Dictionnaire de droit constitutionnel A-C
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Abrogation
I. Acte par lequel une autorité met fin pour l’avenir à l’effet juridique de tout ou partie d’un acte antérieur. En effet, nul n’a un droit au maintient d’une législation ou d’une réglementation antérieure. L’auteur d’un texte peut dès lors le remplacer par un texte nouveau pour l’avenir s’il l’estime utile. Dans certaines circonstances, il doit le faire.
II. Ainsi, Le législateur peut, à tout moment, abroger tout ou partie d’une loi antérieurement promulguée (Cons. const. 27 juill. 1982, n° 82-142 DC § 6, Réforme de la planification : RJC I-128). Il est du reste possible d’abroger des dispositions qui ne sont pas encore en vigueur (Cons. const. 21 janv. 1993, n° 92-317 DC § 9, DDOS III : RJC I-522). Enfin, il importe peu que les dispositions abrogées résultent d'une loi adoptée par le Parlement ou par voie de référendum (Cons. const. 9 janv. 1989, n° 89-265 DC § 8, Amnistie en Nouvelle-Calédonie : RJC I-377). Cependant, l’abrogation ne doit pas aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel (Cons. const. 20 janv. 1984, n° 83-165 DC § 27, Enseignement universitaire : RJC I-171). L’inconstitutionnalité d’une disposition abrogative a pour effet de maintenir en vigueur la disposition ancienne (Cons. const. 28 juill. 1987, n° 87-230 DC § 13, DDOS I : RJC I-315).
Le Conseil d’Etat admet que, s’il ne lui appartient pas d’apprécier la conformité d’une loi à la Constitution, il lui revient de constater l’abrogation implicite de dispositions législatives inconciliables avec une disposition constitutionnelle (ou législative) postérieure (CE, ass., 16 déc. 2005, Synd. nat. des huissiers de justice, req. 259584 et 259753 (extrait "a" cu-dessous) : Rec. CE 570, concl. Sthahl ; RFD adm. 2006. 41, Concl. Stahl ; AJDA 2006. 357, chron. Landais et Lénica. V. aussi, implicitement : CE 19 juin 2006, Assoc. Eau et rivières de Bretagne, req. n° 282456, : Rec. CE T . à paraître ; AJDA 2006.1584, chron. Landais et Lénica).
(Extrait "a") Considérant que, s'il n'appartient pas au juge administratif d'apprécier la conformité d'un texte législatif aux dispositions constitutionnelles en vigueur à la date de sa promulgation, il lui revient de constater l'abrogation, fût-elle implicite, de dispositions législatives qui découle de ce que leur contenu est inconciliable avec un texte qui leur est postérieur, que celui-ci ait valeur législative ou constitutionnelle.
III. De même, l’auteur d’un règlement (Voir « Titulaires du pouvoir réglementaire ») ou l’autorité supérieure peut abroger ce règlement qui est alors inapplicable à l’avenir ; l’abrogation peut être expresse ou tacite (CE 25 juin 1954, Synd. nat. meunerie à seigle : Rec. CE 379). De même l’adoption d’une loi peut implicitement abroger un règlement qui serait contraire à la nouvelle législation (CE 4 nov. 1998, Gernigon : Rec. CE T. 725). De surcroît, l’autorité administrative compétente a l’obligation d’abroger les règlements illégaux (CE ass., 20 déc. 1995, Vedel et Jannot : Rec. CE 440) dont, en toute hypothèse elle ne doit pas faire application (CE sect., 8 nov. 1968, Menez : Rec. CE 557). Dès lors, l’autorité compétente, saisie, quelque soit le moment, d’une demande tendant à l’abrogation d’un règlement illégal, est tenue d’y déférer, que ce règlement ait été illégal dès la date de sa signature ou que l’illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date (CE, ass., 3 févr. 1989, Cie Alitalia : Rec. CE 44. CE 27 mars 2000, Féd. nat. industrie hôtelière : Rec. CE 133). De même, lorsqu’il apparaît que les dispositions réglementaires prises sous la forme législative sont contraires à des conventions internationales, le Premier ministre doit, dans un délai raisonnable, engager la procédure de déclassement prévue à l’art. 37 al. 2 C. pour pouvoir ensuite les abroger (CE 3 déc. 1999, Assoc. ornithologique et mammalogique de Saône et Loire et Rassemblement opposants à la chasse, req. 164789 et 165122 : Rec. CE 379 ; RFD adm. 200. 59, concl. Lamy ; RFD adm. 200. 241, obs. Favoreu, de Béchillon et Carcassonne ; AJDA 200. 120 chron. Guyomar et Collin ; Petites affiches, 7 mars 200, p. 16, note Roblot ; D. comm., 2000. 272, obs. Toulemonde ; Gaz. Pal. 2000. doct., p. 978, étude Huglo ; rev. adm. 2000. 359, note favre ; JCP 2000. 1251, chron. Boiteau).
Considérant que, la décision par laquelle le Premier ministre refuse d'engager la procédure prévue au second alinéa de l'art. 37 C. pour procéder par décret à la modification d'un texte de forme légilative se rattache à l'exercice du pouvoir réglementaire et revêt ainsi le carractère d'une décision administrative susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ... Considérant que si, eu égard aux exigences inhérentes à la hiérarchie des normes ainsi qu'à l'obligation pour les autorités nationales d'assurer l'application du droit communautaire, il incombait au Premier ministre, saisi de demandes en ce sens, de tirer les conséquences de ce que, en l'état des connaissances scientifiques, la quasi totalité des dispositions de la loi du 15 juill. 1994 fixant les dates de clôture de la chasse aux oiseaux migrateurs étaient incompatibles avec les objectifs de l'art. 7 § 4 de la diretive n° 79-409 CEE du 2 avr. 1979, telle que celle-ci a été interprétée par l'arrêt de la CJCE du 19 janv. 1994, ... ;
A l'inverse, il n'est pas possible au gouvernement d'aboger des disposition de nature législative contenue dans une ordonnance, même si celles-ci sont illégales et non encore tatifiée par le Parlement, un fois passé le délai pendant lequel la loi d'habilitation a autorisé le Gouvernement était autorisé à agir par ordonnance (CE, ass., 11 déc. 2006, Consil national de l'Ordre des médecin, req. n° 279517  : ).
Accord international
(art. 52, 53 et 55 C.)
I. Expression désignant un engagement international négocié entre gouvernements et entrant en vigueur dès sa signature sans qu’il soit nécessaire de recourir à la procédure solennellement de la ratification. Ils sont donc mis en œuvre selon une procédure simplifiée par rapport à celle des traités internationaux. Ces accords sont, en droit international, désignés plus couramment par l’expression « accords en forme simplifiée ».
II. La Constitution de 1958 introduit cette distinction pour la première fois. Le Président de la République est simplement tenu informé de la négociation des accords internationaux par le Gouvernement qui les approuve, après l'autorisation du Parlement si l’accord entre dans les matières visées à l’art. 53 C. Pour le reste, les accords ont, en droit interne, la même valeur juridique que les traités (art. 55 C.).
Voir aussi : Loi autorisant la ratification d’un traité.
Acte administatif
I. Acte juridique émanant de l’administration (ou plus excep-tionnellement d’une personne privée chargée de gérer un ser-vice public), qu’il soit unilatéral ou contractuel, soumis à un ré-gime de droit public parce que portant la marque de la puissance publique et relevant, en cas de contestation, des juridictions administratives.
II. L’expression « acte adminis-tratif » est parfois entendue comme se limitant aux seuls actes unilatéraux de l’administration. Ces actes unilatéraux peuvent être des règlements ou des mesu-res individuelles d’application de ces règlements.
Voir aussi : Article (point III) ; Pouvoir réglementaire.
Acte communautaire (Définition rédigée par A. Potteau)
I. Acte adopté par les institutions communautaires en application des traités institutifs. Il peut s’agir, en vertu des dispositions de l’art. 249 du traité CE :
- des règlements communautaires obligatoires dans tous les éléments et directement applicables dans tous les Etats membres. Directement applicable, le règlement ne doit faire l’objet d’aucune transposition en droit interne (CJCE, 7 fév. 1973, Commission c/ Italie, Aff. 39/72 : Rec. CJCE 101). Le Conseil constitutionnel affirme d’ailleurs que « la force obligatoire qui s’attache aux dispositions qu’ils comportent n’est pas subordonné à une intervention des autorités des Etats membres et, notamment, du Parlement français » (Cons. const. 30 déc. 1977, n° 77-90 DC § 3, Prélèvement Isoglucose II : RJC I. 55). Le Conseil d’Etat affirme également que le règlement communautaire s’intègre dès sa publication dans le droit des Etats membres et ce en application des dispositions du traité CE (CE Sect., 22 déc. 1978, Syndicat des Hautes Graves de Bordeaux : Rec. CE 526). Le règlement peut être invoqué dès son entrée en vigueur par les particuliers à l’égard des autorités publiques (effet vertical) comme à l’égard d’autres particuliers (effet horizontal)
- des directives qui lient les Etats membres quant au résultat à atteindre, tout en les laissant libres de choisir les formes et moyens d’y parvenir en la transposant en droit interne avant l’expiration du délai qu’elles fixent pour ce faire. Les directives fixent donc un délai au terme duquel elles devront avoir été transposées par les Etats membres qui ont cependant le choix des mesures de transposition (loi, règlement etc…) avec cette seule restriction qu’ils doivent opter pour des mesures garantissant « une mise en œuvre avec une force contraignante incontestable, avec la spécificité, la précision et la clarté requise, afin que soit satisfaite l’exigence de la sécurité juridique » (CJCE, 13 mars 1997, Commission c/ France, Aff. C-197/96, §15 : Rec. CJCE I-1489). Nécessitant des mesures nationales de transposition, les directives ne disposent que d’un effet direct « pathologique ». Elles peuvent en effet déployer un effet direct vertical lorsqu’un Etat membre n’a pas transposé ou a mal transposé dans les délais fixés (CJCE, 19 janv. 1982, Becker, Aff. 8/81, Rec. 53). Le Conseil constitutionnel a indiqué qu’en application de l’art. C. 88-1 « la transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle à laquelle il ne pourrait être fait obstacle qu'en raison d'une disposition expresse contraire de la Constitution ; qu'en l'absence d'une telle disposition, il n'appartient qu'au juge communautaire, saisi le cas échéant à titre préjudiciel, de contrôler le respect par une directive communautaire tant des compétences définies par les traités que des droits fondamentaux garantis par l'article 6 du Traité sur l'Union européenne » (Cons. Const. 10 juin 2004, n° 2004-496 DC § 7, Loi pour la confiance dans l’économie numérique : JO 22 juin, p. 11182).
- des décisions obligatoires dans tous leurs éléments pour les destinataires qu’elles désignent.
II. Ces actes, enocre appelés "droit communautaire dérivé" profitent de l’autorité qui s’attachent aux traités communautaires institutifs. Ils ont donc, conformément aux dispositions de l’art. 55 C ; une autorité supérieure à celle des lois internes, même postérieures (Voir « Contrôle de conventionalité » point V).
Acte de gouvernement
I. Expression employée, par la doctrine mais aussi parfois par le juge (CE 2 mars 1962, Rubin de Servens : Rec. CE 143 : CE sect. 20 oct. 2000, Bukspan : Rec. CE 893), pour désigner les actes administratifs échappant à tout contrôle juridictionnel.
II. Il s’agit en fait d’une théorie jurisprudentielle dont l’application s’est peu à peu limitée aux seuls actes concernant les relations entre les pouvoirs publics constitutionnels entre eux ou avec le peuple (A) et à la conduite des relations internationales (B).
II. A. Ainsi ne peuvent faire l’objet d’un recours juridictionnel les projets de loi (CE 9 mai 1959, MNEF : Rec. CE 253), le refus de présenter un projet de loi (CE 29 nov. 1968, Tallagrand : Rec. CE 607), de le retirer (CE 19 janv. 1934, Cie Marseillaise de navigation à vapeur Fraissinet : Rec. CE 98) ou de prendre les mesures nécessaires à ce qu’il soit adopté rapidement (CE 25 juill. 1947, Sté Alfa : Rec. CE 344). Il en va de même des propositions de création d’emplois budgétaires (CE 2 avr. 2004, Chaunet : AJDA 2004. 1494) ou du refus du Premier ministre de prendre, auprès du Président de la République, l’initiative d’une révision constitutionnelle (CE 26 févr. 1992, Allain : Rec. CE T. 659). Il en va de même encore de la lettre par laquelle le ministre de l’Intérieur fait connaître au Président d’une assemblée le nom du suppléant appelé à remplacer le parlementaire élu en même temps que lui (CE 25 mars 1987, Goujon : RFD adm. 1987. 541)
De même en est-il ainsi pour les actes ou décisions du Président de la République comme le décret soumettant un projet de loi au référendum (CE 19 oct. 1962, Brocas : Rec. CE 553), le décret de dissolution de l’Assemblée nationale (CE 20 févr. 1989, Allain : Rec. CE 60), le décret de promulgation des lois (CE 3 nov. 1933, Desreumeaux : Rec. CE 993), la décision de mettre en œuvre l’art. 16 C. (CE 2 mars 1962, Rubin de Servens : Rec. CE 143), le décret pris sur proposition du Premier ministre, modifiant la composition du Gouvernement (CE 29 déc. 1999, Lemaire : req. 196858), la nomination du Premier ministre (CE 16 sept. 2005, Hoffer, req. 282171 : Rec. CE T. 961), d’un membre du Conseil Constitutionnel (CE 9 avr. 1999, Mme Ba : Rec. CE 124), l’acte par lequel il met en place un Comité consultatif pour la révision de la Constitution et en nomme les membres (CE 9 déc. 1993, Meyet et Bidalou : Dr. adm. 1994 n° 48), le choix entre la procédure du Congrès ou du référendum constituant pour l’adoption d’un projet de révision constitutionnelle (CE 22 févr. 2004, Hoffer , req. n° 277842 : Rec. CE T. 691 ; V. aussi, CE 11 févr. 2005, ord. de référé, Hoffer : req. n° 264299).
Enfin il en est de même du fait que le Président de la République ne saisisse pas le Conseil Constitutionnel pour faire contrôler la constitutionnalité d’une loi (CE 7 nov. 2001, Tabaka : Rec. CE 789) ou que le Premier ministre ne demande pas au Conseil Constitutionnel de constater l’empêchement du Président de la République (CE 8 sept. 2005, Hoffer, req. 284937 : Rec. CE T. 792).
Peut être rapproché de cette hypothèse le refus du Conseil d’Etat de connaître des décision du Conseil Constitutionnel concernant le statut de ses membres (CE réf. 6 mai 2005, Hoffer : Rec. CE 185), la situation de ses archives (CE ass., 25 oct. 2002, Brouant : Rec. CE 345).
II. B. Le juge considère également que sont des actes de gouvernement les actes relatifs aux relations internationales de la France comme par exemple les actes faits par les représentants officiels de la France lors de la négociation d’un traité international (CE sect. 13 juill. 1979, SA COPAREX : Rec. CE 320), le vote émis par le représentant de la France dans le cadre d’un organisme international (CE ass. 23 nov. 1984, Assoc. Les Verts : Rec. CE 382), la décision de suspendre l’application d’un traité (CE ass. 18 déc. 1992, Mahmedi : Rec. CE 446), le refus de saisir la CIJ (CE 25 mars 1988, Sapvin : Rec. CE 133), le brouillage d’une station de radio d’un état étranger (TC 2 févr. 1950, RTF c/ Sté de gérance du poste de Radio-Andorre : Rec. CE 652), les mesures réglementaires prises en exécution d’une résolution du Conseil de sécurité de l’ONU instituant un embargo (CE 29 déc. 1997, Sté Heli-Union : Rec. CE 501), le décret par lequel est interdite la navigation dans une zone de sécurité mise en place pour permettre le déroulement d’explosions nucléaires (CE 11 juill. 1975, Paris de la Bolladière : Rec. CE 423), la décision de reprendre les essais nucléaires (CE 27 sept. 1995, Assoc. Greenpeace France : Rec. CE 347) ou encore la décision d’autoriser les avions américains et britanniques assurant des missions en Irak à emprunter l’espace aérien français (CE 30 déc. 2003, Comité contre la guerre en Irak : Dr. adm. 2004 n° 65).
III. La notion même d’acte de gouvernement tend à être de moins en moins utilisée par les juridictions administratives qui élargissent ainsi le champ de leur contrôle. Ainsi, le Conseil d’Etat a-t-il jugé qu’était détachable des rapports avec le Parlement, et dès lors susceptible de recours, le décret par lequel le Premier ministre charge un parlementaire d’une mission (Voir « Parlementaire en mission ») (CE 25 sept. 1998, Mégret : RFD adm. 1999. 355) ou la décision par laquelle le Premier ministre refuse d’engager la procédure de déclassement prévue à l’art. C. 37 al. 2 (CE 3 déc. 1999, Assoc. ornithologique et mammalogique de Saône et Loire : Rec. CE 379) (Voir « Article », point III). Il en va de même du rejet d’une demande d’extradition qui est détachable des relations internationales (CE 15 oct. 1993, Colonie Royale de Hong Kong : Rec. CE 267) et du retrait de l’acte proposant une personnalité en tant qu’administrateur d’un organisme international (CE 20 oct. 2000, Bukspan : RD publ. 2001. 311). De même, le juge estime-t-il que le décret relatif aux forces aériennes stratégiques du 14 janv. 1964 (et dès lors le décret du 12 juin 1996 qui s’y substitue) est un acte administratif susceptible de recours (CE 8 déc. 1995, Lavaurs : Rec. CE 433).
Voir aussi : Grâce (droit de -).
Administration
(art. 13 et 20 C.)
I. Ensemble des services et organes de l’Etat relevant de l’autorité d’un ministre. L’administration est donc logiquement mise à la disposition du Gouvernement. Le rôle de l’administration est d’assurer, au service du public, le bon fonctionnement des services publics et de garantir l’ordre public. Les collectivités territoriales disposent, aux mêmes fins, d’une administration (dite locale) qui exerce ses fonctions dans les domaines de compétences de ces collectivités, domaines dans lesquelles ces collectivités disposent d’une liberté de choix (Voir « Principe de libre administration des collectivités territoriales »). Le terme peut aussi, dans un sens restreint, désigner telle ou telle partie de l’administration d’Etat : par ex. « administration des finances », « administration de l’éducation ». Enfin, il peut également prendre un sens générique englobant toutes les administrations d’Etat et locales.
II. L’administration d’Etat est, le plus souvent, organisée à l’échelon central (administration centrale : services et organes siégeant auprès du ministre) et dans les différentes circonscriptions administratives (services déconcentrés). Les directeurs des administrations centrales sont nommés en Conseil des ministres. Les services déconcentrés sont pour la plupart placés sous l’autorité du Préfet (département ou région). Dans certains cas pourtant, des ministères disposent de leur propre représentant dans la circonscription qui, dans ce cas, peut avoir des limites géographiques spéciales (Education : Recteur dans le cadre de l’académie ; Armée : Général commandant de région militaire ; Justice : Procureur dans le ressort de la Cour d’appel, pour donner les principaux exemples). Enfin, il faut faire une place spécifique au ministère des Affaires étrangères dont une partie importante des services sont situés hors de France.
III. La notion d’administration peut également avoir le sens matériel d’activité administrative. Dans ce cas le terme désigne l’ensemble des tâches et des missions destinées à satisfaire l’intérêt général ou à assurer un service public et confiées à une personne publique ou privée.
Voir aussi : Autorité administrative ; Décentralisation ; Déconcentration.
Affaire courrante
I. Affaires qu’un Gouvernement démissionnaire est autorisé à régler en attendant l’installation du Gouvernement suivant.
II. Le Gouvernement démissionnaire peut régler les affaires quotidiennes mais aussi les affaires urgentes ou imposées par les circonstances (CE 19 oct. 1962, Brocas : Rec. CE 553) ; seules les affaires relevant de choix politiques fondamentaux lui sont interdites. Un Gouvernement est démissionnaire à partir du moment où sa démission est acceptée par le Président de la République. Si cette acceptation intervient en fin de journée, l’ancien Gouvernement exerce, durant toute cette journée, la plénitude de ses compétences (CE 20 janv. 1988, Cne de Pomerol : Rec. CE 16). Le décret mettant fin aux fonctions du Gouvernement prend effet immédiatement (Cons. const. 6 sept. 2000, Hauchemaillle : JO 9 sept., p. 14164), il n’y a donc pas lieu d’attendre sa publication au Journal Officiel.
Les ministres du Gouvernement démissionnaire cessent définitivement d’exercer leurs fonctions à la date à laquelle est publié au Journal Officiel le décret portant nomination des membres du nouveau Gouvernement (CE 21 déc. 1994, Sté des grands magasins « Galeries Lafayette » : Rec. CE 745). Les cérémonies de passation de pouvoir n’ont qu’un caractère protocolaire et ne constituent pas le moment de cessation de fonctions qui intervient nécessairement avant.
III. Même si l’Assemblée nationale est dissoute et qu’il est donc impossible de faire voter des lois, le Gouvernement qui remplace le Gouvernement démissionnaire exerce la totalité de ses prérogatives et peut donc prendre des règlements autonomes de l’art. 37 C (Voir « Règlement » et « Pouvoir réglementaire »).
Ajournement
I. Décision suspendant les travaux d’une assemblée alors qu’elle est en session.
II. Prévu par les lois constitutionnelles de 1875 (art. 2, loi du 16 juill. 1875), l’ajournement était prononcé par le Président de la République pour une durée d’un mois au maximum deux fois par sessions. C’est par un ajournement des Chambres que Mac Mahon tente, le 19 mai 1877, de désamorcer la « Crise » (Voir « Crise de 1877 ») que la démission de Jules Simon et son remplacement à la tête du Gouvernement par le duc de Broglie avait ouverte. Il sera contraint de dissoudre la Chambre des députés lors de la reprise de la session, un mois plus tard.
III. L’ajournement peut également être décidé par l’assemblée elle-même. C’est généralement ce que le Sénat décide, alors qu’il pourrait continuer de siéger, lorsque des élections législatives ont lieu à leur date normale ou à la suite d’une dissolution. Par ailleurs, les deux assemblées s’ajournent traditionnellement lors des campagnes électorales présidentielles et référendaires.
Ajournement (motion d'-)
Motion de procédure que les députés peuvent adopter à la fin de la discussion générale relative à un projet de loi autorisant la ratification d’un traité ou l’approbation d’un accord international. Elle peut être motivée et a les mêmes effets que le renvoi en commission (art. 129 RAN).
Alternance
I. Changement de la majorité au pouvoir. La première alternance sous la V° République est intervenue en 1981. L’alternance sous la V° République résulte d’un changement de la majorité à l’Assemblée nationale. Depuis 1981, les élections législatives ont, chaque fois, été l’occasion d’une alternance.
II. Le changement de Président de la République ne conduit pas à une alternance dans le cas où le nouveau Président est issu de la majorité parlementaire en place (1995). Si le nouveau Président est issu de l’opposition parlementaire, il aura pour première volonté de provoquer une alternance en prononçant la dissolution de l’Assemblée nationale (1981 ; 1988). Depuis 2002, l’élection présidentielle étant suivie d’élections législatives quelques semaines plus tard, l’alternance intervient après le déroulement de celles-ci. Dans l’hypothèse où ces élections législatives ne conduiraient pas à la victoire de la majorité présidentielle, s’ouvrirait une période de cohabitation mais qui ne pourrait pas être considérée comme une alternance dès lors que la majorité parlementaire n’aurait pas changé.
Ambassadeur
(art. 14)
I. Dignité accordée à certains diplomates représentant un Etat auprès d’un autre Etat. Les ambassadeurs sont, en France, nommés par le Président de la République (avec contreseing) et accrédités par lui. Les ambassadeurs des puissances étrangères sont accrédités auprès du Président de la République. Des ambassadeurs sont aussi en poste auprès des principales organisations internationales (ONU, Unesco, …) ; ils sont nommés dans les mêmes conditions.
II. L’accréditation se présente sous la forme d’une « lettre de créances » que l’ambassadeur remet au Chef de l’Etat (ou au Secrétaire général de l’organisation) auprès duquel il est accrédité pour justifier de son caractère de diplomate. L’accréditation est retirée par une « lettre de rappel » émises elles aussi par le Président de la république (avec contreseing).
III. L’Etat d’accueil doit donner son agrément à la personne qui lui est envoyée ; le refus d’agrément reste rare. Cet agrément peut être retiré à la suite de certains comportements ou de prises de position jugées inacceptables par l’Etat d’accueil (le représentant étranger est considéré comme « personna non grata ») ce qui conduit l’Etat d’envoi à changer son représentant.
IV. L’ensemble des représentants étrangers auprès d’un Etat forme le Corps diplomatique. Le « Doyen » du Corps diplomatique, c’est-à-dire l’ambassadeur le plus ancien en poste dans l’Etat d’accueil, assure les relations de courtoisie entre le Chef de l’Etat d’accueil et le Corps diplomatique (Cérémonie des vœux par ex.) Le Vatican est représenté auprès des pays avec lesquels il entretient des relations diplomatiques par le Nonce apostolique.
V. Les diplomates n'ayant rang ni d'ambassadeur ni d'envoyé extraordinaire, sont accrédités par le ministres des Affaires étrangères auprès du ministres des affaires étrangères de l'Etat étranger.
Amendement
I. Modification proposée à un texte en cours de discussion dans le cadre d’une assemblée délibérante et en particulier le Parlement.
II. Le droit d’amendement [et le droit de sous-amendement qui en est indissociable (Cons. const. 17 mai 1973, n° 73-49 DC § 5, Règlement du Sénat IX : RJC I-27)] est partagé entre le Gouvernement et chaque parlementaire. Corollaire de l’initiative des lois, il doit pouvoir être exercé le plus largement possible dans les conditions prévues par la Constitution (Cons. const. 29 déc. 1989, n° 89-268 DC § 21, LF pour 1990 : RJC I-382). Dès lors, il doit y avoir eu, dans l’élaboration de la loi, la possibilité d’un exercice réel du droit d’amendement. Cette réalité se mesure à l’ampleur des discussions devant les assemblées, au nombre et à l’importance des modifications apportées au cours des débats (Cons. const. 23 juill. 1975, n° 75-57 DC § 5, Taxe professionnelle : RJC I-32), ou au fait que les amendements n’ont pas été indûment déclarés irrecevables, qu’ils ont pu être soutenus et que leur rejet a résulté de votes des assemblées (Cons. const. 16 janv. 1982, n° 81-132 DC § 3, Nationalisations I : RJC I-104). Le bon déroulement du débat démocratique suppose qu’il ne soit pas fait un usage excessif (Voir « Obstruction ») de ce droit (Cons. const. 30 déc. 1995, n° 95-370 DC § 8 et s., Plan Juppé : RJC I-650) mais aussi qu’il soit pleinement respecté (Cons. const. 3 avr. 2003, n° 2003-468 DC § 4, Elections des conseillers régionaux et des parlementaires européens : JO 12 avr. 6493). Les restrictions faites au droit d’amendement durant la procédure d’adoption d’un texte ne doivent pas, « au regard du contenu des amendements et des conditions générales du débat, avoir revêtu un caractère substantiel, susceptible d’entacher de nullité la procédure législative » (Cons. const. 13 janv. 1994, n° 93-329 DC § 22, Révision de la loi Falloux, : RJC I-562). Les statistiques montrent que le droit d’amendement n’est pas une procédure vaine : en 2003, sur le projet de loi relatif à la réforme des retraites, plus de 11000 amendements ont été déposés, 8.679 ont été débattus et 2.835 adoptés.
III. Le droit d’amendement peut, sous réserve des limitations posées à l’art. 45 C, (Voir « Dispositions restant en discussion » point III) s’exercer à chaque stade de la procédure législative (Cons. const. 8 juill. 1989, n° 89-258 DC § 3, Loi portant amnistie : RJC I-361). Dès lors, des amendements peuvent tendre au rétablissement de dispositions qui avaient été écartées en première lecture par les deux assemblées (Cons. const. 29 mai 1990, n° 90-274 DC § 5, Droit au logement : RJC I-403).
IV. Le droit accordé au Gouvernement de présenter des amendements est une nouveauté de la V° République. Il lui permet de proposer des modifications aux propositions de loi pour qu’elles soient plus conformes aux souhaits du Gouvernement. Il lui permet également de modifier, au fur et à mesure du débat, les projets de loi pour les adapter en fonction des amendements déposés par les députés, en particulier de la majorité. Qui plus est, les amendements du Gouvernement —à l’inverse des lettres rectificatives— ne sont pas obligatoirement soumis pour avis au Conseil d’Etat (Cons. const. 25 janv. 1995, n° 94-357 DC, DDOS IV : RJC I-622). Même si, dans ces cas, rien n’interdit au Gouvernement de demander facultativement l’avis du Conseil d’Etat, on constate que le Gouvernement ne le fait guère. Il peut ainsi, par le dépôt d’amendements, éviter de présenter au Conseil d’Etat certains éléments qui, à coup sûr, feraient l’objet de remarques de sa part ou contourner, par la suite, l’avis que le Conseil d’Etat a pu rendre. Le droit d’amendement du Gouvernement n’est limité d’une part qu’à l’issue de la commission mixte paritaire (Voir « Dispositions restant en discussion » point III), par la nécessité de l’existence d’un lien entre les amendements et le texte en discussion (Voir « Irrecevabilité » point II. A. 2.), et d’autre part du fait de la priorité de l’Assemblée nationale en matière financière qui interdit au Gouvernement de déposer des amendements qui introduiraient des mesures financières entièrement nouvelles devant le Sénat (Voir « Loi de finances » point III) alors que cette restriction ne vaut pas s’agissant de la priorité accordée au Sénat en matière de projets de loi relatifs à l’organisation des collectivités territoriales (Voir « Sénat » point III). En revanche, la Constitution ajoute des limitations importantes à l’exercice de ce droit par les parlementaires que ce soit dans le cadre de la procédure législative ordinaire ou dans le cadre des procédures spéciales (Voir « Irrecevabilités »).
VI. Les règlements des assemblées précisent les hypothèses dans lesquelles aucun amendement n’est recevable. C’est le cas, par exemple, lorsque le Président de l’Assemblée nationale soumet les propositions de la conférence des présidents à l'Assemblée (art. 48 al. 9 RAN), dans le cadre de la procédure d’examen simplifiée (art. 106 RAN). Pendant longtemps, il a été impossible d’amender les projets de loi autorisant la ratification des traités internationaux. Les amendements sont maintenant admis mais dans des limites très strictes (Voir « Loi autorisant la ratification d’un traité » point III).
Amnistie
I. Mesure législative qui efface, dans des cas limitativement énumérés, les infractions qui ont été commises durant une période de temps que la loi détermine. Elle supprime les condamnations déjà prononcées et interdit les poursuites si elles n’ont pas encore abouti. Elle doit être distinguée de la grâce.
II. La tradition conduisant au vote d’une loi d’amnistie à la suite de chaque élection présidentielle est contestée. Le caractère systématique de ces lois conduit en effet à une augmentation des infractions (en particulier au code de la route) dans les mois précédant l’élection. C’est la raison pour laquelle le champ d’application de la loi d’amnistie est de plus en plus restreint et ne couvre plus que des contraventions ou des délits mineurs.
Ancien régime
Régime politique antérieur au 17 juin 1789, date à laquelle les Etats généraux se proclament « Assemblée nationale» avant de se doter du pouvoir constituant.
Annulation
Disparition rétroactive d’un acte administratif (d’un règlement ou d’une mesure individuelle) du fait de son illégalité constatée par les juridictions administratives dans le cadre d’un recours en excès de pouvoir. Le terme « annulation » est également utilisé pour des élections mais on parle plus précisément dans ce cas d’invalidation.
Apparenté
Parlementaire associé à un groupe parlementaire sans en être véritablement membre (art. 19 al. 4 RAN ; art. 6 RS). Non compté dans le nombre nécessaire de parlementaires pour pouvoir constituer le « groupe », il participe à ses activités et bénéficie des avantages qui découlent de l’appartenance (nomination dans les commissions, temps de parole, etc.). En plus de la possibilité d’apparentement, le Sénat connaît une formule ayant les mêmes effets : le « rattachement administratif » (art. 6 RS).
Arbitrage
I. Pouvoir que la Constitution attribue au Président de la République pour assurer le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l’Etat.
II. Loin d’être un arbitrage neutre « au sens sportif du terme », l’intervention du Président de la République en tant qu’arbitre consiste à prendre des décisions pour trancher une divergence de point de vue dans le fonctionnement de la Constitution ou des affaires de l’Etat. Il en résulte que le Président tranchera logiquement dans le sens le plus favorable à ses intérêts ou à ceux de sa majorité surtout en période de concordance. L’arbitrage présidentiel s’organise autour de trois axes auxquels correspond à chaque fois une partie des pouvoirs sans contreseing du Président, rendant cohérente la création de ces pouvoirs par le constituant ; le Président peut les mettre en œuvre seul pour remplir le rôle que la Constitution lui assigne ; pourtant il faut parfois que la mise en œuvre de ces pouvoirs lui soit proposée (art 11 C.) ou que des avis soient donnés (art. 12 C. et 16 C.).
A. Tout d’abord il appartient au Président de la République de veiller au respect de la Constitution. Si cette affirmation semblait, dans les premières années d’application de la Constitution relever de principe, on s’aperçoit qu’elle tend à conférer au Président de la République un rôle éminent d’arbitrage lorsqu’il s’agit d’interpréter le texte constitutionnel ou même de garantir le respect des décisions rendues par le Conseil Constitutionnel. Il dispose donc de pouvoirs lui permettant de remplir ce rôle : possibilité de saisir le Conseil de sur la constitutionnalité d’une loi parlementaire (art. 61 C.) ou d’un traité (art. 54 C.). Mais aussi pouvoir de nommer trois des membres du Conseil Constitutionnel et son président. A partir de là, le Président doit veiller au respect de l’interprétation constitutionnelle que donne le Conseil Constitutionnel, seul organe auquel la Constitution a confié expressément le pouvoir de l’interpréter. Le Conseil a du reste implicitement admis que le Président puisse agir de la sorte par la jurisprudence qu’il a développée, en particulier lorsqu’il lui a été demandé de se prononcer sur la constitutionnalité des lois d’habilitation autorisant le Gouvernement à agir par ordonnances. En disant que ces lois étaient conformes à la Constitution dans la mesure où les ordonnances qui en seraient issues présenteraient telles caractéristiques particulières, le Conseil Constitutionnel impliquait que l’on procédât à une vérification des ordonnances avant leur entrée en vigueur. Or, il ne pouvait appartenir qu’au Président de la République, gardien de la Constitution et devant signer les ordonnances, de réaliser cette vérification. En cas de doute, il refuse de signer, renvoyant au Parlement pour qu’une loi soit adoptée et au Conseil Constitutionnel pour qu’il tranche définitivement sur la constitutionnalité, s’il devait être saisi.
B. Ensuite, il assure le bon fonctionnement des pouvoirs publics. C’est ici que le constituant utilise le mot « arbitrage ». En effet, il appartiendra au Président de la République de faire en sorte que les éventuelles divergences d’opinion entre les divers pouvoirs n’entraînent pas un blocage institutionnel ou la domination d’un pouvoir par l’autre. Le dysfonctionnement principal qui peut affecter un régime parlementaire étant le développement de divergences entre la majorité parlementaire et le Gouvernement, le Président dispose des moyens de les régler. Si la divergence porte sur une question ponctuelle, il peut mettre en œuvre, à la demande de l’un ou l’autre (Gouvernement ou demande conjointe des assemblées) la procédure du référendum (art. 11 C.) renvoyant au peuple, détenteur de la souveraineté nationale (art. 3. C.) le soin de trancher ; si la divergence est plus profonde il peut de sa propre initiative dissoudre l’Assemblée nationale (art. 12 C.), renvoyant là encore au peuple, le soin de trancher en donnant une nouvelle majorité au pays ou en reconduisant la majorité en place. Relève encore de cette fonction l’idée de faire du Président le garant de l’indépendance de la magistrature (art. 64 C.). Cette attribution classique est un des vestiges de la séparation des pouvoirs en trois, selon laquelle le judiciaire doit être séparé aussi bien de l’exécutif que du législatif. Elle justifie que le Président préside le Conseil supérieur de la magistrature (art. 65 C.) même si le judiciaire n’est, dans notre système constitutionnel qu’une autorité et non un pouvoir.
C. Enfin, il lui appartient de garantir l’indépendance de la Nation, l’intégrité du territoire et le respect des traités signés par la France. Là encore il s’agit bien de faire en sorte que nul parti, nulle faction, nul pouvoir ne puisse porter atteinte au rang et à l’indépendance internationale de la France. Il s’agira encore, le plus souvent, d’arbitrer entre deux politiques étrangères, deux attitudes face aux événements internationaux et en cas de crise grave de mettre en œuvre les dispositions de l’article 16 C.
III. Le Premier ministre exerce lui aussi une fonction d’arbitrage, non prévue par la Constitution, et différente de celle confiée au Président de la République. En effet, le Premier ministre doit essentiellement régler les conflits de compétence ou les divergences de points de vue entre les membres du Gouvernement. Il ne s’agit pas d’évoquer le cas où les options défendues par un ministre s’opposent à la politique générale suivie par le Gouvernement. Dans ce cas le ministre, soit démissionne spontanément (E. Cresson en 1990 ; J.-P. Chevennement en 1991 et en 2000), soit y est vivement invité (A. Madelin en 1995), soit encore, au besoin, est révoqué (J.-J. Servan-Schreiber en 1974 et L. Schwartzenberg en 1988). Le premier ministre peut encore profiter d’un réaménagement pour se séparer de ministres impopulaires (C. Sauter et C. Allegre en mars 2000). Il s’agit d’envisager les cas où les politiques que souhaitent mettre en place les ministres sont incompatibles entre elles ou encore les cas dans lesquels les intérêts des ministères dont ils ont la charge s’opposent dans le cadre même de la politique gouvernementale. Le plus souvent la contradiction se fera avec le ministère des Finances ou du Budget, hostile à un accroissement de dépenses que le ministre en charge du dossier (dit aussi « ministre dépensier ») juge indispensable. Il peut également s’agir de la création ou de l’augmentation d’un impôt qu’un ministre juge nécessaire à sa politique mais que le ministre des Finances juge inopportun en période de baisse des impôts. Il va de soi que très souvent les difficultés apparaissent à l’occasion de l’élaboration du projet de loi de finances, lorsque les ministres font connaître leurs souhaits de dépenses pour l’année à venir. Toutes les demandes ne pouvant pas être satisfaites, il appartient normalement au Premier ministre de procéder chaque année aux arbitrages nécessaires. Cette procédure est du reste institutionnalisée et connue sous l’appellation de « conférences ministérielles ». Dans tous ces cas, c’est le Premier ministre qui, in fine, choisira entre les différentes propositions ou imposera sa propre solution.
Voir aussi : Cohabitation ; Dyarchie.
Armée
(art. 15 et 20 C.)
I. Le Président de la République est le chef des armées. Il préside les Conseils et comités supérieurs de la défense nationale (art. 15 C.). Il nomme aux emplois militaires et en particulier, il nomme les officiers généraux par décret en Conseil des ministres (art. 13 C.).
II. Le rôle du Président de la République dans le domaine militaire est de tout premier plan. Cette prééminence, rarement contestée, lui vient certes de sa position constitutionnelle de chef des armées mais également et peut-être surtout du fait qu’il détient, seul, conformément au dispositions du décret n° 96-520 du 12 juin 1996 (JO 8921) la capacité d’utiliser l’arme nucléaire. On notera que curieusement c’est un décret en Conseil des ministres (et non une loi ou une disposition constitutionnelle) qui donne ce pouvoir au Président de la République ; nonobstant, personne ne songe à contester cette exclusivité du pouvoir présidentiel tant il est vrai qu’en cette matière, toute solution obligeant à l’entente de deux hommes (Président de la République et Premier ministre) réduirait à néant l’idée même de la dissuasion.
III. Dès lors, c’est le Président de la République qui prend, dans le domaine de la défense nationale, les décisions essentielles. Ainsi est-ce le Président de la République qui a décidé la fabrication de la « bombe à neutrons » (1983), de l’arrêt (1992) puis de la reprise (1995) et de l’arrêt à nouveau (1996) des essais nucléaires et encore de la suppression de la conscription (1996). De même, est-ce lui qui décide de l’intervention de nos troupes en territoire étranger (Koweït, Bosnie, Somalie, Comores). Cette prééminence conduira le Président de la République à refuser la nomination au poste de ministre de la défense de F. Léotard lors de la première cohabitation de 1986. Pourtant, la troisième cohabitation (1997-2002) oblige à nuancer le propos, conduisant parfois à une codécision (intervention en Afghanistan en 2001). Il n’en reste pas moins que cette prédominance du Président en matière militaire est maintenant ancrée dans l’esprit des français qui n’hésitent pas à voir dans cette matière, un des éléments de ce qui fut parfois appelé le domaine réservé du Président de la République.
IV. Quant au Gouvernement, il dispose de la force armée (art. 20 C.). L’expression doit s’entendre de l’usage de la force armée sur le territoire national pour le maintien de l’ordre ou de la sécurité publique. C’est ainsi que le Gouvernement utilise la force armée dans le cadre du plan « vigie-pirate ». Enfin, le Premier ministre, responsable de la défense nationale (art. 21 C.) nomme aux emplois militaires subalternes (art. 21 C.).
Arrêté
I. Acte administratif unilatéral (règlement ou mesure individuelle) adopté par les ministres et les autorités administratives déconcentrées ou décentralisées.
II. Acte par lequel le Président de la République et le Premier ministre organisent leurs cabinets, leurs secrétariats et leurs services et nomment leurs collaborateurs.
Article
I. Division la plus fréquemment utilisée dans les textes constitutionnels, législatifs ou réglementaires. Les articles peuvent être regroupés par chapitres, eux mêmes regroupés par titres et parties. Ils peuvent également être rassemblés dans un code, ce qui est de plus en plus fréquent depuis la mise en œuvre d’une vaste opération de codification du droit français.
Enfin, les articles sont parfois divisés en alinéas. Il convient de compter un alinéa pour tout mot ou groupe de mots renvoyé à la ligne, sans qu'il y ait lieu d'établir de distinction selon la nature du signe placé à la fin de la ligne précédente (point, deux-points ou point-virgule) ou au début de la ligne nouvelle (chiffre arabe ou romain, tiret, guillemets...) [circulaire du 20 oct. 2000 : JO 20 oct., p. 17302].
II. On notera que dans les codes, les articles sont repérés par un numéro. Dans les codes classiques, c’est-à-dire, ceux qui, pour l’essentiel, trouvent leur origine dans la codification napoléonienne, le numéro est un numéro d’ordre composé d’un groupe de chiffres classant les articles dans l’ordre numérique de « 1 » à « x ». Dans les codes plus récents, ou les codes anciens réorganisés (code de commerce par ex.), ce numéro d’ordre est précédé d’une lettre ou d’un groupe de lettres qui indiquent la nature de l’article selon le principe suivant : « LO » : loi organique ; « L » : loi ; « R » : décret en Conseil des ministres et/ou décret en Conseil d’Etat ; « D » : décret simple ; la numérotation est continue qu’il s’agisse des articles LO et L (partie législative du code) ; elle reprend pour les articles R et D, là aussi de façon continue sans distinction entre eux (partie réglementaire du code). Le numéro d’article, dans des codes forts longs, utilise les subdivisions du code. Ainsi, dans le code général des collectivités territoriales (CGCT), l’article 1612-1 est le premier article (-1) de la première partie, livre six, titre un, chapitre deux (1612) du code.
Pour éviter des changements fréquents de numérotation, les articles nouveaux sont insérés entre deux articles en ajoutant à nouveau un groupe de chiffres après un tiret placé à la fin du premier groupe. Par exemple « art. 312-1 », pour l’article qui viendra s’intercaler entre l’article 312 et l’article 313 ou encore « art. 5215-20-1 » entre l’article 5215-20 et l’article 5215-21. Parfois, des lettres sont ajoutée et/ou des indications reprenant la nurération latine combinée aussi, s'il est nécessaire avec des lettres :par ex. « art. 1647 B sexies » que l'on lit « art. article 1164 grand B sexies »
III. La nature législative ou réglementaire des articles n’est pas définitivement figée. Le Conseil Constitutionnel peut (art. 37 al. 2 C.), à la demande du Premier ministre, procéder au déclassement d’un article législatif. Il sera alors être modifié par décret. On notera que la décision par laquelle le Premier ministre refuse d’engager cette procédure (CE 3 déc. 1999, Assoc. ornithologique et mammalogique de Saône et Loire : Rec. CE 379) n’est pas considérée comme un acte de gouvernement. A l’inverse, un article à caractère réglementaire peut être annulé (Voir « Annulation ») par les juridictions administratives qui, dans le cadre d’un recours en excès de pouvoir, estiment que le pouvoir réglementaire a empiété sur les compétences du pouvoir législatif. L’article pourra être adopté de nouveau avec ou sans modification par le Parlement dans le cadre d’un mécanisme de validation législative et comportera par la suite l’indication « L ».
IV. Dans le cadre de la procédure législative, l’article constitue l’élément de base de la discussion. En effet, après la discussion générale on procède à une discussion article par article.
V. Il convient ensuite de déterminer si l’article constitue bien un ensemble homogène, susceptible d’une unité suffisante pour pouvoir être isolé de l’ensemble du texte. C’est à cette recherche que doit souvent s’attacher le juge, qu’il s’agisse du Conseil Constitutionnel ou des juridictions administratives. Dans ce cas, il sera possible au juge de déclarer contraire à la constitution un article (voire un alinéa) sans que cette inconstitutionnalité entraîne l’inconstitutionnalité du texte dans son entier. Le Conseil Constitutionnel constate alors que l’article est « détachable » du reste du texte. Il en ira de même lorsque les juridictions administratives prononcent l’annulation d’un article d’un règlement sans que le reste du texte soit nécessairement irrégulier. La juridiction administrative indiquera alors que l’acte administratif est « divisible ».
VI. Le dispositif des décisions juridictionnelles est également pris sous la forme d’articles.
Article additionnel
Article nouveau introduit, pendant la procédure législative, dans le texte en discussion par voie d’amendement
Article 16
(art. 16 C.)
I. Article prévoyant que le Président de la République est doté de pouvoirs exceptionnels en cas de crise grave.
II. Cet article découle tout d’abord de constatations historiques : en cas de crise grave, les pouvoirs publics ne disposaient d’aucun moyen particulier et spécifique leur permettant de prendre rapidement les dispositions urgentes que l’ampleur de la crise justifiait. C’est à cela que fait allusion Charles De Gaulle dans le discours de Bayeux lorsqu’il déclare :
« Au Chef de l’Etat, s’il devait arriver que la patrie fût en péril, le devoir d’être le garant de l’indépendance nationale et des traités conclus par la France ».
Le Général De Gaulle garde ici en mémoire les événements de juin 1940 qui conduisirent à la déliquescence de l’Etat faute d’avoir trouvé, au sommet de celui-ci, les moyens nécessaires à agir efficacement. En fait, on peut raisonnablement douter que l’existence de dispositions équivalentes à l’art. 16 eussent évité l’appel à Pétain et la demande d’armistice. Toujours est-il que le Général De Gaulle a souhaité que la Constitution contienne, pour ces situations d’extrême gravité, un texte utilisable et qu’il est sans nul doute, dans ce cas, l’inspirateur direct et principal de cette disposition qui relève aussi de la conception “gaullienne” de l’Etat et du rôle du Chef qui l’incarne.
Cet article a pu ensuite puiser son inspiration dans des Constitutions françaises et étrangères mais ces précédents n’incitent guère à l’optimisme. Ainsi, l’art. 14 de la Charte de 1814 qui, dans une interprétation extensive, semble permettre au Roi d’agir par voie d’ordonnances lorsque la sûreté de l’Etat l’impose, est justement celui sur lequel Charles X s’appuya pour réaliser le coup d’Etat de 1830 qui devait emporter le régime. De même, l’art. 48 de la Constitution allemande de 1919 dite “Constitution de Weimar” est celui qui servit au Chancelier Hitler pour installer le III° Reich. Cet article a pu aussi trouver, dans la « loi Tréveneuc » (5 févr.1872), une inspiration pour résoudre des situations d’urgence, mais il s’agissait d’une loi et non d’une disposition constitutionnelle.
III. Les deux conditions de mise en œuvre de l’article 16 C. sont strictes et cumulatives :
- Condition 1. : Le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels doit être interrompu.
- Condition 2. : une menace grave et immédiate doit peser
   + Condition 2a) ou bien sur l’indépendance de la Nation et l’intégrité du territoire
   + Condition 2b) ou bien sur l’exécution des engagements internationaux consentis par la France.
Si ces circonstances sont réunies, le Président de la République peut mettre en œuvre l’art. 16 C. Il s’agit d’un pouvoir discrétionnaire qu’il exerce sans contreseing. Cependant, il doit respecter un certain nombre de formes. Il doit consulter le Premier ministre et les Présidents des assemblées parlementaires, mais ces consultations ont un caractère totalement formel et le Président de la République peut passer outre. Il doit encore consulter le Conseil Constitutionnel. Cette disposition est certainement plus importante que la précédente et constitue, dans l’état actuel des choses, la principale (sinon la seule) garantie contre une mise en œuvre abusive de cet article. En effet, conformément aux dispositions de l’art. 53 de l’ord. n° 58-1067, l’avis donné par celui-ci avant l’application de l’art. 16 C. est motivé et publié. Il paraît donc difficile au Président de la République de déclencher cet article au cas où le Conseil estimerait que les conditions de sa mise en œuvre ne sont pas réunies. Le Parlement, et surtout l’opposition parlementaire, relayée par l’opinion publique protesteraient et déclencheraient sans doute la procédure de haute trahison. Enfin, dernière formalité prévue par l’art. 16 C., le Président doit informer la Nation, par un message, de la décision qu’il a prise. Cependant, le texte n’indique pas clairement la forme que doit prendre ce message présidentiel mais l’on peut estimer qu’il s’agit d’un message au Parlement (art. 18 C.).
IV. La mise en œuvre de l’art. 16 C. a tout d’abord deux effets techniques. D’une part, Le Parlement se trouve ipso facto réuni en session de plein droit et le Président de la République ne peut prononcer la dissolution de l’Assemblée nationale ; d’autre part, le Président de la République doit prendre les mesures qu’impose la situation pour rétablir au plus tôt le fonctionnement régulier des pouvoirs publics et l’ordre constitutionnel normal. Les mesures présidentielles sont soumises à avis du Conseil Constitutionnel qui, dans ce cas, reste secret. Les actes du Président de la République sont qualifiés de « décisions » et pris sans contreseing.
V. Le Président de la République dispose dans ce cadre d’une large compétence transcendant la séparation des pouvoirs. Il pourra donc prendre aussi bien des décisions qui, en période normale, seraient des lois (compétence du Parlement) que des règlements (compétence du Gouvernement). En effet, selon le Conseil d’Etat qui a été saisi de la légalité de certaines de ces décisions, celles-ci ne peuvent faire l’objet d’un contrôle de légalité que dans l’hypothèse où elles ne relèvent pas, en temps normal, des compétences attribuées par l’art. 34 C. au pouvoir législatif (CE 2 mars 1962, Rubin de Servens : Rec. CE 143). Le Conseil d’Etat a donc introduit une distinction au sein d’une catégorie d’actes que la Constitution semblait bien considérer comme unitaire. L’action du Président de la République dans le cadre de l’art. 16 C. est donc partiellement soumise au contrôle du juge de la légalité. Ainsi, les mesures individuelles d’application d’une décision appartenant au domaine réglementaire peuvent être soumises au contrôle du Conseil d’Etat (CE 23 oct. 1964, d’Oriano : Rec. CE 486).
VI. Cet article avait été fait pour ne jamais avoir à s’appliquer. Pourtant, à la suite de l’annonce du déclenchement du processus d’accession à l’indépendance de l’Algérie, des généraux entreprirent le 22 avril 1961 un putsch à Alger et séquestrèrent le représentant du Gouvernement. Ainsi étaient réunies les conditions constitutionnelles de mise en œuvre de l’art. 16 : les pouvoirs publics constitutionnels étaient interrompus et l’intégrité du territoire menacée ; c’est du reste un avis favorable que donna le Conseil Constitutionnel le 23 avr. 1961 (RJC V-1). Le Président De Gaulle prononça un discours radiotélévisé et fit parvenir un message au Parlement pour avertir la Nation ; en vertu des pouvoirs spéciaux, il prendra 22 décisions entre le 23 avr. et le 29 sept 1961. En effet, alors même que dès le 25 avr. les généraux rebel-les avaient déposé les armes, le Président De Gaulle maintint l’art. 16 C. en application durant plus de 5 mois.
VII. De cette expérience purent être mises en évidence les lacunes de l’article. Trois méritent à tout le moins d’être signalées.
VII. A. Tout d’abord, si des précautions sont prises pour éviter un déclenchement abusif de l’article, il n’existe aucun moyen de contrôler son maintien en vigueur une fois qu’il est en application. En fait, la durée d’application de l’art. 16 n’est pas fixée. Il y a là une lacune du texte qui conduit souvent à proposer la suppression de l’art. 16 C. Elle est encore contenue dans le projet de révision constitutionnelle de 1993. Il semble cependant préférable de combler les lacunes du texte plutôt que de le supprimer. Le Rapport Vedel a fait une proposition dans ce sens.
VII. B.
Quant au rôle du Parlement pendant la session de plein droit qu’ouvre nécessairement la mise en œuvre de l’art. 16 C., il est lui aussi mal défini. Du reste, en 1962, compte tenu de la prolongation pendant cinq mois de l’application de l’art. 16 C., il n’a pas manqué d’y avoir sur cette question des interprétations divergentes. Dans un premier temps, la session ordinaire (ouverte le 25 avr. selon le texte alors en vigueur de l’art. 28 C.) se combinant avec la session de plein droit (ouverte le 23 avr.), le Président de la République a estimé que :
« la mise en œuvre de l’art. 16 ne saurait modifier les activités du Parlement : exercice du pouvoir législatif et contrôle. De ce fait, les rapports du Gouvernement et du Parlement doivent fonctionner dans les conditions normales pour autant qu’il ne s’agisse pas de mesures prises ou à prendre en vertu de l’art. 16 ».
Dans un second temps, lorsque en dehors de la session ordinaire (close le 22 juill.), les parlementaires ont voulu, en septembre, se réunir pour discuter de l’agriculture, le Président de la République faisait savoir qu’à
« moins d’un motif tenant à des circonstances dangereuses pour la patrie et pour la République, …, il serait injustifié de légiférer en dehors des sessions (ordinaires) ».
Cette attitude devait conduire certains députés à envisager le dépôt d’une motion de censure. Le Président de l’Assemblée nationale, après avoir sollicité l’avis du Conseil Constitutionnel qui se déclarait incompétent (Cons. const. avis du 14 sept. 1961 : RJC V-1) indique dans sa décision du 19 sept. 1961 qu’une telle motion est irrecevable puisque, le Parlement ne pouvant pas voter de lois, le Gouvernement est privé de la possibilité d’user des dispositions de l’art. 49 al. 3 C. lui permettant d’engager sa responsabilité sur un texte. Le Parlement est donc, durant la session de plein droit ouverte en vertu de l’art. 16 C., dans l’impossibilité de légiférer ou de contrôler c’est-à-dire d’exercer ses pouvoirs s’il n’y a pas conjointement une session ordinaire. La motion de censure ne serait donc recevable que dès l’instant où, la session ordinaire s’ouvrirait, c’est-à-dire, selon l’art. 28 C. (ancienne rédaction), le premier mardi d’octobre. Fort opportunément, le Président de la République décidait de mettre fin à l’art. 16 C., le 29 sept. 1961.
C. Enfin, la dernière question qui se pose traditionnellement à propos de l’art. 16 C. n’est pas conditionnée par l’application de 1961 mais par certains scénarios catastrophes. Certes, on pourrait écarter cette hypothèse si l’art. 16 C. n’était pas fait justement pour les circonstances extraordinaires. Que se passe-rait-il s’il était mis en œuvre au lendemain d’une dissolution de l’Assemblée nationale ? Il n’y a pas, à vrai dire, de réponse satisfaisante à donner dans ce cas et c’est sans doute une autre lacune du texte ; il conviendrait de la combler par une révision constitutionnelle en réglant du même coup les autres difficultés.
VIII. Il convient encore de donner au sujet de l’art. 16 C. deux précisions.
Contrairement à ce que l’on croit généralement, les pouvoirs spéciaux peuvent être mis en œuvre pendant l’intérim ; rien dans la Constitution ne l’interdit et il paraît logique qu’une telle solution soit retenue pour que puisse être assurée la continuité du fonctionnement des pouvoirs publics constitutionnels.
Enfin, il ne semble pas non plus que la mise en œuvre de l’art. 16 C. interdise expressément que soit entreprise ou poursuivie une révision constitutionnelle, même si le Conseil Constitutionnel a affirmé le contraire (Cons. const. 2 sept. 1992, n° 92-312 DC, Maastricht II : RJC I-506. 30 mai 2000, n° 2000-429 DC § 6, Egal accès des hommes et des femmes : JO 7 juin, p. 8564) et même si les mesures prises par le Président doivent tendre au rétablissement du fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels (sous-entendu : tels qu’ils fonctionnaient antérieurement). En effet, il est possible aussi que l’interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics soit telle que seule une révision constitutionnelle puisse résoudre la crise. En toute hypothèse, aucun contrôle de la constitutionnalité d’une telle révision n’étant possible (Cons. const. 26 mars 2003, n° 2003-469 DC, Organisation décentralisée de la République : JO 29 mars, p. 5570) elle entrerait en vigueur.
Voir aussi : Rapport Vedel ; Développements du rapport Vedel sur l'art. 16.
Assemblée des Français de l'étranger
Assemblée de 155 membres, qui remplace depuis la loi du 9 août 2004 le Conseil supérieur des Français de l’étranger créé par la loi du 7 juin 1982. Elle est élu pour six ans (renouvelable par fraction tous les trois ans) au suffrage universel direct par les Français expatriés. Le contentieux des élections à ce Conseil relève en premier et dernier ressort du Conseil d’Etat (art. L. 311-3 CJA). Les projets de loi relatifs à cette Comité sont obligatoirement déposés par en priorité prioritairement devant le Sénat (art. 39 C).
Assemblée locale
(Art. 34 C.)
I. Assemblées délibérantes des collectivités territoriales (conseil municipal, général, régional, assemblée des Collectivités d’outre-mer et des collectivités à statut particulier) dont le régime électoral est fixé par la loi.
II. Le législateur peut, sous réserve du respect des dispositions et principes constitutionnels, modifier librement les règles relatives à ces élections (Cons. const. 13 janv. 1994, n° 93-331 DC § 4, Renouvellement triennal des conseils généraux : RJC I-566. 6 févr. 1996, n° 96-372 DC § 1 et s., Renouvellement de l'assemblée territoriale de la Polynésie : RJC I-659) et rechercher les moyens de susciter une plus forte participation des citoyens aux élections (Cons. const. 6 déc. 1990, n° 90-280 DC § 25, Concomitance des élections régionales et cantonales : RJC I-412). De même, il lui appartient de fixer le délai dans lequel il doit être procédé à des élections partielles en faisant en sorte, pour respecter les garanties d'objectivité qui doivent présider à toute élection, que le choix laissé à l'autorité administrative ne puisse engendrer l'arbitraire (Cons. const. 5 janv. 1988, n° 87-233 DC § 5, Elections cantonales partielles : RJC I-322).
Assemblée nationale
(art. 12, 16, 24, 25, 29, 32, 39, 45, 46, 47, 47-1, 49, 50, 67, 68-2, 88-4 et 89 C.)
I. Assemblée composant le Parlement, élue au suffrage universel direct pour cinq ans. Elle est renouvelable en une seule fois au mois de juin de la cinquième année suivant son élection. Elle peut être dissoute par le Président de la République et participe au pouvoir législatif, au pouvoir constituant et au contrôle du Gouvernement. Elle est composée de députés, siège au Palais Bourbon et la majorité qui se dégage en son sein (majorité parlementaire) gouverne par l’intermédiaire du Gouvernement qui est responsable devant elle.
II. Dans le cadre du bicamérisme inégalitaire de la V° République, l’Assemblée nationale possède une prééminence sur le Sénat en matière législative. Elle peut adopter les lois dès lors que le Gouvernement lui attribue le dernier mot (art. 45 al. 4 C.). Cette prééminence ne joue pas dans le cadre des lois constitutionnelles (art. 89 C.) et connaît des restrictions en matière de lois organiques (Voir « Loi organique » point II). Elle ne joue pas non plus s’agissant de proposer au Président de la République la soumission d’un projet de loi au référendum (Voir « Référendum législatif » point. II).
Par ailleurs, seule l’Assemblée nationale peut renverser le Gouvernement, que ce soit de sa propre initiative (motion de censure) ou à l’initiative du Gouvernement (question de confiance ; engagement de responsabilité sur un texte).
De même, pour respecter le principe du consentement du peuple à l’impôt, les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale (art. 39 al. 2, 2e phrase C.) sont déposés d’abord devant l’Assemblée nationale qui dispose d’une priorité pour les étudier. Elle dispose également d’un temps plus long que le Sénat pour les adopter ou les rejeter [(40 jours pour les projets de loi de finances (art. 47 C.) et 20 jours pour les projets de loi de financement de la sécurité sociale (art. 47-1 C.)] en première lecture.
Enfin, seule la majorité absolue des membres de l’Assemblée nationale peut demander la convocation du Parlement en session extraordinaire (art. 29 C).Il n’est que pour les projets ou propositions de loi relatives aux collectivités territoriales que le texte doit d’abord être étudié par le Sénat (art. 39 al 2, 3e phrase C.) (Voir « Sénat » point III).
III. L’appellation « Assemblée nationale » avait déjà été utilisée auparavant. Les Etats généraux de 1789 se proclament « Assemblée nationale» le 17 juin 1789 et se dotent du pouvoir constituant. L’appellation disparaîtra jusqu’à la seconde République qui qualifie ainsi son assemblée unique. Ensuite le terme sera repris pour désigner l’assemblée qui préparera la Constitution de la III° République (1871-1875), pour désigner ensuite, dans le cadre des lois constitutionnelles de 1875, la réunion en une seule assemblée de la Chambre des Députés (chambre élue au suffrage universel direct) et du Sénat (élu au suffrage universel indirect) pour procéder à l’élection du Président de la République et à la révision constitutionnelle. Enfin, la Constitution de la IV° République utilisera cette expression pour désigner, comme maintenant, l’assemblée élue au suffrage universel direct.
Voir aussi : Législature ; Palais Bourbon ; Séance ; Session.
Assemblée parlementaire
(Art. 61 C)
I. Assemblée composant le Parlement. Sous la V° République, le Parlement est composé de l’Assemblée nationale et du Sénat (art. 24 al. 1 C.). Le Parlement est donc bicaméral, ce qui n’a pas toujours été le cas dans toutes les constitutions que la France a connues (Voir « Bicamérisme » point III).
II. En application du principe de séparation des pouvoirs, les assemblées parlementaires disposent d’une autonomie qui, même si elle est réduite par rapport aux Républiques précédentes, leur laisse une large marge sur le plan administratif (A) et financier (B).
II. A. 1. D’un point de vue strictement juridique, c’est le bureau qui a tous pouvoirs pour organiser et diriger les services. Il recrute les fonctionnaires parlementaires par voie de concours, est responsable de leur avancement et des mises à la retraite. Il nomme et met fin, sur sa demande, aux fonctions de Secrétaire Général. Il fixe par voie d’arrêtés le statut des fonctionnaires, l’organisation et le fonctionnement des services ; il complète, précise et interprète le règlement de l’assemblée par l’Instruction Générale du Bureau. Toutefois, en raison de son importance politique, c’est le Président qui exerce l’ensemble des compétences du bureau. Il ne le convoque que pour les décisions difficiles, les décisions quotidiennes relevant de sa seule autorité. Il est assisté par les questeurs qui sont chargés de la direction des services administratifs. Par exemple, le bureau nomme seulement les Secrétaires Généraux, les autres fonctionnaires l’étant par arrêté conjoint du Président et des questeurs ou par les questeurs seuls pour les agents.
II. A. 2. Mais le trait marquant de l’indépendance des assemblées parlementaires vis-à-vis du pouvoir exécutif est donné par le statut particulier dont disposent les fonctionnaires parlementaires qui ne sont pas soumis au statut général de la fonction publique même si les principes généraux et les garanties offertes aux autres fonctionnaires leurs sont applicables. Les concours spécifiques sont organisés par les assemblées et la carrière, la retraite et les prestations sociales des fonctionnaires parlementaires prises en charges par elles. Seuls les litiges d’ordre individuel sont portés, depuis 1958, devant les juridictions administratives (CE 10 juin 1998, Maillard : Rec. CE 220).
II. A. 3. Ces activités administratives parlementaires génèrent des actes administratifs semblables à ceux d’une administration traditionnelle. Toutefois, du point de vue contentieux, ces actes échappent à la censure du juge administratif. Toutefois, les assemblées n’étant qu’affectataires des bâtiments mis à leur disposition, les travaux réalisés dans ces locaux ont la qualité de travaux publics de l’Etat et relèvent du juge administratif ; simplement, l’Etat est représenté dans ce cas par le Président de l’assemblée concernée. Si cette exception est traditionnelle, il faut y ajouter depuis 1958 les actions en réparation liées aux dommages de toute nature qui relèvent aussi du juge administratif. Enfin, les contrats passés par les assemblées sont soumis au code des marchés publics, dans la mesure où ces dispositions ne sont pas incompatibles avec les structures et les règles de fonctionnement interne, ce qui laisse malgré tout une grande marge de manœuvre. Le Conseil d’Etat accepte pourtant de contrôler la légalité des contrats ainsi passés (CE 5 mars 1999, Président de l’Assemblée nationale : Rec. CE 42). Certaines activités (coiffeur, tabac …) sont confiées à des concessionnaires.
L’autonomie des assemblées trouve encore sa marque dans le régime de retraite des parlementaires qui est géré par le collège des questeurs. Ainsi, le Conseil d’Etat (CE, ass., 4 juill. 2003, Papon : AJDA 2003. 1603) s’est-il déclaré incompétent pour connaître de la demande de M. Papon, ancien député, visant au rétablissement de sa pension, dont le paiement a été suspendu suite à sa condamnation pour complicité de crime contre l’humanité. Le juge administratif estime que le régime de retraite des parlementaires « se rattache à l’exercice de la souveraineté nationale par les membres du Parlement » et que, dès lors, la décision des questeurs en cette matière ne peut donner lieu à un recours.
II. B. 1. Aux termes de l’art. 7 de l’ord. n° 58-1100, « chaque assemblée jouit de l’autonomie financière ». Cette indépendance financière, dont on trouve trace dès le Directoire, est classiquement justifiée par le principe de séparation des pouvoirs. On ne saurait, en effet, concevoir que le Parlement soit à la merci du pouvoir exécutif en ce qui concerne ses conditions matérielles d’existence. Cette autonomie se traduit dans la réalité par une organisation financière et comptable originale. Les questeurs sont chargés de la gestion administrative et financière de chaque assemblée. Les propositions de crédits sont arrêtées chaque année, en juin, par une Commission commune composée de trois magistrats de la Cour des comptes et des questeurs de chaque assemblée. Les propositions financières sont ensuite inscrites pour ordre à la Mission « Pouvoirs publics » de la loi de finances dont elles constituent les différentes dotations (art. 7 I. LOLF). L’inscription pour ordre signifie concrètement l’absence de débats en séance publique. Il faut remarquer là un recul par rapport aux régimes précédents. En effet, sous les III° et IV° Républiques, les crédits faisaient l’objet d’un vote par voie de résolution en séance ordinaire. La procédure d’adoption sous la V° République a tendance à renforcer les pouvoirs des questeurs au sein de la Commission commune. Les débats au sein de cette Commission sont d’ailleurs très limités. En effet, il est de tradition que les crédits d’une assemblée ne soient pas discutés par l’autre, ce qui facilite singulièrement les débats au sein de la Commission commune.
II. B. 2. En vertu de l’art. 7 de l’ord. n° 58-1100, les propositions de crédits sont inscrites dans un fascicule « jaune » annexé à la loi de finances. Les crédits, mis à disposition des questeurs par le ministère des Finances tous les mois, sont gérés en dehors des règles traditionnelles de la comptabilité publique. Les deux assemblées n’ont pas un régime comptable homogène : le système comptable du Sénat s’assimile à celui d’une administration centrale, alors que le système de comptabilité analytique de l’Assemblée nationale s’assimile à celui d’un établissement public. Les différentes règles sont inscrites dans un règlement interne de comptabilité, élaboré par le bureau de chaque assemblée. Les assemblées n’étant pas correspondantes du Trésor, elles sont libres de placer librement les fonds dont elles disposent. Ceci a permis aux deux assemblées de se constituer au fil des ans des réserves financières parfois importantes. L’Assemblée nationale a effectué en 1993 des reversements dans les caisses du Trésor public. Le Sénat ne l’a pas fait au motif que ces fonds — placés — garantissent le régime des retraites des sénateurs.
II. B. 3. Les finances des assemblées ne sont pas soumises du contrôle de la Cour des comptes. En effet, une Commission chargée de procéder à la vérification et à l’apurement des comptes en fin d’exercice est élue dans chaque assemblée. Ces Commissions approuvent les comptes et donnent quitus aux trésoriers des assemblées. Depuis la réforme du règlement de l’Assemblée nationale de 1994, un rapport est rendu retraçant la gestion de l’exercice écoulé.
Assistant parlementaire
Collaborateur personnel des députés ou sénateurs recrutés par l’assemblée parlementaire considérée. Il est lié au parlementaire par un contrat de droit privé qui peut comporter un engagement de ne pas se porter candidat contre le parlementaire lors d’élections à venir (Voir « Indemnité parlementaire » point III).
Autodétermination
I. Droit d’un peuple à disposer de lui-même qui s’exerce, en principe, par la voie du référendum. Appelé dans les cadre du droit international « droit des peuples à disposer d’eux-mêmes » et consacré par l’art. 1 § 2 de la Charte de l’ONU, ce droit, qui n’implique pas le droit à la sécession, est implicitement repris sous la V° République à la fois dans le préambule (al. 2) et aux art. 53 C. dernier al. et 77 C.
II. Le préambule de la Constitution de 1946 prévoyait expressément au dernier alinéa que « la France entend conduire les peuples dont elle a pris la charge à la liberté de s’administrer eux-mêmes ». Pourtant, ce principe semblait devoir ne s’appliquer qu’aux seules colonies qui ont rapidement accédé à l’indépendance. En effet, en 1958, il était prévu que les territoires ultra-marins qui répondraient « non » lors du référendum d’approbation de la Constitution, accédaient immédiatement à l’indépendance. Ce fût le cas de la Guinée. Les autres territoires disposaient de quatre mois pour indiquer s’ils souhaitaient devenir un département d’outre-mer ou un Etat membre de la Communauté conformément aux dispositions de l’al. 2 du préambule de la Constitution de 1958. C’est cette solution que choisirent toutes les autres colonies concernées. Mais pour la plupart, elles accédèrent à l’indépendance après la révision constitutionnelle de 1960 qui mit fin à la Communauté. Les dispositions du préambule semblaient être respectées ; il ne paraissait plus y avoir de place pour l’accession à l’indépendance.
III. Restait pourtant le cas de quatre territoires qui choisirent, en 1958 de rester des Territoires d’outre-mer (TOM) selon l’ancienne terminologie. Pouvaient-ils encore prétendre faire valoir leur droit à l’indépendance après 1958 ? La question se posait avec d’autant plus d’acuité que les dispositions de l’art. 53 C. ne prévoyant que l’adjonction, l’échange ou la cession de territoire, semblaient supposer la préexistence de l’Etat à qui le territoire est cédé ou rattaché. C’est René CAPITANT qui en 1966 propose d’assimiler cession et accession à l’indépendance pour les anciens TOM, seuls appelés, en 1958, à faire valoir ce droit. Dans ce cas l’art. 53 C. s’applique : un Territoire ne peut sortir de la République sans l’accord du législateur mais il n’est pas possible au législateur de rejeter hors de la République un Territoire dont la population n’y consentirait pas. Le Conseil Constitutionnel a admis cette interprétation (Cons. const. 30 déc. 1975,  n° 75-59 DC § 2,  Autodétermination des Comores : RJC I-34) et que les anciens TOM avaient naturellement vocation à exercer ce droit à l’autodétermination compte tenu des dispositions de l’al. 2 du préambule de 1958 qui admettent l’existence d’un principe de libre détermination des peuples d’outre-mer (Cons. const. 9 mai 1991, n° 91-290 DC § 12, Statut de la Corse : RJC I-438). Le Conseil estime ainsi, comme R. CAPITANT, que le droit à l’autodétermination de ces territoires n’avait pas été épuisé en 1958. III. C’est sur la base de l’art. C. 53 que furent organisés, même pour des territoires qui n’étaient pas des TOM, les référendums d’autodétermination de l’Algérie (1er juill. 1961 ), des Comores (22 déc. 1974) et de Djibouti (8 mai 1977) et ceux aboutissant au maintien dans la République Française de la Côte française des Somalis (1967), de l’île de Mayotte (8 févr. 1976) et de la Nouvelle-Calédonie (13 sept. 1987). Reste que cet article peut aussi être utilisé pour d’autres modifications. Il peut effectivement s’agir d’échanger, d’adjoindre ou de céder du territoire à un Etat préexistant et là encore il faudra obtenir le consentement des populations. Le Conseil d’Etat a du reste eu l’occasion de juger (sous l’empire de la Constitution de 1946 qui contenait une dispositions identique à l’art. 27) que le référendum était bien le préalable indispensable à toute modification territoriale entraînant un transfert de population (CE 27 juin 1958, Georges et Teivassigamany : Rec. CE 403).
IV. La formule de l’art. C. 53 est relativement obscure en ce qui concerne les personnes qui sont appelées à participer au référendum. Traditionnellement interprétés comme concernant uniquement la population amenée à entrer ou à sortir de la République [le terme « territoire » ayant, pour ce qui concerne la consultation, un sens propre et non le sens ancien de Territoire d’outre-mer : (Cons. const. 30 déc. 1975, n° 75-59 DC § 3  : préc.)], les termes mêmes de l’article ne semblent permettre que la mise en œuvre de référendums partiels sans l’intervention de l’ensemble de la population nationale. Même ainsi interprétées, les dispositions n’ont pas toujours conduit à consulter les mêmes personnes : on a admis aussi bien la simple inscription sur les listes électorales, qu’ajouté la condition d’une durée minimum de résidence sur place. Enfin on doit considérer que le référendum de l’art. 53 C. n’a pas de caractère décisionnel ; il s’agit d’une simple consultation, préalable indispensable à l’échange, l’adjonction, la cession ou l’accession à l’indépendance, mais ne réalisant pas celle-ci. Le vote d’une loi autorisant le Président de la République à ratifier le traité international ou l’accord avec le Gouvernement provisoire du futur Etat est nécessaire pour que les territoires dont les populations se sont prononcées, à la majorité des suffrages exprimés, pour l’indépendance, cessent de faire partie de la République française (Cons. const. 30 déc. 1975, n° 75-59 DC § 8 : préc.). Dès lors qu’il ne s’agit pas d’un référendum mais d’une simple consultation, le Conseil Constitutionnel n’a pas à être consulté sur l’organisation des opérations électorales (CE, ass., 30 oct. 1998, Sarran et Levacher, req. n° 200286 et 200287 : Rec. CE 369).
Cons. que selon l'article 60 de la Constitution: « Le Conseil constitutionnel veille à la régularité des opérations de référendum et en proclame les résultats » ; qu'à ce titre, il doit notamment, comme le prescrit l'article 46 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique, être « consulté par le Gouvernement sur l'organisation des opérations » de référendum ; qu'en vertu de l'article 3 de la Constitution, « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum » ;
Cons. qu'il ressort de ces dispositions que seuls les référendums par lesquels le peuple français exerce sa souveraineté, soit en matière législative dans les cas prévus par l'article 11 de la Constitution, soit en matière constitutionnelle comme le prévoit l'article 89, sont soumis au contrôle du Conseil constitutionnel ;
Cons. qu'il suit de là que le décret attaqué, dont l'objet est limité à l'organisation d'une consultation des populations intéressées de Nouvelle-Calédonie, n'avait pas à être précédé de l'intervention du Conseil constitutionnel, alors même que ladite consultation trouve son fondement dans des dispositions de valeur constitutionnelle ;
En revanche, il lui est possible de s’assurer de la constitutionnalité de la question posée aux populations qui doit satisfaire à la double exigence de loyauté et de clarté et ne doit pas comporter d’équivoque, notamment en ce qui concerne la portée des orientations envisagées (Cons. const. 2 juin 1987, n° 87-226 DC § 7, Consultation des populations de Nouvelle-Calédonie : RJC I-309).
V. S’agissant de la Nouvelle-Calédonie, la Constitution prévoit clairement que la loi organique prise pour la mise en œuvre de l’accord de Nouméa détermine les conditions et les délais dans lesquels les populations seront amenées à se prononcer sur leur accession à la pleine souveraineté (art. 77 C.).
VI. Enfin, le Conseil constitutionnel a estimé que le principe de libre détermination des peuples d’outre-mer permettait d’organiser, dans le cadre de l’al. 2 du préambule, une consultation des populations d'outre-mer intéressées, notamment sur l'évolution statutaire de leur collectivité à l'intérieur de la République (Cons. const. 4 mai 2000, n° 2000-428 DC § 6, Consultation de la population de Mayotte : JO 10 mai, p. 6976). Le référendum ainsi organisé a le même caractère consultatif que celui organisé dans le cadre de l’art. 53 C. et doit répondre aux mêmes exigences de clarté et de loyauté. C’est dans ce cadre que fut organisé le référendum sur le statut de Mayotte. Compte tenu de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, des référendums consultatifs sur le statut des collectivités d’outre-mer peuvent être organisés sur la base de l’article 72-4 C. évitant ainsi de faire référence à cette disposition du préambule.
Voir aussi : Collectivité d’outre-mer ; Collectivité territoriale ; Décentralisation
Autorité administrative
(art. 62 C.)
Expression que l’on trouve déjà à l’art. 13 de la loi des 16-24 août 1791 posant le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires et qui englobe toutes les administrations qu’elles soient nationales ou locales ainsi que les autorités administratives indépendantes. Ces administrations doivent respecter les décisions du Conseil Constitutionnel qui s’imposent à elles.
Autorité administrative indépendante
I. Organisme public, non doté de la personnalité juridique, bénéficiant d’une indépendance statutaire et de moyens lui permettant de remplir au mieux la mission qui lui est confiée : régulation d’une activité économique ou d’une liberté. Leur diversité (Voir infra point IV) rend difficile une présentation univoque ; nous donnerons ici qu’une approche générale.
II. L’indépendance de ces autorités est garantie le plus souvent par leur composition : magistrats ; membres nommés pour des durées longues par des autorités incontestables telle que le Président de la république, les présidents des assemblées parlementaires ; caractère non renouvelable des fonctions, etc. L’indépendance est aussi garantie par le statut de leurs membres (impossibilité pour le Gouvernement de mettre fin avant terme au fonction d’un président d’une autorité administrative indépendante au motif qu’il serait atteint par la limite d’âge dans son corps d’origine : CE, ass., 7 juill. 1989, Ordonneau : Rec. CE 161)
Considérant qu'aux termes de l'article 2 de la loi susvisée du 19 juillet 1977 relative au contrôle de la concentration économique et à la répression des ententes illicites et des abus de position dominante, « la commission de la concurrence est composée: d'un président nommé par décret pour une durée de six ans, choisi parmi les membres du Conseil d'Etat et les magistrats de l'ordre administratif ou judiciaire ( ... ) » ; que par cette disposition, dont les travaux préparatoires éclairent la portée, le législateur a entendu garantir l'indépendance et l'autorité du président de la commission de la concurrence en donnant à ses fonctions une durée fixe, et permettre ainsi de déroger, le cas échéant, aux règles statutaires relatives à l'application des limites d'âge dans le cas de détachement telles qu'elles résultent des dispositions de l'article 5 du décret du 25 septembre 1936 pris pour l'application de l'article 1er de la loi du 18 août 1936 concernant les mises la retraite par ancienneté; qu'il suit de là que, lorsque le président de la commission de la concurrence atteint dans son corps d'origine la limite d'âge de son grade, et cesse par là-même d'appartenir à ce corps, il doit néanmoins conserver ses fonctions jusqu'à l'expiration de la durée de six ans prévue à l'article 2 précité de la loi du 19 juillet 1977 ;
Considérant que M. Ordonneau, conseiller d'Etat, qui avait été nommé président de la commission de la concurrence par décret du 25 octobre 1977 à compter du 1er novembre 1977, devait être maintenu dans ses fonctions à compter de cette date pendant une durée de six ans, bien qu'il ait été placé dans son corps d'origine en position de détachement de longue durée pour occuper cet emploi, et qu'il ait atteint dans ce corps la limite d'âge de son grade; que, dans ces conditions, le décret du 18 juin 1980, qui met fin aux fonctions de M. Ordonneau, est entaché d'excès de pouvoir ;
et à l’absence de soumission de ces autorités à un pouvoir hiérarchique ou à une tutelle.
III. Elle disposent le plus souvent d’un pouvoir de décision leur permettant de prendre aussi bien des règlements (ou, à tout le moins des recommandations) ou des mesures individuelles. Elles peuvent parfois être amenées à saisir une juridiction ou disposent elles-mêmes de compétences quasi juridictionnelles leur permettant d’assurer, par des sanctions, le respect des règles qu’elles édictent. Cette double fonction n’est contraire ni au principe d’impartialité ni à l’art. 6 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme.
IV. Entre autres, sont ainsi des autorités administratives indépendantes : Le Médiateur de la République, la Commission Nationale de l’Informatique et des Libertés, la Commission pour la transparence financière de la vie politique, le Conseil supérieur de l’audiovisuel, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, l’Autorité de régulation des télécoms, etc.
Autorité de la chose jugée
I. Autorité attachée à une décision juridictionnelle devenue définitive et qui fait obstacle à ce que la même affaire soit à nouveau jugée dès lors qu’il y a identité d’objet, de cause et de parties.
II. Le caractère définitif d’une décision de justice résulte ou bien du fait que toutes les voies de recours contre elles ont été épuisées (appel, cassation) ou que ces voies de recours n’ont pas été mises en œuvre avant l’expiration du délai permettant qu’elle le soient.
III. S’agissant des décisions du Conseil constitutionnel, la Constitution prévoit clairement qu’elles ne sont susceptibles d’aucun recours et qu’elles s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles (art. 62 al. 2 C.). Toutes les décisions du Conseil Constitutionnel ont l’autorité de la chose jugée qu’il s’agisse des décisions en matière électorale (Cons. const. 23 oct. 1987, n° 87-1026 AN : JO. 27 nov., p. 12508) ou des décisions prises dans le cadre du contrôle de constitutionnalité des lois, en vertu des art. 41 C, 61 C, 54 C, ou 37 C (Cons. const. 20 juill. 1988, n° 88-244 DC § 18, Loi d’amnistie : RJC I-334). Le Conseil ne manque dès lors pas l’occasion de rappeler que, ayant déjà examiné la même question précédemment, la nouvelle saisine n’appelle pas un nouvel examen (Cons. const. 16 janv. 1962, n° 62-18 L, Loi d'orientation agricole : RJC II-9) ou qu’il est inutile d’y revenir (Cons. const. 30 déc. 1980, n° 80-126 DC § 11, LF pour 1981 : RJC I-89. Cons. const. 14 janv. 1999, n° 98-407 DC § 12, Elections des conseillers régionaux : RJC I-798). De même, dès lors que les critiques développées dans la saisine portent sur des dispositions identiques à celles que le Conseil Constitutionnel a déclarées conformes à la Constitution dans une précédente décision, elles se heurtent à l’autorité de la chose jugée (Cons. const. 2 sept. 1992, n° 92-312 DC § 18, 36 et 43, Maastricht II : RJC I-505).
Cette attitude du Conseil ne conduit pas pourtant à figer sa jurisprudence. L’autorité de la chose jugée ne valant que s’il y a identité d’objet, de cause et de parties, il est loisible au Conseil, comme à toutes les juridictions, de procéder à des revirements de jurisprudence. Ainsi la jurispru-dence du Conseil relative au contrôle des compétences respectives de la loi et du règlement a-t-elle largement évolué au cours du temps (Voir « Domaine de la loi » point VI).
IV. Théoriquement, l’autorité de la chose jugée est limitée à la déclaration d’inconstitutionnalité et ne peut être invoquée à l’encontre d’une autre loi conçue dans des termes différents (Cons. const. 20 juill. 1988, n° 88-244 DC § 18 : préc.). Cependant, lorsque les dispositions de la loi, bien que rédigées sous une forme différente, ont, en substance, un objet analogue à celui des dispositions législatives déclarées contraires à la Constitution, l’autorité de la chose jugée peut être invoquée (Cons. const. 8 juill. 1989, n° 89-258 DC § 13, Loi portant amnistie : RJC I-361. Cons. const. 9 avr. 1996, n° 96-373 DC § 5, Polynésie française I : RJC I-660). De même, une disposition qui laisse subsister les éléments ayant conduit à déclarer une disposition inconstitutionnelle méconnaît l’autorité et doit être déclarée non conforme à la Constitution (Cons. const. 8 juill. 1989, n° 89-258 DC § 13 : préc.).
V. L’autorité de la chose jugée vaut pour le dispositif de la décision mais s’étend aussi aux motifs qui en sont le soutien nécessaire. Autrement dit, les explications qui justifient la décision prise s’imposent avec la même autorité que la décision dès lors qu’elles sont le raisonnement juridique indispensable ayant conduit à celle-ci (Cons. const. 16 janv. 1962, n° 62-18 L : préc. Cons. const. 8 juill. 1989, n° 89-258 DC § 13 : préc. Cons. const. 30 mai 2000, n° 2000-429 DC § 20, Egal accès des hommes et des femmes : JO 7 juin, p. 8564). C’est ce raisonnement qui a conduit la Cour de cassation (Cass. plén. 10 oct. 2001, Breisacher : Bull. n° 11)
Mais attendu que, si l'autorité des décisions du Conseil constitutionnel s'attache non seulement au dispositif, mais aussi aux motifs qui en sont le soutien nécessaire, ces décisions ne s'imposent aux pouvoirs publics et aux autorités administratives et juridictionnelles qu'en ce qui concerne le texte soumis à l'examen du Conseil ; qu'en l'espèce, la décision du 22 janvier 1999 n'a statué que sur la possibilité de déférer le Président de la République à la Cour pénale internationale pour y répondre des crimes de la compétence de cette Cour ; qu'il appartient, dès lors, aux juridictions de l'ordre judiciaire de déterminer si le Président de la République peut être entendu en qualité de témoin ou être poursuivi devant elles pour y répondre de toute autre infraction commise en dehors de l'exercice de ses fonctions ;
à ne pas retenir l’interprétation donnée par le Conseil Constitutionnel des dispositions de l’article 68 C (Cons. const. 22 janv. 1999, n° 98-408 DC, Cour pénale internationale : RJC I-803). En effet, la Cour de cassation a estimé que l’incise par laquelle le Conseil estimait que le Président disposait durant l’exercice de ses fonctions d’un privilège de juridiction ne s’imposait pas à elle puisqu’elle n’était en rien utile à régler la question posée sur la constitutionnalité du traité relatif à la Cour pénale internationale. L’interprétation ainsi donnée par le Conseil était ce que l’on appelle un obiter dictum.
VI. Alors que ni la Constitution ni l’ordonnance 58-1067 ne confèrent au Conseil Constitutionnel un pouvoir d’interprétation des lois qui lui sont déférées aux fins de contrôle de leur constitutionnalité et que le Conseil refuse de réaliser une telle interprétation à la demande de ceux qui l’en saisissent (Cons. const. 24 juill. 1991, n° 91-298 DC § 33, Dispositions fiscales rétroactives : RJC I-465), il n’hésite pas, de lui-même, à estimer qu’une disposition législative n’est conforme à la Constitution que si elle s’interprète comme il le précise dans les motifs de la décision. Si l’on comprend que cette technique a essentiellement pour but de limiter les hypothèses dans lesquelles le Conseil serait amené à déclarer une disposition non conforme, la question se pose de l’autorité qu’il convient d’accorder à de ce type de décisions de conformité « sous réserve » (notion d'autorité de la chose interprétée). Le Conseil a plusieurs fois déjà utilisé cette technique (Cons. const. 20 juill. 1977, n° 77-83 DC § 3, Service fait : RJC I-50. Cons. const. 19 févr. 1998, n° 98-396 DC, Recrutement exceptionnel de magistrats : RJC I-738), parfois même pour plusieurs dispositions du même texte (Cons. const. 13 août 1993, n° 93-325 DC § 32, 80, 88 et 104, Maîtrise de l’immigration : RJC I-539). Il l’a portée à son optimum en précisant que « toute autre interprétation serait contraire à la Constitution » (Cons. const. 10 oct. 1984, n° 84-181 DC, Entreprises de presse : RJC I-199), coupant court à toute velléité que pourraient avoir les juridictions d’interpréter différemment la loi. Là encore, c’est parce qu’elles sont le soutien nécessaire de la décision de conformité que les interprétations ainsi données s’imposent aux autorités administratives et juridictionnelles. C’est par l’utilisation de cette formule que le Conseil Constitutionnel a donné au Président de la République un argument supplémentaire pour refuser de signer les ordonnances prises par le Gouvernement en vertu d’une loi d’habilitation (Cons. const. 25 juin 1986, n° 86-207 DC, Privatisations : RJC I-254).
VII. Cependant, l’autorité des décisions du Conseil Constitutionnel en matière de contrôle de constitutionnalité n’a de limite que la volonté du constituant. En effet, il est toujours loisible au pouvoir constituant de modifier la Constitution et d’introduire les dispositions nécessaires à rendre la loi conforme à la Constitution. Il suffira, dans ce cas, de procéder, après la révision constitutionnelle, à une nouvelle adoption de la loi. Celle-ci, une nouvelle fois soumise au Conseil, sera alors déclarée conforme à la Constitution. Ce fut la raison de la révision du 25 nov. 1993 relative au droit d’asile et de celle du 8 juill. 1999 relative à la parité homme/femme, qualifiées parfois de « lit de justice ». La convocation du Congrès ayant été rapportée en janv. 2000, un troisième « lit de justice » a été provisoirement évité à propos de la Nouvelle-Calédonie (Cons. const. 15 mars 1999, n° 99-410 DC, Loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie : RJC I-812). Celui-ci présentait d’autant plus d’intérêt qu’il s’agissait cette fois non plus de surmonter une déclaration d’inconstitutionnalité comme dans les deux cas précédents, mais une réserve d’interprétation qui ne convenait pas au législateur.
Autorité judiciaire
(art. 64, 65 et 66 C.)
I. Ensemble des magistrats de l’ordre judiciaire. Il ne s’agit pas d’un « pouvoir » au sens de la séparation tripartite souvent retenue dans d’autre régime (exécutif, législatif, judiciaire) mais d’une administration dont les membres jouissent d’une garantie d’indépendance.
II. La loi du 3 juin 1958 imposait au constituant que « L’autorité judiciaire [demeure] indépendante pour être à même d’assurer le respect des libertés essentielles telles qu’elles sont définies par le préambule de la Constitution de 1946 et par la Déclaration de droits de l’homme et du citoyen à laquelle elle se réfère ». L’autorité judiciaire comprend à la fois les magistrats du siège et du parquet (Cons. const. 11 août 1993, n° 93-326 DC § 5, Garde à vue : RJC I-552) qui constituent un corps unique. (Cons. const. 21 févr. 1992, n° 92-305 DC § 10, Statut de la magistrature XIV : RJC I-483). Elle ne couvre pas les magistrats administratifs dont l’indépendance est, d-puis la loi du 24 mai 1872, un principe fondamental reconnu par les lois de la République (Cons. const. 22 juill. 1980, n° 80-119 DC § 6, Procédure contentieuse en matière fiscale III : RJC I-83. Cons. const; 25 juill. 2001, n° 2001-448 DC § 105, Loi organique relative aux lois de finances : JO 2 août, p. 12490).
III. Cette indépendance trouve sa concrétisation dans le fait que :
- C’est obligatoirement une loi organique qui porte statut des magistrats ;
- Les magistrats du siège sont inamovibles ;
- Le Président de la République est le garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire et à ce titre, il préside le Conseil supérieur de la magistrature qui l’assiste dans cette tâche.
L’autonomie du Parquet reste néanmoins un sujet de discussion. Une réforme de la Constitution devait régler cette question ; elle a été reportée sine die par le Président de la République. Cela prouve au moins que le problème de l’indépendance de l’autorité judiciaire est de ceux qui sont parmi les plus délicats. En tout cas, le Conseil Constitutionnel veille lui aussi au respect de ce principe constitutionnel (Cons. const. 19 févr. 1998, n° 98-396 DC, Recrutement exceptionnel de magistrats : RJC I-738).
IV. L’autorité judiciaire est gardienne de la liberté individuelle (art. 66 C.) qui est un principe fondamental garanti par les lois de la République (Cons. const. 12 janv. 1977, n° 76-75 DC, Fouille des véhicules : RJC I-45). Elle est essentiellement constituée de l’interdiction de la détention arbi-traire (Cons. const. 22 avr. 1997, n° 97-389 DC § 10, Certificats d’hébergement : RJC I-707) mais ne recouvre pas la protection de la propriété privée (Cons. const. 17 juill. 1985, n° 85-189 DC § 3, Principes d’aménagement : RJC I-224).
Autorité juridicitionnelle
(art. 62 C.)
Expression qui englobetoutes les juridictions qu’elles soient judiciaires ou administratives. Ces juridictions doivent respecter les décisions du Conseil Constitutionnel qui s’imposent à elles.
Autosaisine
I. Action, pour une juridiction, de se saisir soi-même. Ce droit est en principe refusé aux juridictions pour ne pas développer un risque de « gouvernement des juges ». Cependant, la Cour des comptes et certaines juridictions professionnelles peuvent y procéder.
II. Une révision constitutionnelle, proposée en 1974 par V. Giscard d’Estaing, a été entreprise pour accorder ce droit au Conseil Constitutionnel. Les assemblées n’ont pas adopté cet aspect du projet de révision qui par ailleurs donnait à 60 députés ou 60 sénateurs la possibilité de saisir le Conseil d’une loi. Seul ce dernier élément fut donc soumis au Congrès.
Avis
(art. 37 al. 2, 38, 39, 65, 68-2, 69, 70, 74, 74-1, 76 et 77 C.)
I. Opinion d’un organe ou d’une personne, l’avis peut présenter un caractère facultatif ou obligatoire. Il peut aussi, lorsqu’il est obligatoire, devoir être conforme, c’est-à-dire, c’est-à-dire que la décision prise devra nécessairement aller dans le sens de l’avis formulé.
II. La Constitution prévoit plusieurs cas d’avis obligatoires. Le Conseil d’Etat est l’organe principal duquel la Constitution exige des avis. Ainsi, lui sont obligatoirement soumis les projets d’ordonnance que le Gouvernement est autorisé à prendre à la suite du vote d’une loi d’habilitation (art. 38 C.) ou pour l’adaptation de la législation à une collectivité d’outre-mer ou à la Nouvelle-Calédonie, à moins que le législateur lui ait interdit le recours à ce type d’acte (art. 74-1 C.). Il en est de même pour les projets de loi (art. 39 C.) auxquels sont assimilés les lettres rectificatives et les projets de décrets ayant permis aux populations néo-calédoniennes de se prononcer sur les dispositions de l'accord signé à Nouméa le 5 mai 1998 (art. 76 C.). Dans toutes ces hypothèses, même obligatoire, l’avis reste consultatif et n’a pas à être suivi par le Gouvernement. A l’inverse, l’avis obligatoire du Conseil d’Etat (art. 37 al. 2 C.) doit être conforme pour permettre au Gouvernement de modifier par décret une disposition législative prise avant 1958 dans un domaine désormais hors de la compétence du législateur (Voir « Domaine de la loi »).
Ce sont ensuite les assemblées délibérantes des Collectivités d’outre-mer (COM) ou de la Nouvelle-Calédonie qui doivent elles aussi émettre un avis obligatoire sur les projets de loi organique définissant le statut de la COM considérée (art. 74 C.) ou déterminant les modalités de mise en œuvre de l’art. 77 C. en conformité avec les orientations de l’accord de Nouméa. Selon le Conseil Constitutionnel, cet avis doit être communiqué aux Parlementaires (Cons. const. 27 juill. 1982, n° 82-141 DC § 15, Communication audiovisuelle : RJC I-126). Elles doivent aussi donner leur avis sur les projets d’ordonnance que le Gouvernement est autorisé à prendre pour l’adaptation de la législation à une collectivité d’outre-mer ou à la Nouvelle-Calédonie, à moins que le législateur lui ait interdit le recours à ce type d’acte (art. 74-1 C.).
C’est encore le Conseil supérieur de la magistrature qui doit obligatoirement, dans sa formation compétente pour les magistrats du siège, donner son avis conforme pour la nomination des magistrats autres que les magistrats du siège à la Cour de cassation, les premiers Présidents de cour d'appel et les Présidents de tribunal de grande instance et, dans sa formation compétente pour les magistrats du parquet, son avis simple pour la nomination des magistrats du parquet, à l'exception des emplois auxquels il est pourvu en Conseil des ministres.
C’est encore la commission des requêtes de la Cour de justice de la République qui doit donner son avis conforme pour que le procureur général près la Cour de cassation puisse saisir d'office la Cour de justice de la République.
C’est enfin le Conseil économique et social qui doit donner son avis sur tout plan ou tout projet de loi de programme à caractère économique ou social. En revanche, sur les autres projets de loi, d’ordonnance et de décret, le Gouvernement est libre de demander ou non l’avis du Conseil économique et social.
BALLADUR (Edouard)
I. Homme politique né en 1929 à Smyrne (ancienne Izmir) en Turquie. Diplômé de l’Ecole nationale d’administration (ENA), il entre au Conseil d’Etat en 1957.
II. Entré dès 1963 au cabinet de G. Pompidou alors Premier ministre, il le suivra à l’Elysée où il fut d’abord secrétaire général adjoint puis à partir de 1973 secrétaire général de la présidence de la République. Ministre des finances dans le Gouvernement Chirac 2 (1986-1988), il en est le seul ministre d’Etat et entreprend les premières « privatisations ».
III. Premier ministre de F. Mitterrand sous la deuxième cohabitation (1993-1995), il est candidat à la présidence de la République en 1995, il n’obtient que 18.54 % des voix, ce qui ne lui permet pas de se maintenir au second tour. Il a ensuite renoncé à toute ambition présidentielle.
IV. Député de Paris depuis 1986, il siège à l'Assemblée nationale sauf les périodes pendant lesquelles il exerce des fonctions ministérielle, au besoin en se faisant rééelir lors d'une élection partielle (1995). Il ne se représente pas en 2007. En 2001, il tentera de présenter sa candidature à la Mairie de Paris au nom du RPR, mais c'est Ph. Seguin qui lui sera finalement préféré comme candidat.
V. Ne se représentant pas aux législatives de 2007, il est nommé par le Président Sarkozy en juillet 2007, don't il a soutenu la campagne présidentielle, à la tête du "comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Vème République" souvent appelé aussi "Comité Balladur" [Voir Balladur (Comité -)].
& : BALLADUR, Deux ans à Matignon, Plon 1995. – BAZIRE, Journal de Matignon, Plon 1996.
Balladur (Comité -)
 
Ballotage
I. Hypothèse dans laquelle aucun des candidats n’ayant recueilli la majorité requise pour être élu, il y a lieu de procéder à un nouveau tour de scrutin. On dit alors qu’il y a ballottage ou que les candidats sont en ballottage ; celui qui est arrivé en tête est dit en ballottage favorable. Cette situation se rencontre prioritairement lors des élections au scrutin majoritaire et donc, s’agissant des élections nationales, lors des élections législatives ou de l’élection présidentielle. Pour les élections sénatoriales ayant lieu au scrutin majoritaire, les ballottages sont moins fréquents.
II. Il est rare en effet lors des élections législatives, compte tenu de la multiplication des candidatures que des candidats soient élus dès le premier tour au cours duquel il faut réunir non seulement la majorité absolue mais également au moins 25 % des électeurs inscrits (art. L. 126 C. élect.). Si tel n’est pas le cas, il est procédé à un second tour (scrutin de ballottage) auquel ne peuvent se présenter que les candidats ayant au moins recueilli 12,5 % des suffrages des électeurs inscrits (art. L. 162 al. 3 C. élect.). Pourtant si un seul candidat a obtenu ce minimum de 12.5 %, son suivant immédiat peut se maintenir (Ibid. al. 4). Hormis cette hypothèse, le second tour peut opposer plus de deux candidats (en général trois : on parle alors de « triangulaire »). Il est souvent envisagé de rendre les triangulaires impossibles en généralisant la règle applicable à l’élection présidentielle, n’autorisant que les deux candidats arrivés en tête au premier tour à se présenter au second, sauf désistement éventuels.
BARRE (Raymond)
I. Homme politique (1924-2007), né à Saint Denis de la réunion. Agrégé d'économie et diplômé de l'Institut d'études politiques de Paris (IEP), il commence, en 1950, sa carrière comme professeur à la Faculté de droit et des sciences économiques à Caen puis à l’IEP Paris.
II. Sa carrière politique commence comme directeur du Cabinet du ministre de l'Industrie du Gouvernement de M. Debré. Nommé Vice-président de la Commission européenne en 1967 par Ch. De Gaulle, il reste à ce poste jusqu'en 1972 où il œuvre pour la mise en place du système monétaire européen et l’union économique et monétaire.
III. En 1976, V. Giscard d’Estaing le nomme ministre du Commerce extérieur du Gouvernement de J. Chirac. A la suite de la démission de ce dernier (août 1976) en pleine crise économique et financière, le Président de la République voyant en lui le « meilleur économiste de France » le nomme Premier ministre, fonction qu'il cumule avec celle de ministre de l'Economie et des Finances. S’il abandonne ses fonctions ministérielles dans les Gouvernements suivants, il reste Premier ministre jusqu’à l’élection de F. Mitterrand en 1981.
IV. Il apparaît alors comme un concurrent naturel pour l’élection présidentielle de 1988 à laquelle il se présentera. Cependant, il ne recueille sur son nom qu’un peu plus de 13 % des suffrages et, devancé par J. Chirac, ne participe pas au second tour. Il se retire alors de la vie politique nationale. Elu député du Rhône pour la première fois 1978, alors qu’il est déjà Premier ministre sans avoir détenu aucun mandat électif, il ne se représente pas en 2002. Il est également maire de Lyon de 1995 à 2001.
& : BARRE, Entretiens, Flammarion 2001.
Bayeux
I. Discours prononcé le 16 juin 1946 par Ch. De Gaulle à Bayeux, première ville libérée en 1945 par les alliés. L’ancien Chef de la France libre y présente ses conceptions sur l’organisation constitutionnelle qu’il souhaite pour la France.
II. Prononcé en réaction au projet de Constitution en cours d’élaboration par la seconde Constituante, ce discours commence par un long exposé des raisons ayant conduit, sous la III° République, à l’impuissance de la France. Il propose ensuite une organisation des pouvoirs publics constitutionnels dont l’essentiel sera repris dans le texte initial de la V° République :
- Un Chef de l’Etat placé au dessus des partis politiques qui ne soit pas l’élu du Parlement. Le Chef de l’Etat nomme le Premier ministre et les ministres. Le Premier ministre dirige la politique et le travail du Gouvernement mais le Chef de l’Etat exerce une influence par les conseils qu’il prodigue et les arbitrages qu’il rend. En particulier « dans les périodes de grave confusion » il dispose de la prérogative de la dissolution et s’il arrive que la patrie soit en péril il est le garant de l’indépendance nationale et des traités conclus par la France.
- Un Parlement composé de deux assemblées : l’une, élue au suffrage universel direct votant définitivement les lois et les budgets ; l’autre, élue au suffrage indirect et à laquelle s’ajoutent des représentants des organisations économiques, familiales et intellectuelles, fait en sorte que, dans le vote des lois, soient pris en compte des facteurs qu’un collège purement politique a forcément tendance à négliger.
III. On le voit, l’influence sur les articles 5 C. (arbitrage du Président de la République), 8 C. (nomination du Premier ministre avec utilisation de cette dénomination), 12 C. (dissolution), 16 C. (pouvoirs spéciaux) sont en germe dans ce discours, de même du reste que la tentative de révision constitutionnelle de 1969. On signalera que les thèmes principaux du discours de Bayeux seront repris sous une forme résumée le 29 septembre 1946 dans un discours prononcé à Epinal.
BEREGOVOY (Pierre)
I. Homme politique (1925-1993). Né à Deville-lès-Rouen, il est fils d’un immigré russe, capitaine du Tzar. Après des études primaires, il obtient un CAP d’ajusteur qui restera son seul bagage scolaire.
II. Proche de P. Mendès-France, il quitte la SFIO pour rallier le futur PSU. Il apprend auprès de l’ancien Président du Conseil de la IV° République l’essentiel de ce qui sera sa doctrine politique « la rigueur économique au service de l’ambition sociale ». Il rejoint le parti socialiste en 1971. Après l’élection de F. Mitterrand, il sera tout d’abord secrétaire général de l’Elysée avant d’accéder au Gouvernement, successivement comme ministre de la solidarité et des affaires sociales de 1982 à 1984 puis de l’Economie et des Finances (1984-1986 et 1988-1992).
III. En 1992, il succède à E. Cresson comme Premier ministre mais n’a pas le temps, avant les élections législatives de 1993, de mettre en œuvre une politique véritablement nouvelle. De plus, il est éclaboussé par des scandales financiers qui touchent ses anciens directeurs de cabinet. Enfin, il est lui-même mis en cause dans une affaire mineure, qui se révélera même sans fondement. Accablé par ces dénigrements et par l’échec du Parti socialiste aux législatives de 1993, il se suicide le 1er mai 1993 à Nevers, ville dont il était maire.
& : BEREGOVOY, La volonté de réforme, Doc. Fran. 2000. - RIMBAUD, Bérégovoy, Perrin 1998, 468 pages.
Bicamérisme
I. Régime politique dans lequel le parlement est composé de deux chambres. Ainsi, l’art. 24 C. prévoit-il que le Parlement de la V° République comprend l’Assemblée nationale et le Sénat.
II. Le bicamérisme trouve son origine en Angleterre : la chambre de la noblesse apparaît tout d’abord, les nobles souhaitant contrôler peu ou prou le pouvoir royal, en particulier les prélèvements fiscaux et l’utilisation faite de l’argent ainsi prélevé autoritairement. C’est ainsi que naquit le « Magnum Concilium » (Grand Conseil ou Conseil de la Noblesse) qui devint par la suite la Chambre des Lords. Puis, au fil des luttes successives, au fur et à mesure de la montée du principe démocratique, la noblesse perd ce monopole et les roturiers sont à leur tour représentés dans une assemblée distincte qu’ils élisent mais qui dispose de pouvoirs réduits ; elle les accroîtra par des conquêtes successives. C’est le schéma suivi là encore en Grande-Bretagne, le Parlement s’augmentant au XIII° siècle du « Commun Concilium » (Conseil des « communs » ou des roturiers par opposition aux nobles formant le Magnum Concilium), qui devint la Chambre des Communes. Au fil des siècles cette seconde assemblée finit par de-venir la plus puissante pourtant. De cette origine historique vient la tradition de qualifier la chambre élue par le peuple « Chambre basse » et l’autre « Chambre haute ».
Avec la naissance des grands Etats modernes, le bicamérisme devait trouver une nouvelle utilité dans le fédéralisme. Pour que soient représentés à la fois le peuple de toute la Fédération et les différents Etats la composant, les constitutions fédérales prévoient l’existence de deux assemblées, l’une élue directement par le peuple (Chambre des représentants aux USA ; Bundestag en RFA), l’autre représentant les Etats dont les membres sont élus dans chacun des Etats (Sénat aux USA ; Bundesrat en RFA). Dans cette assemblée, il est fait en sorte que les Etats membres de la Fédération soient représentés le plus également possible (égalité parfaite aux USA : deux sénateurs par Etat ; pondération en RFA : de 3 à 7 représentants par Land).
III. En France, aucune de ces deux origines ne peut être valablement invoquée. Pays unitaire, la France indivisible n’a pas à faire entendre ses composantes. Quant à la représentation de la noblesse, elle ne trouve pas sa place en 1789, date à laquelle on affirme dans la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen (art. 1) l’égalité des hommes sans distinction de naissance. Du reste, la Révolution s’opérera par la réunion en une « Assemblée nationale » des trois « Ordres » composant jusqu’alors les Etats Généraux : Noblesse, Clergé et Tiers Etat. Quant à la Constitution qui sera rédigée par cette Assemblée nationale (3 sept. 1791), elle sera également monocamérale : le Parlement y est composé du seul « Corps Législatif ». Il en ira de même de la Constitution du 24 juin 1793, première constitution républicaine (An I) rédigée par l’assemblée unique qu’est la « Convention nationale ». Ainsi aux origines de notre histoire constitutionnelle ne trouve-t-on pas le bicamérisme. La Constitution de 1848 (II° République) reviendra à cette tradition révolutionnaire en mettant en place une « Assemblée nationale » unique. Enfin, durant la période de rédaction des lois constitutionnelles de la III° République l’Assemblée nationale (1870-1875) était une assemblée unique, tout comme le seront les deux assemblées constituantes chargées de l’élaboration de la Constitution de la IV° République (1945-1946).
Ce n’est qu’avec le Directoire (Constitution du 22 août 1795 ; An III) que le Parlement français est pour la première fois composé de deux chambres. La Nation élit 750 représentants et d’abord les 250 membres de la chambre haute ; ils doivent avoir plus de quarante ans, être mariés ou veufs et ils forment une assemblée que l’on appellera le « Conseil des Anciens ». Les 500 autres représentants à élire composeront l’autre chambre logiquement dénommée « Conseil des cinq cents ». La raison essentielle qui conduit à ce choix vient de la terreur qu’avait fait régner la Convention, cumulant tous les pouvoirs et ayant conduit à la dictature. Par la suite, le bicamérisme reviendra, durant les Chartes de 1814 et 1830, sous sa forme classique d’une chambre héréditaire de la noblesse (chambre des Pairs) et d’une chambre élue, mais au suffrage censitaire [Chambre des Députés (des départements)]. On trouvera encore une trace de cette volonté de représenter spécifiquement la noblesse dans la disposition qui, au début de la III° République, prévoyait l’existence de 75 sénateurs inamovibles, et qui sera supprimée en 1884 (Voir « Sénat » point V). Ensuite, c’est simplement par la distinction des modes de suffrage que les deux assemblées vont se distinguer, la Chambre des Députés de la III° République et l’Assemblée nationale de la IV° République seront élues au suffrage universel direct tandis que le Sénat de la III° République et le Conseil de la République de la IV° République seront élus au suffrage universel indirect. Restait, en dehors de cette distinction dans les modes d’élection, à donner au Sénat un rôle représentatif particulier. La Constitution lui confie donc la représentation des collectivités territoriales et des français expatriés ce qui se traduit aussi bien dans le cadre de son élection (Voir « Elections sénatoriales » point III) que de sa composition (Voir « Circonscription électorale » point II).
IV. Le bicamérisme mis en place sous la V° République à l’art. 24 C. est inégalitaire (Voir « Sénat » point II et point IV et « Assemblée nationale » point II), l’Assemblée nationale ayant une prééminence sur le Sénat sauf dans le cadre de la mise en œuvre du référendum de l’art. 11 C., de la révision constitutionnelle (art. 89 C.), du vote des lois organiques relatives au Sénat (art. 46 C.) et du vote des citoyens communautaires aux élections municipales (art. 88-3).
Voir aussi : Dernier mot ; Loi de finances ; Loi de financement de la sécurité sociale ; Loi organique ; Navette, Président du Sénat ; Responsabilité du Gouvernement.
Bicéphalisme
I. Terme désignant un pouvoir exécutif partagé entre deux personnes (en général le Chef de l’Etat et le chef du Gouvernement), trait particulier d’un régime parlementaire.
II. Si dans les régimes parlementaires classiques, le Chef de l’Etat n’exerce pas de réel pouvoir politique, il en va autrement sous la V° République qui confie au Président de la République des pouvoirs qu’il peut exercer sans contreseing ministériel (Voir « Président de la République » point IV). Par ailleurs l’élection du Président au suffrage universel direct lui donne, en particulier en période de concordance des majorités, une prééminence sur le Premier ministre. Le bicéphalisme de la V° République se traduit donc par l’existence d’une dyarchie à la tête de l’exécutif, terme qui sera donc préféré.
Voir aussi : Cohabitation ; Dualisme ; Dyarchie
Bipolarisation
I. Tendance à ce que la vie politique s’organise autour de deux grandes forces politiques concurrentes.
II. Largement favorisée par le scrutin majoritaire, la bipolarisation de la vie politique française est encore confortée par le méca-nisme de l’élection présidentielle qui ne laisse subsister au second tour que candidats et tranche avec la multiplication des partis politiques et des candidatures induite par les traditions histori-ques et les mécanismes mis en place pour le financement de la vie politique. En effet, les tentati-ves de « troisième voie » réguliè-rement lancées à l’approche de certaines échéances électorales, ont jusqu’alors toutes été vouées à l’échec. La vie politique française s’organise autour d’un pôle de droite avec l’UMP et l’UDF et d’un pôle de Gauche avec le PS, le PCF et, parfois, « les Verts ». Seules les élections présidentielles de 1969 et de 2002 ont fait figure de curiosité en opposant au second tour, la première, un candidat de droite (G. Pompidou) et un candidat de centre droit (A. Poher) et la seconde, un candidat de droite (J. Chirac) et un candidat d’extrême droite (J.-M. Le Pen).
III. A l’inverse, les élections au scrutin proportionnel favorisent l’émiettement des suffrages et une représentation pluri-partisane. Encore que ce raison-nement ne vaille que pour les élections européennes et non pour les élections sénatoriales du fait du caractère indirect du suffrage. Ce risque qui c’est concré-tisé à l’occasion des élections régionales de 1998, a conduit à en modifier le mode de scrutin, remplaçant la proportionnelle intégrale par un système mixte (mais hélas fort complexe) don-nant une prime au parti arrivé en tête. C’est un système voisin qui est pratiqué pour les élections municipales. Dans les deux cas, il est possible de dégager des majo-rités et de mieux représenter la diversité des courants politique.
Voir aussi : Multipartisme
Bloc de constitutionnalité
I. Expression parfois encore utilisée par la doctrine pour désigner l’ensemble des dispositions par rapport auxquelles peut être contrôlée la constitutionnalité d’un texte. Elle est de plus en plus contestée et on lui préférera maintenant la formule « normes de référence », plus facilement utilisée par le juge.
II. Si l’on souhaite encore utiliser cette expression il faut rappeler que le « bloc » varie selon l’acte dont la constitutionnalité est contrôlée. Son socle, valable pour tous les types d’actes, est constitué :
- de la Constitution dans son ensemble c’est-à-dire y compris son préambule et les textes auxquels il fait référence : Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et préambule de la Constitution de 1946 (Cons. const. 16 juill. 1971, n°71-44 DC, Liberté d’association : RJC I-24) et donc principes particulièrement nécessaires à notre temps que ce préambule contient ;
- des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (Cons. const. 16 juill. 1971, n°71-44 DC : préc.) ;
- de principes (ou objectifs) à valeur constitutionnelle (Cons. const. 25 juill. 1979, n° 79-105 DC, Grève à la radio et à la télévision : RJC I-71).
S’y ajoutent, pour le contrôle de constitutionnalité :
- les lois de finances, la loi organique n° 2001-692 sur les lois de finances (LOLF) ;
- des lois de financement de la sécurité sociale, les art. LO 111-3 et s. C. sec. soc. ;
- des lois portant statut des collectivités territoriales, les lois organiques pertinentes pour la collectivité considérée ;
- des règlements des assemblées, l’ord. (à valeur législative et non organique) du 17 nov. 1958, relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.
De manière très curieuse, il faut exclure du « bloc » les traités et ce, bien que l’art. 55 C. établisse le principe de leur supériorité par rapport aux lois. En effet, le Conseil Constitutionnel refuse réaliser le contrôle de conventionnalité d’une loi, laissant ce soin aux juridictions judiciaires ou aux juridictions administratives (Cons. const. 15 janv. 1975, n° 74-54 DC § 3, IVG I : RJC I-30).
On notera enfin que les règlements des assemblées n’ont pas, par eux-mêmes, valeur constitutionnelle et ne font donc pas non plus partie du « bloc » (Cons. const. 22 juill. 1980, n° 80-117 DC, Matières nucléaires : RJC I-81).
Budget
I. Dans son sens juridique actuel, le budget de l’Etat décrit, pour une année, l'ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l'Etat (art. 6, LOLF).
II. En fait, le plus souvent ce mot est employé, dans le cadre de l’Etat, comme synonyme de loi de finances. On l’utilise aussi pour désigner les moyens financiers de tel ou tel ministère, administration ou organisme : par ex. « le budget » du ministère … » ou encore «  le budget de la sécurité sociale ». Pour les collectivités territoriales et les établissements publics, le budget reste le document prévisionnel voté par l’assemblée délibérante et comprenant les autorisations budgétaires de l’année.
Bulletin (de vote)
I. Papier que l’électeur introduit dans une urne après l’avoir glissé dans une enveloppe et comportant le nom du candidat (ou de la liste) en faveur duquel (ou de laquelle) l’électeur exprime son suffrage. Dans le cas d’un référendum, les bulletins portent les mentions « oui » ou « non ».
II. Les bulletins de vote doivent comporter les mentions prévues par la loi (CE 15 sept. 2004. Jay : JCP A 2004 n° 1663 (élections municipales). Ainsi l’article R. 103 C. élect. prévoit les mentions que doit comporter un bulletin de vote pour les élections législatives lorsque celui-ci est imprimé ; les bulletins imprimés ne répondant pas à ces conditions sont « nuls ». Il est toutefois possible de rédiger son bulletin de manière manuscrite (art. R. 104 C. élect.) dès lors qu’il comporte les mentions prévues par cet article. En toute hypothèse les bulletins de vote ne doivent pas de la confusion dans l'esprit des électeurs (Cons. const. 24 juill. 2003, n° 2003-475 DC §§ 25 et 26, Election des Sénateurs : JO 31 juill., 13038).
III. Sont « nuls » les bulletins portant des mentions autres que celles du nom du candidat, de la liste, de « oui » ou « non », des signes distinctifs, glissés dans l’urne sans enveloppe ou dans des enveloppes non réglementaires. Le vote est également nul si une même enveloppe comprend plusieurs bulletins aux noms de candidats ou de listes différents ou si elle contient à la fois un bulletin « oui » et un bulletin « non ». Sont « blancs », les bulletins ne portant aucune mention. Les bulletins blancs ou nuls ne sont pas pris en compte dans le résultat du dépouillement. Il ne s’agit pas de suffrages exprimés.
Bureau
(art. 89 C.)
I. Organe collégial composé d’élus d’une assemblée parlementaire ou de toute assemblée délibérante qui en dirige les travaux et les services et en assure le fonctionnement. Désigne aussi l’organe collégial qui dirige les travaux d’une commission parlementaire ou d’un groupe parlementaire. Par assimilation au meuble le mot « bureau » est également utilisé à l’art. 39 C. qui prévoit que les projets de loi sont déposés indifféremment sur le bureau de l’une ou l’autre assemblée.
II. A. Le bureau des assemblées parlementaires est composé, outre leur Président (Voir « Président des assemblées »), des vice-présidents, des secrétaires et des questeurs.
Les six vice-présidents suppléent le président et le remplacent avec les mêmes pouvoirs que lui, lors des différentes séances où il ne peut être présent.
Les 12 secrétaires s’assurent de la qualité de la rédaction du procès-verbal de séance, contrôlent les délégations de vote et constatent les votes et les résultats du scrutin. En particulier ils constatent les résultats lorsque le vote a lieu à main levée ou en cas de doute par « assis et levé ».
Les 3 questeurs sont chargés de l’administration intérieure des assemblées, des finances et de la gestion des personnels. Ils sont les garants de l’indépendance administrative de l’assemblée vis-à-vis du Gouvernement et en particulier du ministre des Finances et de la Fonction publique. En effet, les assemblées sont maîtresses de leur budget et de leur administration (Voir « Assemblée parlementaire » point II).
II. B. Le bureau de l’Assemblée nationale est théoriquement élu au scrutin majoritaire à trois tours. Il est pourtant prévu qu’il doit s’efforcer de reproduire la configuration de l’assemblée (art. 10 RAN). Dès lors, un mécanisme conventionnel a été mis en place pour atteindre cet objectif. Tous les postes sont en principe désignés par consensus, par les présidents des groupes parlementaires qui doivent s’efforcer de s’entendre pour les répartir au prorata de l’importance de leur groupe. L’élection n’intervient qu’au cas où un accord n’est pas possible entre les groupes. Au Sénat, l’élection n’est mise en place que pour les vice-présidents et les questeurs. Ensuite, les secrétaires sont désignés par les présidents de groupe au scrutin proportionnel des groupes et compte tenu de la représentation acquise aux groupes lors de l’élection aux autres postes du Bureau (art. 3 RS). Les membres des bureaux sont en fonction pour un an (sauf la dernière année de la législature) à l’Assemblée nationale (sauf son Président qui est élu pour durée de la législature) et pour trois ans au Sénat (y compris son Président). Le bureau du Congrès est celui de l’Assemblée nationale (art. 89 C.), même s’il est traditionnel que celui-ci accueille des membres du bureau du Sénat.
III. Convoqué par le Président, le bureau détermine par des règlements spécifiques l'organisation et le fonctionnement des services de l'Assemblée, les modalités d'application, d'interprétation et d'exécution, par les différents services, des dispositions du règlement de l’assemblée et de l’instruction générale des services qui le complète, le statut du personnel et les rapports entre l'administration de l'assemblée et les organisations professionnelles du personnel ainsi que les règles applicables à la comptabilité (art. 13, 16 et 17 RAN ; art. 102 et 103 RS).
Par exemple, c’est au bureau de chaque assemblée qu’il appartient d’autoriser l’arrestation d’un de ses membres ou toute autre mesure privative ou restrictive de liberté prise à son encontre en matière criminelle ou correctionnelle, hors les cas de flagrant délit (art. 26 C.). C’est encore le bureau qui examine la recevabilité des propositions de loi au regard de l’art. 40 C. (art. 81 RAN ; Art. 24 RS) ; il peut également être consulté (à l’Assemblée nationale) s’agissant de la recevabilité des amendements (art. 98 RAN). Le bureau joue également un rôle dans la mise en œuvre des sanctions qui peuvent affecter les députés (art. 70 et s. RAN). Enfin, les modalités du vote électronique, de l'utilisation de l'urne électronique et de l'exercice des délégations de vote sont, à l’Assemblée nationale, réglées par une instruction du Bureau (art. 66 RAN) dite "instruction générale".
IV. Le bureau des commissions parlementaires est, lui, composé différemment selon qu’il s’agit d’une commission permanente ou d’une commission spéciale. A l’Assemblée nationale, le bureau des commissions permanentes comprend, outre le président, un vice-président et un secrétaire par fraction de 30 membres de l'effectif maximum. Toutefois, le nombre des vice-présidents et des secrétaires ne peut être inférieur à trois. Le bureau des commissions spéciales comprend : 1 président, 2 vice-présidents et 2 secrétaires. Les bureaux des commissions sont élus au scrutin secret par catégorie de fonction. Lorsque, pour chaque catégorie de fonction, le nombre des candidats n'est pas supérieur au nombre de sièges à pourvoir, c’est-à-dire, si les groupes parlementaires se sont entendus sur la composition du bureau, il n'est pas procédé au scrutin (art. 39 RAN). Au Sénat, les commissions permanentes élisent 1 président, 6 vice-présidents et 4 secrétaires. L’élection a lieu dans les mêmes conditions qu’à l’Assemblée pour les postes de président et de vice-Président. En revanche les secrétaires sont désignés dans les groupes politiques non représentés aux deux fonctions précédente. Au besoin, le nombre des secrétaires est augmenté d’un si tous les groupes ne sont pas représentés. La composition du bureau des commissions spéciales est laissée à la liberté de celles-ci. (art. 13 RS). Dans l’une et l’autre assemblée, la commission des finances élit en plus un rapporteur général (du budget).
Bureau d'âge
Organe composé du doyen d’âge qui assure la présidence et des six plus jeunes élus qui l’assistent. La mission de ce bureau d’âge est de présider l’assemblée qui vient d’être renouvelée (totalement ou partiellement) jusqu’à l’élection du bureau définitif (art. 1er RAN et RS). Aucun débat ne peut avoir lieu sous la présidence du doyen d'âge.Organe composé du doyen d’âge qui assure la présidence et des six plus jeunes élus qui l’assistent. La mission de ce bureau d’âge est de présider l’assemblée qui vient d’être renouvelée (totalement ou partiellement) jusqu’à l’élection du bureau définitif (art. 1er RAN et RS). Aucun débat ne peut avoir lieu sous la présidence du doyen d'âge.
Cabinet
I. Ensemble des membres du Gouvernement, incluant son chef.
II. Ce mot, utilisé sous les III° et IV° République, (on parlait du Cabinet Blum ou du Cabinet Mendès-France par exemple) est peu à peu tombé en désuétude au profit du mot Gouvernement sous la V° République.
III. Dans le régime britannique, le terme désigne l’organe restreint, émanation du Gouvernement (organisme comprenant toutes les personnes qui de près ou de loin participent à l’action gouvernementale et sont responsables devant le Parlement), qui, auprès du Premier ministre rassemble, selon son choix discrétionnaire la vingtaine des ministres les plus importants (en particulier : Lord Chancelier : ministre de la Justice ; Chancelier de l’échiquier : ministre des finances ; Secrétaire au Foreign office : ministre des affaires étrangères ; etc.) ainsi que les Leaders (Chiefs Whips) de la Chambre des Communes et de la Chambre des Lords. C’est le cabinet qui exerce le pouvoir exécutif sous l’autorité du Premier ministre.
Voir aussi : Conseil de Cabinet
Cabinet ministériel
I. Ensemble des personnes qui constituent l’état-major d’un membre du Gouvernement et que celui-ci nomme et révoque discrétionnairement. Le Président de la République, le Premier ministre et en général les présidents et maires de collectivités importantes et les chefs des principales autorités administratives ont un cabinet.
II. Les cabinets ministériels, dont l’importance numérique varie en fonction du ministère considéré, comportent généralement un Directeur de cabinet, principal collaborateur du ministre, qui, le plus souvent, reçoit délégation de compétence. Il connaît l’ensemble des affaires entrant dans les attributions du ministre et organise le travail de l’équipe qui l’entoure, composée de conseillers techniques. Par ailleurs, un Chef de cabinet suit plus particulièrement les affaires du ministre lui-même (agenda, déplacements, questions relatives à son « ancienne » circonscription électorale) et règle l’intendance du cabinet. Le nombre des membres du cabinet est en principe limité par des instructions du Premier ministre, mais le plus souvent, en dehors des membres officiels, on trouve des membres officieux, dénommés « chargés de mission » « conseillers techniques » ou « conseillers particuliers ».
Caducité
I. Etat d’un acte juridique privé d’effet du fait de la survenance ou de la non survenance d’un fait postérieur nécessaire à lui conserver sa validité.
II. Les ordonnances de l’art. 38 C. sont caduques si le Gouvernement ne dépose pas le projet de loi visant à les faire ratifier par le Parlement dans le délai prévu par la loi d’habilitation. La caducité a pour effet, selon le cas, de rétablir le régime juridique antérieurement en vigueur, dans la mesure où les ordonnances ont reçu un commencement d’application (Cons. const. 1er juill. 1986, n° 86-208 DC § 11, Découpage électoral I : RJC I-262).
III. Si le projet de loi de ratification est déposé en temps utile par le Gouvernement, il est fait obstacle à la caducité. Dès lors un changement de Gouvernement n’oblige pas à procéder à un nouveau dépôt (CE 16 févr. 2001, Centre du château de Gleteins : Rec. CE 71). Le Parlement n’est enfermé dans aucun délai pour statuer une fois le projet de loi de ratification déposé, il en résulte que ce dépôt n’impose aucune situation d’urgence justifiant l’intervention du juge des référés, le juge administratif restant compétent pour statuer sur la légalité des ordonnances tant que la ratification (expresse ou tacite : Voir « Ordonnance » point II. A4) n’est pas intervenue (CE 11 mai 2001, Marza et Mairau : Rec. CE 232).
Campagne électorale
I. Période précédant une élection pendant laquelle les candidats font connaître aux électeurs les arguments nécessaires à orienter leur choix, si possible, en leur faveur ; les candidats font campagne.
II. Les campagnes électorales se décomposent en fait en deux périodes.
- La campagne officielle est la période pendant laquelle sont mis à la disposition des candidats, par l’Etat, des moyens de campagne (tracts, emplacement d’affichage) dans un strict respect de l’égalité entre eux. Quant aux moyens audiovisuels publics, ils sont mis à la disposition des candidats à la présidentielle dans le respect de l’égalité tandis que pour les autres élections (législatives, européennes et locales) ils sont mis à la dispositions des partis politiques en tenant compte du fait qu’ils sont ou non représentés au Parlement. La campagne officielle s’ouvre à partir du vingtième jour précédant le scrutin pour les législatives (art. L. 164 C. élect.), du quinzième jour pour les européennes (art. 15 L. n° 77-729), du jour de la publication de la liste des candidats pour la présidentielle (art. 10 D. n° 2001-213), publication qui doit intervenir au moins quinze jours avant le premier tour de scrutin (art. 3 L. n° 62-1292). Une campagne officielle est également organisée pour les référendums. La campagne officiel en général, compte tenu du caractère limité du temps d’antenne disponible, limitée aux partis présentant un caractère représentatif pour l’élection ou le référendum considéré (Cons. const. 7 avr. 2005, Génération écologie : JO 9 avr. 6458).
- Cette campagne est souvent précédée d’une campagne officieuse non réglementée mais durant laquelle les organes de la presse audiovisuelle doivent néanmoins veiller à ce que tous les courants ou candidats puissent s’exprimer. Ici pourtant la stricte égalité ne sera pas nécessaire, l’importance des partis politiques ou des candidats (par définition non encore officiellement connus) pouvant justifier que le temps d’antenne qui leur est réservé ne soit pas exactement le même.
III. Le législateur a voulu fixer les règles relatives au financement des campagnes électorales. En premier lieu, les candidats à toute élection (à l’exception des conseillers généraux et municipaux dans les circonscriptions de moins de 9000 habitants) doivent se doter d’un mandataire financier (association de financement ou personne physique) chargé de recueillir et de gérer les fonds nécessaires. Ensuite, la loi régit le volume, l’origine et l’usage des fonds recueillis. L’art. L. 52-8 C. élect. prévoit que les dons consentis par une personne physique pour le financement de la campagne d’un ou plusieurs candidats lors des mêmes élections ne peuvent excéder 4.600 €. Les personnes morales, à l’exception des partis politiques ou groupements (y compris les comités de soutien), ne peuvent participer au financement de la campagne électorale d’un candidat, ni en lui consentant des dons, ni en lui fournissant des biens ou services à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués. Tout don de plus de 150 € doit être versé par chèque. Le montant global des dons en espèces faits au candidat ne peut excéder 20 % du montant des dépenses autorisées lorsque celui-ci est égal ou supérieur à 15.000 €. Enfin, ces dons ouvrent droit à déduction fiscale dans les mêmes conditions que les dons consentis à des œuvres ou organismes d’intérêt général (art. 200 tiret 3 CGI).
Toutes les opérations doivent être effectuées au moyen d’un compte bancaire ou postal dont les relevés seront annexés au compte de campagne du candidat, l’art. L. 52-12 prévoyant que chaque candidat ou tête de liste est tenu d’établir un compte de campagne retraçant, selon leur origine, l’ensemble des recettes perçues et, selon leur nature, l’ensemble des dépenses engagées ou effectuées en vue de l’élection hors celles de la campagne officielle, par lui-même ou pour son compte. Afin d’éviter toute dissimulation, il est précisé que le candidat estime et inclut, en recettes et en dépenses, les avantages directs ou indirects, les prestations de services et dons en nature dont il a bénéficié. Le compte de campagne ne peut présenter un déficit. Dans les deux mois qui suivent le tour de scrutin où l’élection a été acquise, le compte de campagne et ses annexes, présentés par un membre de l’ordre des experts-comptables, sont transmis à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques. La Commission approuve ou, après procédure contradictoire, rejette ou réforme les comptes de campagne. Lorsque la commission a constaté que le compte de campagne n’a pas été déposé dans le délai prescrit, si le compte a été rejeté ou si, le cas échéant après réformation il fait apparaître un dépassement du plafond des dépenses électorales, la commission saisit le juge de l’élection (Conseil Constitutionnel ou Conseil d’Etat selon l’élection envisagée) et éventuellement le parquet en cas d’infractions pénales.
IV. En effet, pour éviter que les candidats ou les partis politiques n’engagent des sommes excessives, les dépenses de campagnes sont plafonnées en fonction de l’élection considérée selon le tableau ci-dessous :
 
Election considérée Plafond Texte applicable
Président de la République 13.7 millions € pour un candidat présent au 1er tour
18, 3 millions € pour chacun des candidats présents au second tour
Art. L. 52-11 et 3 §. II L. 62-1292  du 6 nov. 62 mod.
Députés 38.000 € pour tout candidat plus 0.15 €. par habitant de la circonscription Art. L.52-11 C. élect.
Parlementaires européens 8,5 millions d’Euros Art. 19-1 L. 7 juill. 1977
Conseillers muncipaux, généraux et régionaux En fonction du nombre d’habitants de la circonscription Art. L.52-11 C. élect.
Les montants sont réactualisés tous les trois ans [le décr. n° 2002-350 du 14 mars 2002 (JO 15 mars, p. 4725) majore le plafond des dépenses électorales pour les élections législatives d’un coefficient de 1,12 % ; le décr. n° 2004-140 du 12 févr. 2004 (JO 14 févr., p. 3026) applique à ces plafonds le coefficient de 1.13 sauf pour les élections des députés et des parlementaires européens].
Sauf pour ce qui concerne l’élection présidentielle, le dépassement du plafond conduit le juge de l’élection à déclarer le candidat [ou le candidat en tête de liste (CE 29 déc. 2000, Cotten : Petites affiches 5 mars 2001 p. 8)] qui a dépassé le plafond inéligible pour un an, sauf s’il est de bonne foi. Si ce candidat est l’élu, l’inéligibilité le frappant conduit le juge à prononcer sa démission d’office (art. L. 118-3 C. élect.). Le Conseil Constitutionnel se reconnaît une certaine marge d’appréciation pour déterminer l’incidence qu’a pu avoir le dépassement du plafond sur la régularité de l’élection (Cons. const. 31 juill. 1991, n° 91-1141/1144 AN : JO 3 août, p. 10391). Un faible dépassement (0,31 %) ne conduira pas à prononcer l’inéligibilité (Cons. const. 25 nov. 1993, n° 93-1504 AN : JO 28 nov., p. 16458) ; un dépassement plus élevé (17,96 %) entraîne l’inéligibilité (Cons. const. 9 déc. 1993, n° 93-1328-1487 AN : JO 10 déc., p. 17197). L’inéligibilité ne touche que le candidat et non son suppléant (Cons. const. 16 nov. 1993, n° 93-1316 AN : JO 19 nov., p. 15976) et elle est limitée au seul mandat brigué (CE, ass., 23 oct. 1992, Panizolli : Rec. CE 376). S’il n’y a pas eu de décision montrant la même mansuétude en matière d’élections européennes, il y a lieu de croire que le Conseil d’Etat suivrait ici l’attitude du Conseil Constitutionnel comme il le fait en matière d’élections locales (CE 15 déc. 1995, Bayrou : Req. 162873).
En revanche, doivent être déclarés inéligibles les candidats élus ou non qui n’auraient pas fourni de compte de campagne (Cons. const. 28 janv. 1992, n° 92-1147-1148 AN : JO 31 janv., p. 1581), qui ne l’auraient pas déposé dans le délai prévu (Cons. const. 8 juill. 1999, n° 99-2576 AN : JO 11 juill., p. 10336 a contrario) ou dont le compte aurait été rejeté à bon droit (Cons. const. 16 déc. 1993, n° 93-1213 AN : JO 18 déc., p. 17694) comme contenant des dons de personnes morales autres que des partis politiques ou groupements (CE 29 déc. 2000, Cotten : préc.) Dans ce cas le juge de l’élection ne peut que constater l’inéligibilité.
V. Le remboursement total ou partiel des dépenses retracées dans le compte de campagne, quand la loi le prévoit, n’est possible qu’après l’approbation du compte de campagne par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques. Dans tous les cas où un dépassement du plafond des dépenses électorales a été constaté par une décision définitive, la commission fixe alors une somme égale au montant du dépassement que le candidat est tenu de verser au Trésor public.
Compte tenu de l’interdiction du financement des campagnes par les personnes morales, les dépenses des candidats font l’objet d’un remboursement forfaitaire de la part de l’Etat égal à 50 % de leur plafond de dépenses. Ce remboursement ne peut bien sûr excéder le montant des dépenses des candidats retracées dans leur compte de campagne et il n’est pas versé aux candidats qui ont obtenu moins de 5 % des suffrages exprimés au premier tour de scrutin ni à ceux qui n’ont pas respecté les règles en matière de plafonnement, de comptes de campagne ou de déclaration de situation patrimoniale. Enfin, et pour éviter toute forme d’enrichissement sans cause, le remboursement n’intervient que pour les dépenses financées par le candidat lui-même, c’est-à-dire par apport personnel ou par l’emprunt.
VI. Pour les mêmes raisons un plafond (voir tableau ci-dessus) a été fixé pour la campagne présidentielle. Par ailleurs, et pour s’assurer malgré tout que l’argent ne devienne pas le moteur unique de l’élection, une somme de 1/20 du plafond des dépenses de campagne est remboursée à chaque candidat, somme portée à la moitié du plafond pour ceux ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés. Une avance de 153.000 €, à valoir sur ce remboursement, est attribuée à chaque candidat au début de la campagne. Pour prouver que le plafond n’a pas été dépassé, les candidats doivent fournir à la Commission nationale des comptes de campagnes et des financements politiques leurs comptes de campagnedans les conditions générales applicables aux autres élections. Si la Commission nationale constate un dépassement du plafond, elle fixe une somme égale au  montant du dépassement que le candidat est tenu de verser au Trésor public. Les décisions qu'elle prend dans ce cadre peuvent faire, dans le mois qui suit, l'objet d'un recours de pleine juridiction devant le Conseil Constitutionnel par le candidat concerné. Elle peut aussi, au besoin, transmettre le dossier au parquet.
Voir aussi : Contentieux électoral ; Partis politiques

Candidat

(art. 7 al 1 et 6 à 9 C.)
I. Personne qui se présente à une élection et qui doit pour ce faire être éligible (Voir « Eligibilité ») au poste brigué.
II. La Constitution ne traite que des candidats à l’élection présidentielle. Elles prévoit que seuls peuvent se maintenir au second tour les deux candidats les plus favorisés c’est-à-dire, en principe, les deux candidats arrivés en tête sauf si l’un ou l’autre annonce son désistement. Elle envisage ensuite le déroulement de l’élection au cas où un candidat viendrait à décéder ou à être empêché avant le premier tour ou entre les deux tours (Voir « Election présidentielle » point II. A. 3).
III. Les candidats aux élections législatives ne peuvent l’être que dans une seule circonscription. Ils doivent déclarer leur candidature en double exemplaire à la préfecture au plus tard 21 jours avant l’ouverture du scrutin (art. L. 157 C. élect.). Le dépôt doit en être fait par le candidat ou son suppléant. La déclaration doit comporter les nom, prénoms, sexe, date et lieu de naissance, domicile et profession du candidat (art. L. 154 C. élect.). Elle doit comporter les mêmes indications pour le suppléant.
IV. Les mêmes principes s’appliquent pour les candidats aux élections sénatoriales dans les départements où l’élection a lieu au scrutin uninominal (art. L. 298 et L. 299 C. élect.). Dans les départements où l’élection a lieu au scrutin proportionnel, les listes doivent comporter deux noms de plus que le nombre de sièges à pourvoir, le titre de la liste et l’ordre des candidats. Elles doivent en outre, pour chaque candidat comporter les mêmes indications d’état civil que précisé ci-dessus (art. L. 300 C. élect.).
V. Les citoyens communautaires peuvent se présenter aux élections européennes. En effet, le Parlement européen ayant pour fondement juridique des engagements internationaux souscrits sur une base de réciprocité et non la Constitution, il en résulte que la reconnaissance au profit de tout citoyen de l'Union européenne du droit de vote et d'éligibilité aux élections européennes dans un Etat membre de la Communauté européenne où il réside, sans en être ressortissant, ne contrevient pas au principe de souveraineté nationale (Cons. const. 9 avr. 1992, n° 92-308 DC § 32 et 33, Maastricht I : RJC I-496).
VI. VI. Ces mêmes citoyens peuvent être candidats aux élections municipales. Néanmoins, ils ne peuvent ensuite ni briguer le poste de maire ni participer au collège électoral qui désignera les sénateurs ni même participer à la désignation des délégués supplémentaires des grandes communes appelés à siéger dans ce collège électoral (art. 88-3 C.).
Voir aussi : Campagne électorale ; Collège électoral ; Electeur ; Eligibilité ; Député ; Député européen ; Président de la République ; Sénateur.
Cavalier
I. Disposition législative étrangère à l’objet de la loi en discussion.
II. On parle de :
- « cavalier législatif » dans le cadre des lois ordinaires, la notion de cavalier s’appréciant en fonction de l’objet de la loi ;
- « cavalier budgétaire » s’agissant des dispositions étrangères à celles qui doivent ou peuvent figurer dans une loi de finances conformément aux dispositions de la Loi roganique du 1er août 2001 relative aux loi de finances (LOLF) qui doit, progressivement, remplacer le texte précédent ;
- « cavalier social » s’agissant de dispositions étrangères à celles qui doivent ou peuvent figurer dans une loi de financement de la sécurité sociale conformément aux dispositions de l’art. LO 111-3 al. 1er III C. séc. soc.
Le Conseil constitutionnel sanctionne ces cavaliers pour inconstitutionnalité (Cons. const. 12 janv. 1989, n° 88-251 DC § 6, CNFPT : RJC I-349, pour les cavaliers législatifs. 29 déc. 1984, n° 84-184 DC § 51, LF pour 1985 : RJC I-212, pour les cavaliers budgétaires. 18 déc. 1998, n° 98-404 DC, LFSS pour 1999 : RJC I-774, pour les cavaliers sociaux).
Cent Jours
Régime politique (23 avril 1815 – 22 juin 1815) faisant suite au retour de Napoléon I de l’Ile d’Elbe où il avait été exilé après sa première abdication. Il demande à Benjamin Constant de rédiger une Constitution (Acte additionnel aux Constitutions de l’Empire, parfois appelé aussi « La Benjamine ») mais celle-ci s’inspire trop de la Charte de 1814 pour pouvoir convenir au peuple qui est à ce moment le seul véritable soutien de l’Empire. La bourgeoisie sur laquelle il essaie de s’appuyer ne le suit pas vraiment et la défaite de Waterloo met une fin définitive à l’Empire.
CHABAN-DELMAS (Jacques)
I. Homme politique (1915-2000). Jacques Chaban Delmas, né à Paris, suit des études de droit (licence et DES) et est diplômé de l’école libre des sciences politiques. Il commence sa carrière comme journaliste à « L’intransigeant »en 1933. Il entre dans la résistance dès décembre 1940 sous le nom de Lakanal puis de Chaban. Nommé général en 1944 il participe à la libération de Paris et entreprend dès lors une carrière politique.
II. Elu député radical de Gironde en 1946, mandat qu’il conservera jusqu’en 1997 sans interruption, il se ralliera par la suite au RPF. Il devient maire de Bordeaux en 1947 et conservera cette fonction jusqu’en 1995. Plusieurs fois ministre sous la IV° République (travaux publics, défense nationale, …), c’est sous la V° République que sa carrière va prendre une plus large envergure.
III. Devenu Président de l’Assemblée nationale dès l’élection de celle-ci en 1958, il le restera jusqu’en 1969. Il retrouvera cette présidence de 1978 à 1981 puis de 1986 à 1988. A ce poste, il donnera par deux fois un avis négatif aux dissolutions prononcées par F. Mitterrand (1981 et 1988), estimant qu’il convenait d’attendre que le Gouvernement nommé par le nouveau Président de la République soit renversé pour la prononcer, selon les principes de base du régime parlementaire.
IV. En 1969, il est nommé Premier ministre par G. Pompidou. Il pratiquera, sous l’appellation de « Nouvelle société » une politique d’ouverture envers les syndicats développant leur participation à la prise de décision politique et économique (politique dite de « concertation »). Pourtant sa popularité grandissante conduit le Président de la République à lui demander sa démission en 1972. Après avoir obtenu un vote de confiance à une large majorité de l’Assemblée, il remet enfin sa démission.
V. Il sera candidat à la présidence de la République en 1974, mais, un groupe de parlementaires de l’UDR, parti qui soutient sa candidature se rallie, avec J. Chirac, à la candidature de V. Giscard d’Estaing. Il sera donc battu dès le premier tour ne recueillant que 15 % des suffrages.
& : CHABAN-DELMAS, Mémoires pour demain, Flammarion 2001.
Chambre
I. Terme générique utilisé pour désigner une assemblée parlementaire.
II. Alors que le terme était d’un usage fréquent sous les régimes antérieurs, il n’est plus guère utilisé sous la V° République qui lui préfère le terme d’assemblée. Du reste les assemblées portaient elles-mêmes parfois cette appellation (Chambre des Députés et Chambre des Pairs sous les Chartes de 1814 et 1830 et Chambre des députés sous la III° République). Dans les régimes étrangers, on continue d’utiliser ce terme pour désigner les assemblées parlementaires en Grande-Bretagne (Chambre des Communes ; Chambre des Lords), en Italie (Chambre des Députés) et aux Etats-Unis (Chambre des représentants).
Chambre basse
Terme utilisé à l'origine, par opposition à "Chambre Haute" pour désigner la chambre non composée de nobles. Par extension, ce terme sera souvent utilisé pour désigner une chambre élue (par opposition à une assemblée non élue) voire une chambre élue au suffrage universel ou encore une chambre élue au suffrage universel direct (Chambre des députés de la III° République et Assemblée nationale des IV° et V° Républiques) par opposition à une chambre élue au suffrage universel indirect (Sénat des III° et V° République, Conseil de la république de la IV° République).
Chambre des députés
Terme désignant une chambre élue (Voir « Chambre basse ») dans certaines constitution. Ainsi trouve-t-on une "chambre des députés" dans les Chartes de 1814 et de 1830, (il est du reste précisé qu'il s'agit de la "chambre des députés des départements") et dans les lois constitutionnelles de 1985 institutant la III° République.
Chambre Haute
Terme utilisé à l'origine, par opposition à "Chambre basse" pour désigner la chambre composée de nobles (Chambre des Pairs). Par extension, ce terme sera souvent utilisé pour désigner une chambre non élue voire une chambre élue au suffrage au suffrage universel indirect (Sénat des III° et V° République, Conseil de la république de la IV° République) par opposition à une chambre élue au suffrage universel indirect (Chambre des députés de la III° République et Assemblée nationale des IV° et V° Républiques).
Charte
Terme utilisé pour désigner les Constitutions monarchiques du XIX° siècle : la Charte du 4 juin 1814 et la Charte du 14 août 1830 (Voir « Restauration » et « Constitution »).
Charte de l'environnement
Texte de dix articles contenant l’affirmation d’un certain nombre de droits environnementaux mais également imposant des devoirs en matière de préservation de la nature. En particulier, la Charte contient une affirmation du principe de réparation en cas de pollution et la consécration d’une forme de principe de précaution. Mentionnée dans le préambule de la Constitution de 1958, modifiée pour la première fois depuis 1958 en même temps que l’adoption de la Charte (Voir « Loi constitutionnelle ») par la loi Constitutionnelle du 1er mars 2005, la Charte est portant dite de "2004".
Le conseil Constitutionnel estime qu'il appartient au  législateur de déterminer, dans le respect du principe de conciliation posé par les disposition de l'art. 6, les modalités de sa mise en oeuvre (Cons. const. 28 avr. 2005, n° 205-514 DC § 37, Registre international français : JO 4 mai, p. 7702). Le Conseil d'Etat, quant à lui, estime que, dès lors qu'une loi d'application des disposition de la Cherte de l'environnemen est envigueur, il apprécie la légalité des actes administratifs par raport aux disposition de cette loi qui fait ainsi écran. Il en va ainsi même si la loi d'application est antérieure à la Charte, dès lors que cette loi n'est pas implicitement abrogée par les dispositions de ladite Charte (CE 19 juin 2006, Assoc. Eau et rivières de Bretagne, req. n° 282456, : Rec. CE T . à paraître ; AJDA 2006.1584, chron. Landais et Lénica).
Chef de l'Etat
I. Terme générique utilisé pour désigner l’institution qui est placée à la tête d’un Etat. Le terme est employé dans ce sens par le traité sur l’Union européenne (art. 4 UE). C’est ce terme qu’utilise Ch. De Gaulle dans le Discours de Bayeux.
II. Selon les pays, le Chef de l’Etat prendra une appellation qui indi-que la nature du régime qui s’y applique. Ainsi dans les monarchies trouvera-t-on les appellations « Roi/Reine » ou « Empereur/Impératrice » alors que dans les régimes non monarchiques, on trouvera le plus souvent l’expression « Président » suivi du nom de l’Etat (Président des Etats-Unis) « Président de la République » ou encore, dans d’anciennes Constitutions françaises, « Directeur » [Constitution de l’an III (1795)] ou « Consul » [Constitution de l’an VIII (1799) et de l’an X (1802)], marquant, dans ces derniers cas, le caractère collégial de l’organe.
III. En France, l’expression « Chef de l’Etat » n’a été utilisée dans un texte constitutionnel que sous le Régime de Vichy, le Maréchal Pétain s’autoproclamant, par l’acte constitutionnel n° 1 du 11 juill. 1940, « Chef de l’Etat ».
IV. Dans la plupart des pays ayant choisi un régime parlementaire, le Chef de l’Etat joue, de nos jours, un rôle effacé. Si l’on se réfère à l’Europe des 25, tel est le cas de tous les monarques (Grande-Bretagne, Espagne, Belgique, Pays-bas, Luxembourg et Suède) et de la plupart des Républiques, même si le Chef de l’Etat est élu au suffrage universel direct [Autriche ; Estonie (si un candidat obtient la majorité absolue au premier tour. Si tel n’est pas le cas, le Chef de l’Etat est élu par le parlement) ; Finlande ; Irlande ; Lituanie ; Pologne ; Por-tugal ; Slovaquie ; Slovénie]. Du reste, les Chefs de ces Etats ne participent pas au Conseil Européen. Il n’y a guère qu’en France que le Chef de l’Etat joue un rôle important mais néanmoins variable en période de concordance ou en période de cohabitation. Dans les périodes de cohabitation le Premier ministre participe au Conseil Européen avec le Président, ce qui n’est généralement pas le cas en période de concordance.
Chef de l'Exécutif
Terme désignant celui qui, à la tête de l’Etat, détient effectivement le pouvoir exécutif. Dans les régimes présidentiels, il ne fait pas de doute que le chef de l’exécutif est le Chef de l’Etat. Dans les régimes parlementaires, le chef de l’exécutif peut être, selon le cas, le Chef de l’Etat ou le Chef du Gouvernement. Dans la majorité des régimes parlementaires contemporains, c’est le Chef du Gouvernement qui est en fait le véritable Chef de l’exécutif. En France, la solution est certainement différente. En période de concordance, le Chef de l’Exécutif est le Président de la République (régime dualiste). En période de cohabitation, le rôle du Premier ministre s’accroît. Cependant, le Président conserve des prérogatives importantes dans le domaine de la politique étrangère et de la défense (Voir « Domaine réservé ») et il est dès lors difficile de dire qui des deux détient la réalité du pouvoir exécutif qui semble devoir être partagé (Voir « Dyarchie »). On signalera qu’il s’agissait du titre officiel donné à Monsieur Thiers le 17 févr. 1871 par l’Assemblée nationale à peine élue. Il conservera ce titre jusqu’au vote de la loi du 31 août 1871 dite « Constitution Rivet » qui le nommera « Président de la République ».
Chef du Gouvernement
I. Terme générique utilisé pour désigner le ministre avec ou sans portefeuille, qui dirige l’action du Gouvernement. Le terme est employé dans ce sens par le traité sur l’Union européenne (art. 4 UE).
II. Le Chef du Gouvernement est une institution typique des régimes parlementaires. Dénommé Président du Conseil dans les régimes antérieurs à la V° République et actuellement encore en Italie, il est le plus souvent désigné maintenant sous l’appellation de « Premier ministre » sauf en Allemagne (Chancelier) ou en Espagne (Président du Gouvernement).
III. Si dans le cadre d’un régime parlementaire dualiste, le Chef du Gouvernement partage le pouvoir avec le Chef de l’Etat (Charte de 1830), il est, dans les régimes parlementaires monistes, le véritable chef de l’exécutif (III° et IV° Républiques françaises ; totalité des régimes parlementaires européens contemporains). En France, la place respective du Président de la République et du Premier ministre dépend pour l’essentiel selon qu’on se situe en période de concordance ou de cohabitation.
Voir aussi : Bicéphalisme ; Dualisme ; Dyarchie ; Monisme.
CHIRAC (Jacques)
I. Homme politique né en 1932 à Paris. Enarque, il entre à la Cour des comptes en 1959 avant de rejoindre en 1962 le cabinet de G. Pompidou, alors Premier ministre, qui le fera nommer secrétaire d’Etat aux Affaires sociales chargé de l’emploi en 1967. Il poursuivra sa carrière ministérielle comme secrétaire d’Etat à l’Economie et aux finances dans le Gouvernement de M. Couve de Murville puis de J. Chaban-Delmas avant d’y devenir ministre délégué auprès du Premier ministre chargé des relations avec le Parlement. Ministre de l’Agriculture et du développement rural sous les deux premiers Gouvernement de P. Messmer il est nommé ministre de l’Intérieur dans le dernier Gouvernement (Messmer 3) précédant la mort de G. Pompidou. Bien qu’appartenant à l’UDR (parti Gaulliste de l’époque) il ne soutient pas J. Chaban-Delmas, candidat choisi par ce parti, mais V. Giscard d’Estaing dont il facilite ainsi l’élection à la présidence de la République.
II. V. Giscard d’Estaing le nomme Premier ministre en mai 1974 mais assez vite les relations entre les deux hommes se tendent. Il présente donc sa démission spontanément le 25 août 1976, en indiquant qu’il ne dispose pas des moyens de mettre en œuvre sa politique. Cette démission reste un fait unique dans l’histoire de la V° République.
III. J Chirac met alors à profit cette période pour fonder, à partir de l’UDR, un parti destiné à le porter à la Présidence de la République : le RPR, dont il devient le président. Il est élu, en 1977, maire de Paris (mandat qu’il conservera jusqu’en 1995) tout en restant député de la Corrèze (sauf pendant son second séjour à l’Hôtel Matignon).
IV. Candidat une première fois à la Présidence de la République en 1981, il ne recueille que 14,3 % des voix, ce qui ne lui permet pas de se maintenir au second tour. En revanche, il sort victorieux des élections législatives de 1986, ce qui conduit F. Mitterrand à le nommer Premier ministre pour la première cohabitation de la V° République. Cette position fragilise sa candidature à l’élection présidentielle de 1988 où il est battu par F. Mitterrand, ne recueillant au second tour que 46 % des suffrages (il avait obtenu 15.9 % au premier tour). Fort de cette expérience, il laisse à E. Balladur le soin de prendre en charge la direction du Gouvernement durant la deuxième cohabitation (1993-1995), ce qui lui permet de s’imposer à la présidentielle de 1995 contre L. Jospin par 52,6 % des voix (il avait obtenu 20,1 % au premier tour).
V. Craignant de perdre les élections législatives de 1998, J. Chirac prononce la dissolution en 1997 mais ses partisans perdent la majorité parlementaire. Il appelle donc L. Jospin comme Premier ministre pour cette troisième cohabitation qui durera cinq ans. Bénéficiant des erreurs stratégiques de son adversaire socialiste lors de la campagne électorale, il est réélu en 2002 contre J.-M. Le Pen par le score sans appel de 82 % des voix alors qu’il n’avait recueilli au premier tour que 19,7 %.
Cinquième République
I. Régime politique issu de la Constitution du 4 oct. 1958 et actuellement en vigueur en France.
II. La dégradation progressive du fonctionnement de la IV° République et l’instabilité ministérielle constante sont les causes profondes qui furent à l’origine du changement de régime politique en 1958. La crise de mai 1958 (dite "crise du 13 mai") ne fut qu’un simple catalyseur. Le bombardement par erreur d’un village tunisien durant les opérations dites de « maintien de l’ordre » en Algérie conduisit le Gouvernement F. Gaillard à la démission le 15 avr. 1958. Après de longues consultations, le Président de la République, R. Coty, nommait P. Pflimlin, chef de file du MRP (Mouvement Républicain Populaire, parti démocrate-chrétien), à la tête d’un Gouvernement qui obtenait l’investiture le 13 mai 1958, quelques heures après que se soit déclenchée une insurrection à Alger. Le nouveau Gouvernement se trouva rapidement dans une situation difficile puisque les insurgés d’Alger faisaient appel au Général De Gaulle. Celui-ci, resté jusqu’alors dans une prudente réserve, finira par indiquer le 15 mai qu’il se « tient prêt à assumer les pouvoirs de la République », ce qu’il confirme dans une conférence de presse le 19. Il reste cependant attaché à ne revenir au pouvoir que légalement. Tandis que la Corse passe à l’insurrection, des négociations sont entreprises entre le Gouvernement, le Président de la République et Ch. De Gaulle. Après un ultime entretien avec P. Pflimlin, Ch. De Gaulle publie le 27 mai un communiqué par lequel il affirme qu’il a « entamé hier le processus régulier nécessaire à l’établissement d’un Gouvernement républicain ». Bien qu’il obtienne la confiance dans la nuit, le Gouvernement Pflimlin démissionne le 28 au matin et le Président de la République fait appel « au plus illustre des Français », menaçant de démissionner à son tour si Ch. De Gaulle n’est pas investi. Ch. De Gaulle constitue alors un Gouvernement d’union nationale où sont représentés les grands partis politiques avec chacun un ministre d’Etat (P. Pflimlin pour le MRP, G. Mollet pour les socialistes, L. Jacquinot pour les indépendants et F. Houphouët-Boigny qui représente la France d’outre-mer). Ce Gouvernement est investi le 1er juin et obtient le 3 juin le vote de deux lois : l’une de pleins pouvoirs pour six mois, l’autre l’autorisant à préparer une nouvelle constitution sous réserve de respecter des conditions à la fois quant à la nature du régime à mettre en place et à la méthode de son élaboration.
III. Au fond, la loi du 3 juin 1958 imposait que le nouveau régime soit démocratique, seul le suffrage universel pouvant être la source du pouvoir. Elle imposait par ailleurs qu’il s’agisse d’un régime parlementaire. En effet, la loi exigeait que les pouvoirs exécutif et législatif soient effectivement séparés et que le Gouvernement soit responsable devant le Parlement, éléments qui fixent, entre tous, les bases du parlementarisme. Enfin, l’autorité judiciaire devait demeurer indépendante. La procédure, quant à elle, devait faire intervenir un Comité Consultatif Constitutionnel, le Conseil des ministres, le Conseil d’Etat et le peuple sous la forme d’un référendum. Le travail du Comité fut fructueux et conduisit le Conseil des ministres à modifier certaines dispositions du projet. Le nouveau texte fut alors présenté au Conseil d’Etat saisi pour avis ; M. Debré fit le 27 août 1958, devant ce Conseil, un discours remarqué. Enfin, le peuple, à qui le projet définitif fut présenté par Ch. De Gaulle lors d’un discours prononcé le 4 sept. 1958, devait approuver la nouvelle constitution, le 28 sept. 1958 par 80 % des suffrages exprimés. C’est cette intervention du peuple et les limites fixées par la loi du 3 juin 1958 au pouvoir constituant qui retirent à la situation de 1958 le venin qui aurait pu la faire comparer à celle de 1940 lorsque la loi du 10 juill. 1940 confie au Gouvernement du Maréchal Pétain le soin de rédiger une nouvelle Constitution pour remplacer la III° République.
IV. On notera pour terminer que l’appellation, apparemment claire, de « V° République » est cependant difficile à justifier. En effet, il ne s’agit ni de la cinquième constitution républicaine [il y en a eu au moins sept avant celle-ci : Constitution de l’an I (1793), Constitution de l’an III (1795, Directoire), Constitution de l’an VIII (1799, Consulat), Constitution de 1848 (II° République), Constitution de janvier 1852 (République décennale), lois Constitutionnelles de 1875 (III° République), Constitution de 1946 (IV° République)] ni de la cinquième fois que la République est proclamée depuis 1789, puisqu’il n’y eu de proclamation qu’en 1792, en 1848 et en 1870.
V. A la lecture, telle qu’elle se présente à l’origine, on trouve une Constitution instituant un régime parlementaire moniste et bicaméral. Le Président de la République est élu par un large collège électoral de 81.200 personnes ; il nomme le Premier ministre et les ministres et dispose de pouvoirs sans contreseing et en particulier du droit de dissolution. Le Gouvernement, qui détermine et conduit la politique de la Nation, est responsable devant l’Assemblée nationale. Cette dernière, élue au suffrage universel direct pour cinq ans, compose, avec le Sénat élu au suffrage indirect, le Parlement qui vote la loi. Mais la principale innovation concerne la loi qui perd son caractère universel et souverain. Elle est cantonnée dans un domaine constitutionnellement délimité à l’art. 34 C. (Voir cependant « Domaine de la loi ») et doit être conforme à la Constitution. Un Conseil Constitutionnel est créé pour effectuer ce contrôle de constitutionnalité.
Voir aussi : Bicamérisme ; Cohabitation ; Dualisme ; Dyarchie ; Monisme.
Circonscription administrative
I. Portion du territoire national servant de cadre à l’organisation des services déconcentrés de l’Etat.
II. Dans de nombreuses hypothèses les circonscriptions administratives recoupent les limites des collectivités territoriales (communes, départements, régions, etc.). Pourtant certaines administrations déconcentrées sont organisées selon un autre découpage administratif (académie pour l’éducation, région militaire pour l’armée, etc.).
S’y ajoutent l’arrondissement et le canton qui ne sont que des circonscriptions administratives. Encore, dans le cas du canton, n’y a-t-il pas de représentant de l’Etat à la tête de la circonscription. Au plus, une commune chef lieu de canton, est soumise à des suggestions administratives plus importantes que les autres communes. Par ailleurs le canton est la circonscription électorale des membres du Conseil général, assemblée délibérante de la collectivité départementale. Pour ce faire, les limites des cantons sont souvent modifiées, ce qui n’est que rarement le cas des autres circonscriptions administratives.
Circonscription électorale
I. Portion du territoire national élisant un ou plusieurs représentant.
II. S’agissant des élections à l’échelon national, la France entière constitue une circonscription électorale pour l’élection présidentielle. En revanche, elle est découpée en 577 circonscriptions pour les élections législatives (570 pour les départements métropolitains et d’outre-mer, 3 pour la Polynésie française, 2 pour la Nouvelle-Calédonie, 1 pour Saint-Pierre et Miquelon, 1 pour Wallis et Futuna et 1 pour Mayotte). Quant aux élections sénatoriales, elles ont lieu dans le cadre du département (326 sénateurs ; ce nombre sera atteint par étape d’ici 2010 : 313 en 2004, 322 en 2007), auxquels il faut ajouter 2 sénateurs pour la Nouvelle-Calédonie, 2 pour la Polynésie française, 2 pour Mayotte, 1 pour Wallis et Futuna, et 1 pour Saint-Pierre et Miquelon. A ces sénateurs territoriaux s’ajoutent encore 12 sénateurs représentants les français établis hors de France et dont l’élection n’est donc pas faite dans le cadre d’une circonscription.
Dans le cadre des élections locales, la commune constitue naturellement la circonscription électorale pour le Conseil municipal. Le département est divisé en cantons élisant chacun, lors des élections cantonales, un Conseiller général qui siège à l’assemblée départementale dénommée « conseil général ». Quant aux élections régionales elles ont lieu dans le cadre de la région, celle-ci étant divisée en autant de sections départementales que de départements qui la composent.
Enfin, la France est découpée en huit circonscriptions « super régionales » pour les élections européennes.
III. Dans les hypothèses où il y a découpage électoral (élections législatives et cantonales principalement) il doit répondre à des critères permettant d’éviter que seules des considérations politiques y président (Voir « Découpage électoral » point II et III).
Circonstances exceptionnelles
I. Circonstances qui sortent de l’ordinaire et imposent un fonctionnement particulier des pouvoirs publics avec, éventuellement une réduction ou un contrôle de l’exercice des libertés publiques.
II. À l’origine il s’agit d’une théorie jurisprudentielle qui autorise les autorités administratives, quand les circonstances l’exigent, à ne pas respecter les règles de droit applicables aux périodes « ordinaires ». Les juridictions administratives, saisies des actes pris dans ces circonstances, vérifient d’une part et de manière souveraine, l’existence et la gravité des événements pouvant justifier les circonstances exceptionnelles (CE 12 juill. 1969, CCI de Saint-Etienne : Rec. CE 379), d’autre part que l’administration était dans l’impossibilité d’agir autrement qu’elle l’a fait (CE 31 janv. 1958, Ch. synd. du commerce d’importation d’Indochine : Rec. CE 63) et enfin que les actes qu’elle a pris l’ont bien été dans un but d’intérêt général pour répondre aux nécessités du moment (CE 4 juin 1947, Ent. Chemin : Rec. CE 246). Pour l’essentiel, les hypothèses visées par la jurisprudence sont relatives aux périodes de guerre, d’avant ou d’après guerre ou de troubles politiques importants. Néanmoins, la théorie peut s’appliquer dans l’hypothèse de cataclysme naturel (CE 18 mai 1983, Rodes : Rec. CE 199 pour une menace d’éruption volcanique).
III. Le juge admet un assouplissement des règles de compétence permettant au Gouvernement d’intervenir dans des matières du domaine de la loi (CE 16 avr. 1948, Laugier : Rec. CE 161), ou à de simples citoyens de se substituer à la fonction publique défaillante (CE 5 mars 1948, Marion : Rec. CE 113 : théorie du fonctionnaire de fait). Il admet aussi que des actes qui eussent été illégaux en période normale puissent être légalement pris (Ibid.), en urgence (TC 26 févr. 1948, Arnoux : Rec. CE 507), sans nécessairement respecter les formes qui doivent normalement être mises en œuvre (CE 28 mars 1947, Crespin : Rec. CE 142) et sans que l’éventuelle atteinte arbitraire à une liberté individuelle puisse être constitutive d’une voie de fait (TC 27 mars 1952, Dame de la Murette : Rec. CE 626). Il en résulte une compétence de principe des juridictions administratives (Ibid.).
Voir aussi : Guerre
Citoyen
(art. 1er, 34, 75, 77 et 88-3 C.)
I. Individu jouissant, sur le territoire d’un Etat, de droit civils et politiques.
II. Selon les dispositions de l’art. 1er C, reprenant les principes de la DDHC de 1789, tous les citoyens, sans distinction d'origine, de race ou de religion, sont égaux devant la loi. Celle-ci fixe les règles concernant leurs droits civiques, les garanties fondamentales qui leur sont accordées pour l’exercice des libertés publiques et les sujétions qui leur sont imposées par la Défense nationale en leur personne et en leurs biens (art. 34 C.). La loi peut aussi prévoir que la citoyenneté politique peut être retirée à certains individus (Voir « Candidat »).
III. Si à l’origine, le « citoyen » révolutionnaire s’opposait au « sujet » d’Ancien Régime, par leur participation à la vie publique (vie de la cité comme on l’entendait dans l’antiquité), il n’en est plus ainsi aujourd’hui : les sujets de sa très Gracieuse Majesté participent autant à la vie politique britannique que les citoyens français à la vie politique française.
Par ailleurs, le développement de la construction européenne à bouleversé le lien entre la citoyenneté politique et la nationalité qu’avait instauré l’art. 3 al. 4 C. : « Sont électeurs tous les nationaux français … ». En effet, pendant longtemps, seules les personnes ayant la nationalité française pouvaient disposer de la citoyenneté politique en France. Or, depuis la révision constitutionnelle de 1992 (art. 88-3 C.), les citoyens de l’Union européenne (citoyens communautaires) résidant en France peuvent, sous réserve de réciprocité, participer à la vie politique de leur commune de résidence (Voir « Candidat » point VI). Ceci leur permet non seulement de participer aux élections municipales mais également à un référendum local décidé par leur commune de résidence (art. LO 1112-11 CGCT). Ils peuvent également participer aux élections européennes dans le pays où ils demeurent ou résident. Il en résulte, que les citoyens français sont aussi citoyens de l’Union, citoyenneté qui se superpose à la première mais qui ne s’y substitue pas.
Enfin, la révision constitutionnelle de 1998 a encore ajouté une citoyenneté particulière pour les Néo-calédoniens (art. 77 C.) qui n’en restent pas moins des citoyens français.
Dans tous les cas, l’acquisition de la citoyenneté politique suppose remplie une condition d’âge. La majorité civique est fixée en France à dix-huit ans (art. L. 2 C. élect.).
IV. Dans certains régimes anciens, tous les citoyens ne disposaient pas du droit de vote. Il y avait distinction entre les citoyens et les citoyens actifs qui seuls disposaient de ce droit (Voir « Suffrage restreint »).
Citoyen de l'Union
La déifinition des titulaires du droit de vote et d'éligibilité au Parlement européenn ressortit àà la compétence de chaque état membre dans le respect du droit communautaire et notemment du principe d'égalité (CJCE 12 sept. 2006, Royaume d'Espagne C/ Royaume-Uni, aff. C-145/04 et Eman et Sevinger, Aff. C-300-04 : AJDA 2006. 2271).
Clarté et intelligibilité de la loi
(art. 34 C.)
I. Obligation faite au législateur d’exercer sa compétence de façon à ce que les lois soient compréhensible par les citoyens.
II. . Dégagée par le Conseil Constitutionnel l’exigence de clarté de la loi découle de l’art. 34 C. (Cons. const. 29 déc. 1983, n° 83-164 DC § 30, LF pour 1984 : RJC I-166. Cons. const. 14 août 2003, n° 2003-483 DC § 41, Réforme des retraites : JO 22 août, p. 14343. Cons. const. 24 juill. 2003, n° 2003-475 DC,  Election des Sénateurs : JO 31 juill., 13038). Elle oblige, elle aussi (Voir « Incompétence négative ») le législateur (voire le législateur organique) à utiliser son pouvoir législatif de manière la plus complète et efficace possible. Dès lors une disposition peu claire et par trop imprécise ou encore d’une complexité inutile doit être déclarée contraire à la Constitution (Cons. const. 7 déc. 2000, n° 2000-435 DC § 52 et 53,  Loi d’orientation pour l’outre-mer : JO 14 déc., p. 19430. Cons. const. 29 juill. 2004, n° 2004-500 DC § 15,  Autonomie financière des collectivités territoriales : JO 30 juill., p. 13562), exception faite des cas dans lesquels le Conseil Constitutionnel peut en donner une interprétation permettant d’éviter l’inconstitutionnalité (Cons. const. 24 juill. 1991, n° 91-298 DC § 33, Dispositions fiscales rétroactives : RJC I-465. Cons. const. 12 janv. 2002, n° 2001-455 DC § 9, Loi de modernisation sociale : JO 18 janv., p. 1053) Le Conseil s’assure notamment que le la loi est suffisamment claire et qu’elle n’a donc pas reporté sur des autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n'a été confiée par la Constitution qu'à elle seule (Cons. const. 21 avr. 2005, n° 2005-512 DC § 9,  Avenir de l’école : JO 24 avr., p. 7173. Cons. const. 28 avr. 2005,  n° 2005-514 DC § 14, Registre international français : JO 4 mai, p. 7702), même si ces autorités conservent le pouvoir d'appréciation et, en cas de besoin, d'interprétation inhérent à l'application d'une règle de portée générale à des situations particulières (Cons. const. 13 janv. 2005, n° 2004-509 DC § 25, Loi de programmation pour la cohésion sociale : JO 19 janv., p. 896). Le Conseil profite également de ce contrôle pour déclarer contraire à la Constitution une disposition qui outre son caractère tautologique ne respecte pas, du fait de sa portée normative incertaine, … l’exigence de clarté de la loi (Cons. const. 2004-500 préc.). Cette jurisprudence semble être le prélude à la sanction et donc à la disparition des « neutrons législatifs » c’est-à-dire des « lois ou dis- positions vides » sans contenu normatif mais simplement déclaratoire (par ex. la loi n° 2001-70 du 29 janv. 2001 reconnaissant le génocide arménien (JO 30 janv., p. 1590). En effet, le Conseil estime que la loi a pour vocation d'énoncer des règles et doit par suite être revêtue d'une portée normative (Cons. const. 21 avr. 2005, n° 2005-512 DC § 9 et 12, Avenir de l’école : JO 24 avr., p. 7173). Il faut ajouter les neutrons législatifs
III. L’exigence de clarté est souvent invoquée avec le principe d’accessibilité et d’intelligibilité qui est lui un objectif à valeur constitutionnelle (Cons. const. 16 déc. 1999, n° 99-421 DC §13,  Adoption de la partie législative de certains codes : RJC I-856. Cons. const. 28 avr. 2005, n° 2005-514 DC § 14,  Registre international français : JO 4 mai, p. 7702). Ce principe peut conduire à justi- fier l’usage des ordonnances de l’art. 38 C, sans pour autant inter- dire au législateur de mettre en œuvre des dispositions complexes (Cons. const. 18 juill. 2001, n° 2001-447 DC §29, Perte d'autonomie : JO 11743. Cons. const. 27 nov. 2001, n° 2001-451 DC § 13, Couverture des non-salariés agricoles : JO 1er déc., p. 19112.) en particulier pour répondre à des objectifs que le législateur a pu regarder comme d'intérêt général tels que la conciliation entre la représentation proportionnelle dans le cadre d'un vote régional, la constitution d'une majorité politique (Cons. const. 3 avr. 2003, n° 2003-468 DC § 17, Elections des conseillers régionaux et des parlementaires européens : JO 12 avr., p. 6493).
Voir aussi : Domaine de la loi
Clôture
(art. 30 C)
I. Fin de la session ordinaire. Fin de la session extraordinaire du Parlement que le Président de la République prononce par décret (Voir « Séance » point IV).
II. . Egalement fin de la discussion générale, de la discussion article par article et des explications de vote qui peut être décidée par le Président de séance ou proposée par un député après qu’au moins deux orateurs d'avis contraire soient intervenus. A l’assemblée elle ne s'applique pas aux explications de vote sur l'ensemble alors que cela est possible au Sénat (art. 57 al 1 RAN ; art. 38 RS).
III. Fin de la période d’ouverture d’un bureau de vote.
Codification
I. Opération consistant à regrouper dans un code logiquement organisé des dispositions législatives et réglementaires nouvelles ou jusque là éparpillées dans divers textes.
II. Alors que, à l'époque napoléonienne mais également par la suite pour d'autres domaines (Code du travail de ????) de nombreux code ont été élaboriés pratiquement ex nihilo, les codifications acutelles, dès lors qu'elles ne concernent pas la refonte ou la réécriture de ces anciens codes, sont le plus souvent des opérations de regroupement des dispositions préexistantes.
Cohabitation
I. Hypothèse de fonctionnement de la Constitution lorsque la majorité présidentielle et la majorité parlementaire sont opposées. La V° République a connu trois périodes de cohabitation : 1986-1988 (Gouvernement Chirac 2) ; 1993-1995 (Gouvernement Balladur) à la suite de la victoire de la droite aux élections législatives et 1997-2002 (Gouvernement Jospin) à la suite de la victoire de la gauche aux élections législatives qui ont suivi la dissolution de 1997.
II. La V° République, dans son organisation originelle prévoyant un mandat de sept ans (septennat) pour le Président de la République et une législature de 5 ans, conduisait nécessairement à ce qu’aient lieu des élections législatives durant le mandat du Président. Ces élections intervenant dans le cadre normal du fonctionnement des institutions, elles ne pouvaient constituer une mise en cause de la responsabilité du Président de la République qui donc, n’avait pas à démissionner. Simplement, il était contraint (et c’est ce que F. Mitterrand fit en 1986 et 1993) de désigner un Premier ministre issu de la majorité parlementaire et donc, par définition hostile à la politique présidentielle soutenue maintenant par l’opposition parlementaire à l’Assemblée nationale.
Plus délicate était la situation du Président de la République qui, ayant prononcé la dissolution, voyait ses partisans perdre les élections anticipées (1997). Pourtant, là encore, la dissolution étant une prérogative présidentielle non soumise au contreseing, il n’y avait pas de raison à ce que le Président se retirât dès lors qu’il se conformait (ce que fit J. Chirac) à la volonté du peuple en appelant un Premier ministre dans la nouvelle majorité parlementaire.
En fait deux situations seulement peuvent être délicates. La première résulte de la concomitance des deux élections, les français élisant, à quelques semaines d’intervalle, un Président issu d’un camp et une majorité parlementaire issue d’un autre. Cette situation serait encore rendue plus difficile si les élections législatives étaient provoquées par une dissolution. Jusqu’alors, une telle situation n’a pas existé. Que ce soit en 1981 ou en 1988, les dissolutions prononcées à la suite de l’élection de F. Mitterrand lui donnaient une majorité parlementaire (certes une majorité relative en 1988). En revanche, si cette situation de cohabitation résultait d’un entêtement du Président qui, après une première dissolution malheureuse, récidive un an après les élections anticipées (délai constitutionnel pendant lequel une nouvelle dissolution n’est pas possible : art. 12 al. 4 C.) et voit à nouveau une même majorité, hostile à ses vues, être portée à l’Assemblée nationale, la situation du Président deviendrait très inconfortable. Fort heureusement il s’agit là, jusqu’à maintenant, d’une hypothèse d’école et les Présidents n’ont donc jamais eu véritablement à se poser la question de leur démission dans des situations de divergence des majorités.
III. En période de cohabitation, le fonctionnement du régime se rapproche beaucoup de ce qu’avaient voulu les constituants de 1958 : la mise en place d’un régime parlementaire moniste. Dans ces périodes en effet, le Gouvernement détermine et conduit effectivement la politique de la Nation comme le prévoit l’art. 20 C. Il faut dire que la Constitution donne au Gouvernement et surtout au Premier ministre une panoplie impressionnante de pouvoirs au premier rang desquels il faut signaler l’initiative des lois que seul le Premier ministre détient au sein de l’exécutif (art. 39 C.). Qui plus est, il dispose des moyens constitutionnels permettant d’imposer au Parlement d’adopter sans modification excessive et rapidement les projets de loi qu’il lui soumet. Par ailleurs, ces projets de loi seront adoptés, le Premier ministre disposant d’une majorité à l’Assemblée nationale qui peut adopter seule la loi à la demande du Gouvernement. Enfin, c’est encore le Premier ministre qui détient l’essentiel du pouvoir réglementaire permettant de faire entrer les lois en vigueur. Bref, le Premier ministre et le Gouvernement gouvernent, comme c’est la situation normale dans les principaux pays appliquant le régime parlementaire.
Pourtant, et c’est en cela que la V° République se distingue des régimes parlementaires classiques, même en période de cohabitation, le Président de la République n’est pas rendu au simple rôle honorifique de ses prédécesseurs des Républiques antérieures ou de ses homologues, chefs d’Etat des autres pays en régime parlementaire. L’existence de pouvoirs sans contreseing et en particulier du droit de dissolution lui donne en fait la maîtrise du temps, pouvant, sauf dans l’année qui suit des élections anticipées, mettre fin à tout moment à l’expérience de cohabitation. Par ailleurs, son élection au suffrage universel direct, combinée avec ces pouvoirs particuliers, lui donne une stature qui lui permet de jouer un rôle majeur aussi bien dans le domaine de la défense nationale que dans celui de la diplomatie. En revanche, le Président ne dispose pas de la possibilité de demander au Premier ministre de lui présenter spontanément sa démision comme il peut le faire en période de concordance. La Constitution s’applique ici, comme elle a été conçue, de manière moniste.
IV. Les trois cohabitations ne sont cependant pas à mettre sur le même plan.
- La première fut relativement conflictuelle dès lors qu’il était évident que le Président de la République et le Premier ministre en place s’affronteraient lors de la présidentielle suivante. Chacun voulant conserver au Président de la République la prééminence qu’il avait acquise durant les années antérieures, le Président de la République tenait à marquer de son empreinte les domaines qu’il estimait fondamentaux tandis que le Premier ministre ne souhaitait pas affaiblir une fonction qui deviendrait peut-être la sienne deux ans plus tard. Ainsi le Président de la République refusa-t-il de nommer les ministres de la Défense et des Affaires étrangères que lui proposait J. Chirac et celui-ci céda. De même en matière internationale, le Président de la République prenait-il un malin plaisir à terminer les négociations avant l’arrivée du Premier ministre qui, protocole oblige, ne pouvait que le « suivre » dans ses déplacements à l’étranger.
- La deuxième cohabitation devait être plus policée ; du reste le caractère des deux protagonistes y contribuait ainsi que la situation politique. F. Mitterrand ne serait pas candidat et sa santé l’empêchait d’être sur tous les fronts à la fois. Par ailleurs, il avait tout intérêt à ce que E. Balladur se présenta pour empêcher encore une fois l’élection de J. Chirac. La prégnance de la présidence fut donc plus faible durant cette période, le Premier ministre prenant des initiatives y compris dans les domaines des relations extérieures et de la défense même si, in fine, le Président gardait le dernier mot.
- Quant à la troisième cohabitation elle se présentait d’emblée comme très différente. Le Président sortait affaibli d’une dissolution ratée et la cohabitation qui en résultait avait une espérance de vie de cinq ans alors que les deux premières n’avaient duré chacune que deux ans. Le Premier ministre L. Jospin (rival malheureux de J. Chirac à la présidentielle de 1995) qui plus est, était populaire et devait le rester longtemps. La présidence de la République choisit donc de faire « profil bas » et de laisser le Premier ministre gouverner. Même en matière de défense et de diplomatie le Premier ministre prenait des décisions sans que l’Elysée puisse faire autre chose que protester. Le rôle du Premier ministre se trouvait ainsi renforcé au sein de l’exécutif bicéphale. A terme, si le phénomène de la cohabitation devait se renouveler régulièrement, il conduirait sans doute à un amoindrissement notable de l’influence du Président de la République, le renvoyant effectivement vers la magistrature d’influence que les constituants de 1958 avait voulu lui attribuer.
V. Reste que, en toute logique, les périodes de cohabitation devraient devenir plus rares et même exceptionnelles. En effet, la réduction à cinq ans du mandat présidentiel (quinquennat) et le déroulement en principe quasi simultanée de l’élection présidentielle et des élections législatives à partir de 2002 devrait conduire à ce que l’alternance politique se fasse au Palais Bourbon à la suite d’un changement de majorité présidentielle. Qui plus est, sauf situation exceptionnelle (Voir « Dissolution » point V), le droit de dissolution n’a plus guère de raison de jouer puisque le Gouvernement devrait trouver, pendant toute la législature, le soutien nécessaire à la mise en œuvre de sa politique.
Qui plus est, et malgré la conjoncture, cette simultanéité n’est pas totale. Il subsiste un hiatus entre les deux élections. Pas plus de quelques jours certes, mais n’est-ce pas suffisant pour que des changements interviennent dans l’opinion ? Entre les deux élections, il y aura une campagne électorale ; les deux camps appelant la victoire de leurs vœux, l’un nécessairement prônera la cohabitation. On a parlé de l’« effet d’entraînement » de la présidentielle. Mais si l’élection présidentielle est gagnée d’une courte tête, comment être sûr que cet effet joue suffisamment pour qu’une majorité de circonscriptions soit en faveur des candidats de la majorité présidentielle : 577 élections dans des circonscriptions ne donnent pas nécessairement le même résultat qu’une élection nationale. Bref, la concordance n’est pas absolument assurée. La correspondance des durées des mandats réduit les risques mais ne supprime pas la cohabitation, et du reste, c’est dans la logique des choses. Supprimer toute possibilité de cohabitation, c’est en fait changer de régime (Voir « Quinquennat » point IV).
Voir aussi : Domaine réservé ; Dualisme ; Dyarchie, Monisme
Collectif budgétaire
Expression ancienne, en vigueur sous les III° et IV ° Républiques, mais encore parfois utilisée pour désigner la loi de finances rectificative.
Collectivité à statut particulier
(art. 72 et 72-1 C)
Collectivité territoriale disposant d’un statut distinct de celui des communes, des départements, des régions, des départements/régions d'outre-mer et des collectivités d'outre-mer. Si l’on exclut la Nouvelle-Calédonie qui dispose d’un statut constitutionnel, il s’agit de Paris et la Corse. La création d’une collectivité territoriale à statut particulier ou la modification de son statut peut faire l’objet d’un référendum consultatif (art. 72-1 al. 3 C.). Un tel référendum a été organisé en Corse le 6 juill. 2003, les électeurs ayant rejeté la modification de l’actuel statut de la collectivité à statut particulier visant à fusionner en une collectivité unique les deux départements et cette collectivité.
Collectivité d'outre-mer
(art. 13, 72, 72-3, 72-4, 74 et 74-1 C)
I. Collectivité territoriale située outre-mer (COM) dont le statut, fixant notamment les règles d'organisation et de fonctionnement des institutions de la collectivité et le régime électoral de son assemblée délibérante (art. 74 C. al. 5), est défini par une loi organique et tient compte des « intérêts propres de chacune d’elles au sein de la République » (art. 74 C. al. 1). Les COM auront donc chacune un statut différent. Il s’agit de Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon, les îles Wallis-et-Futuna et la Polynésie française. Saint-Barthélemy et Saint-Martin, communes de la Guadeloupe, dont les électeurs ont accepté, par le référendum du 7 déc. 2003, leur trans-formation en collectivité d’outre-mer, pourraient, si le Parlement vote une loi organique en ce sens, rejoindre cette catégorie.
II. Le statut de chaque COM, adopté après l’avis de l’assemblée délibérante, la place sous le principe de la spécialité législative. Autrement dit, les lois et règlements ne s’appliquent dans la collectivité que dans les conditions prévues par son statut (art. 74 C. al. 3). En toute hypothèse, les institutions de la COM sont consultées sur les projets et propositions de loi et les projets d'ordonnance ou de décret comportant des dispositions particulières à la collectivité, ainsi que sur la ratification ou l'approbation d'engagements internationaux conclus dans les matières relevant de sa compétence (art. 74 C. al. 6) et sur les autres modalités particulières de leur organisation fixées par la loi (art. 74 C. al. 12).
L’obligation de consultation doit s’interpréter strictement. Elle ne concerne pas les lois organiques qui s’appliquent à l’ensemble des collectivités territoriales en métropole et outre-mer (Cons. const. 30 juill. 2003, n° 2003-478 DC § 2, LO relative à l’expérimentation par les collectivités territoriales : JO 2 août, p. 13302). Elle n’oblige pas non plus le Parlement à interrompre la procédure législative pour soumettre à cette consultation un amendement à un projet ou proposition de loi ayant déjà fait l'objet d'une consultation de l'assemblée territoriale. (Cons. const. 23 mai 1979, n° 79-104 DC §§4 à 6, Territoire de Nouvelle Calédonie : RJC I-69). En revanche, un amendement qui étend aux COM un projet de loi qui, dans sa teneur initiale, ne les visait pas, doit nécessairement être soumis à consultation (Cons. const. 30 oct. 1981, n° 81-129 DC §6, Radios libres : RJC I-100).
III. Par ailleurs, le statut de la COM détermine ses compétences (art. 74 C. al. 4). Elle peut intervenir y compris dans des matières qui font normalement partie du domaine de la loi. Ne sont exclus que la nationalité, les droits civiques, les garanties des libertés publiques, l'état et la capacité des personnes, l'organisation de la justice, le droit pénal, la procédure pénale, la politique étrangère, la défense, la sécurité et l'ordre publics, la monnaie, le crédit et les changes, ainsi que le droit électoral (liste de l’art. 73 C. qui peut être complétée par une loi organique) à moins que cette collectivité ne les ait exercés des compétences dans ces matières avant la révision constitutionnelle (art. 74 C. al. 4).
IV. Certaines de ces COM sont dotées d’un statut d’autonomie (art. 74 C. al. 7 à 11) qui élargit encore les particularités de leur statut :
- le Conseil d'État exerce un contrôle juridictionnel spécifique sur certaines catégories d'actes de l'assemblée délibérante intervenant au titre des compétences qu'elle exerce dans le domaine de la loi ;
- l'assemblée délibérante peut modifier une loi promulguée postérieurement à l'entrée en vigueur du statut de la collectivité, lorsque le Conseil constitutionnel, saisi notamment par les autorités de la collectivité, a constaté que la loi était intervenue dans le domaine de compétence de cette collectivité ;
- des mesures justifiées par les nécessités locales peuvent être prises par la collectivité en faveur de sa population, en matière d'accès à l'emploi, de droit d'établissement pour l'exercice d'une activité professionnelle ou de protection du patrimoine foncier ;
- la collectivité peut participer, sous le contrôle de l'État, à l'exercice des compétences qu'il conserve, dans le respect des garanties accordées sur l'ensemble du territoire national pour l'exercice des libertés publiques.
V. Dans un sens générique, il peut s’agir de désigner toutes les collectivités territoriales situées outre-mer qu’elles soient régies par l’art. 73 C. (départements/régions d’outre-mer) ou par l’art. 74 C (COM proprement dites). L’article 72-3 C. donne la liste de ces collectivités telle qu’elle s’établit au moment de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003. Ceci impli-que que désormais l’éventuelle accession à l’indépendance d’une des collectivités énumérée à l’art. 72-3 C. obligera à une révision constitutionnelle alors que si de nouvelles collectivités sont ajoutées (Saint-Barthélemy et Saint Martin par exemple), la révision ne sera pas nécessaire.
Collectivité territoriale
(art. 24, 34, 39 al 2, 72, 72-1, 72-2, 72-3, 73, et 74 C)
I. Personne morale territoriale s’administrant librement par des conseils élus disposant du pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences ; la loi détermine les principes fondamentaux de leur libre administration, de leurs compétences et de leurs ressources, les dotant ainsi de l’autonomie administrative et financière. Elles peuvent par ailleurs, dans les conditions fixées par la loi organique, déroger à titre expérimental aux dispositions législatives et réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences si ces textes le permettent. Le Sénat assure leur représentation.
II. Selon les dispositions de l’art. 72 C., sont des collectivités territoriales les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi, le cas échéant en lieu et place d'une ou de plusieurs collectivités mentionnées au présent alinéa. Le Conseil Constitutionnel a déjà ajouté à cette liste « les provinces de la Nouvelle-Calédonie » collectivités territoriales de la République régie par le titre XIII de la Constitution (Cons. const., 29 juillet 2004, n° 2004-500 DC §6, LO relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales : JO 30 juill., p. 13562.).
Collège électoral
I. Réunion des électeurs (on parle généralement de grands électeurs) investis du droit de vote pour une opération électorale déterminée.
II. Expression utilisée surtout par les Constitutions mettant en place le suffrage restreint [art. 35 de la Charte de 1814 ; art. 30 de la Charte de 1830 (la Constitution de 1791 utilisait l’expression « assemblée primaire ») elle est encore en vigueur sous la III° République pour désigner aussi bien les électeurs de la Chambre des députés, assemblée élue au suffrage universel direct que ceux du Sénat élu, lui, au suffrage universel indirect. On la retrouve sous la V° République pour l’élection du Président de la République avant la mise en place du suffrage universel direct en 1962 (Voir « Election présidentielle » point III. A).
III. Depuis lors, on ne la retrouve que dans le code électoral pour désigner les grands électeurs chargés d’élire les sénateurs (Voir « Elections sénatoriales » point III).
Voir aussi : Candidat, point VI ; Contentieux électoral, point VII ; Découpage électoral, point ????. ; Intérim, point II.
Comité Consultatif Constitutionnel
I. Organe mis en place par la loi du 3 juin 1958 pour pallier l’absence d’assemblée constituante lors de l’élaboration de la Constitution de la V° République, composé de 26 parlementaires et de 13 personnalités extérieures dont quelques juristes et professeurs de droit constitutionnel. Le Président du Conseil (Ch. De Gaulle) et le ministre de la Justice (M. Debré) pouvaient assister aux séances ou s’y faire représenter.
II. Sans être absolument fondamental, le travail du Comité, qui s’étale du 29 juill. au 14 août 1958, a permis d’améliorer la rédaction de certains articles de la Constitution et de lever certaines ambiguïtés contenues dans le projet initial. Deux temps forts méritent d’être rapportés. Alors qu’un membre du Comité proposait de confier l’initiative des lois au Président de la République, le représentant du Gouvernement refusait au motif que :
« la situation duPremier ministre ne serait pas tenable. Le Président de la République est un arbitre mais un arbitre actif appelé à prendre, dans certains cas, des décisions fondamentales. Hors de ces cas exceptionnels, le chef de l’exécutif est le Premier ministre. Traditionnellement, c’est à lui qu’appartient l’initiative des lois ».
Plus tard, alors que l’on interrogeait Ch. De Gaulle sur le point de savoir si le Président de la République pourrait révoquer le Premier ministre, il répondit :
« Non, car s’il en était ainsi, il (le Premier ministre) ne pourrait pas gouverner ».
Ces précisions attestent bien du sens donné au projet de Constitu-tion : un régime parlementaire moniste dans lequel le pouvoir exécutif devait appartenir principalement au Premier ministre. On sait que, si tel est le cas dans les périodes de cohabitation, il n’en va pas de même s’il y a concordance.
Voir aussi : Cinquième République ; Dualisme, Monisme
Comité interministériel
Réunion, sous l’autorité du Premier ministre (à la différence des Conseils interministériels qui se réunissent sous la présidence du Président de la République), des membres du Gouvernement intéressés par une question relevant de leurs différents départements ministériels. En période de concordance, il n’est pas impossible qu’un collaborateur du Président de la République y assiste. Certains de ces comités interministériels se réunissent régulièrement comme par exemple le CIADT (comité interministériel de l’aménagement et du développement du territoire), d’autres de manière plus épisodique (par exemple le comité interministériel sur le tourisme réuni le 9 sept. 2003 n’avait pas été réuni depuis vingt ans !). Quant à la composition de ces comités elle laisse parfois rêveur. Ainsi le ministre de l’éducation n’a pas été convié au comité interministériel sur l’éducation réuni le 3 sept. 2003.
Comité secret
I. Possibilité donnée de faire siéger une assemblée parlementaire en dehors de la présence du public, en rupture avec le principe de la publicité des débats. La demande de réunion en comité secret peut être faite par le Premier ministre ou par un dixième des membres de l’assemblée concernée. C’est obligatoirement en comité secret qu’une assemblée décide que le rapport d’une commission ne doit pas être publié (art. 6-IV al. 2 ord. 58-1100). Dans ce cas, la demande de réunion en comité secret doit être présentée, à l’Assemblée nationale, dans les cinq jours francs qui suivent l’annonce du dépôt du rapport de la commission au Journal Officiel (art. 143 al. 3 RAN).
La publication du compte rendu intégral des débats de la réunion de l’assemblée en comité secret peut néanmoins être décidée par l’assemblée (art. 51 al. 3 RAN ; art. 32 al. 9 RS). A l’Assemblée nationale cette décision est, de droit, prise en comité secret si le Gouvernement le demande (art. 51 al. 3 RAN).
II. La décision de tenir séance en comité secret est prise par un vote exprès et sans débat (art. 51 al. 1 RAN ; art. 32 al. 7 RS). Lorsque le motif qui a donné lieu au comité secret a cessé, le Président consulte l'Assemblée sur la reprise de la séance publique (art. 51 al. 2 RAN ; art. 32 al. 8 RS).
Commissaire du Gouvernement
I. Haut fonctionnaire ou membre d’un cabinet ministériel nommé pour assister le ministre durant les débats parlementaires.
II. Sont également désignés par cette expression :
- Le magistrat administratif qui, en toute indépendance et impartialité, expose les questions que présente à juger chaque recours contentieux en formulant, dans des conclusions, son appréciation sur les circonstances de l’espèce et les règles de droit applicables ainsi que son opinion sur les solutions qu’appelle, suivant sa conscience, le litige soumis à la juridiction administrative ;
- Les représentants de l’Etat dans les établissements publics, les entreprises publiques ou les sociétés d’économie mixte. Ils disposent d’un pouvoir de tutelle qu’ils exercent éventuellement par le droit de veto dont ils disposent ;
- Le représentant du ministère public devant les Chambres régionales des comptes ;
- Les agents d’un ministère chargés de défendre les projets de loi, d’ordonnances ou de décrets réglementaires sur lesquels les sections administratives du Conseil d’Etat sont appelées à donner leur avis ;
- Le représentant du ministère de tutelle dans certains organismes chargés d’une mission de service public tels que les ordres professionnels (médecins, pharmaciens, etc.).
Commission ad hoc
I. Commission spécialement créée pour l’examen des résolutions portant mise en examen devant la Cour de justice de la République (art. 160 RAN et 86 RS). Egalement, commission créée chaque fois qu'il y a lieu pour le Sénat d'examiner une proposition de résolution déposée en vue de re-quérir la suspension de la détention, des mesures privatives ou restrictives de liberté ou de la poursuite d'un sénateur (art. 105 RS) (à l’Assemblée, Voir « Commission des immunités »).
II. Le terme est parfois utilisé, à tort, dans la procédure législative, dans le sens de commission spéciale.
Commission constitutionnelle provisoire
Organe qui, avant la mise en place du Conseil constitutionnel, assuma les fonctions de ce Conseil en matière électorale. Elle était constituée du Vice président du Conseil d’Etat et des Premiers présidents de la Cour de cassation et de la Cour des comptes. Elle commença à fixer la jurisprudence électorale. Les décisions rendues par cette Commission sont numérotées « CCP ». Voir par exemple, CCP, 12 déc. 1958, n° 58-34 AN, Rebeuf : JO 16 déc., p. 11330.
Commission européenne (Définition rédigée par A. Potteau)
(art. 211 à 219 CE)
I. Organe communautaire ayant, en application de l’art. 7 CE, rang d’institution communautaire au même titre que le Conseil de l’UE, le Parlement européen, la Cour de justice et la Cour des comptes des Communautés.
II. Institution dont le nombre de membres a considérablement varié en raison du dernier élargissement de l’UE à dix nouveaux Etats membres.
Jusqu’à leur adhésion, c’est-à-dire jusqu’au 1er mai 2004, l’institution recelait vingt membres comprenant un national au moins de chaque Etat, sachant qu’en pratique l’Allemagne, la France, l’Italie, le Royaume-Uni et l’Espagne étaient assurés de disposer de deux leurs nationaux au sein du collège.
L’adhésion des dix nouveaux Etats membres a été accompagnée de l’entrée en fonction de dix nouveaux commissaires disposant chacun de la nationalité d’un de ces nouveaux Etats membres (art. 45 de l’acte relatif aux conditions d’adhésion des dix nouveaux Etats membres). A partir de cette date et jusqu’à l’expiration de ses pouvoirs le 31 octobre 2004, cette Commission aura donc été composée de 30 membres.
La Commission qui est entrée en fonction le 1er novembre 2004 sera composée d’un national de chaque Etat membre, soit 25 membres (213 CE tel que modifié par le protocole sur l’élargissement lui-même modifié par l’acte préc.). Les « grands » Etats membres ont donc perdu leur second national au sein de la Commission.
Dans l’avenir, les Etats membres perdront probablement aussi l’assurance de disposer au sein de la Commission d’un de leurs nationaux puisque, lorsque l’Union comptera 27 Etats membres, le nombre des membres de la Commission devra être inférieur au nombre d’Etats membres. Ils seront alors choisis sur la base d’une rotation égalitaire à fixer par le Conseil de l’Union à l’unanimité (art. 4 du protocole sur l’élargissement de l’UE annexé au traité CE).
III. Les membres de la Commission sont nommés pour une durée de cinq ans au terme d’une procédure dont le caractère communautaire s’est considérablement accentué (art. 214). Initialement, les membres de la Commission étaient désignés par les gouvernements des Etats membres d’un commun accord. Depuis le traité de Maastricht, le Parlement européen participe à la procédure. Depuis le traité de Nice, non seulement les prérogatives des exécutifs nationaux échoient au Conseil de l’Union mais au surplus ils perdent en la matière leur droit de veto puisqu’il est fait appel au vote à la majorité qualifiée.
La procédure débute par la désignation de la personnalité qu’il est envisagé de nommer président de la Commission. Ce pouvoir appartient au Conseil de l’UE siégeant dans une formation aussi prestigieuse qu’exceptionnelle (chefs d’Etat ou de gouvernement), sachant cependant que cette désignation devra être approuvée par le Parlement européen.
Il convient ensuite d’adopter la liste des autres personnalités qu’il est envisagé de nommer membres de la Commission. Ce pouvoir appartient également au Conseil de l’UE (formation ordinaire) sachant toutefois que cette liste sera établie conformément aux propositions faites par chaque Etat membre et d’un commun accord avec le président de la Commission préalablement désigné
Puis le président et les autres membres de la Commission seront soumis, en tant que collège, à un vote d’approbation par le Parlement européen. Ils pourront alors être nommés par le Conseil de l’UE.
IV. Les commissaires ne sont pas les représentants de leur Etat de nationalité au sein de la Commission. Le traité CE leur intime l’obligation d’exercer leurs missions en pleine indépendance dans l’intérêt général de la CE. Ils ont ainsi l’interdiction de solliciter et d’accepter des instructions émanant des Etats membres. En cas de violation de cette obligation, le Conseil de l’UE ou la Commission peut saisir la Cour de justice en vue de prononcer une démission d’office (art. 213 CE).
Commission d'enquête
I. Commission composée de parlementaires et destinée à recueillir des éléments d’information soit sur des faits déterminés, soit sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales, en vue de soumettre ses conclusions à l’assemblée qui l’a créée.
II. La Constitution étant muette sur cette question, elle est traitée par l’ord. 58-1100 du 17 nov. 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. Elle est créée par le vote d’une résolution d’une assemblée et composée de membres élus au scrutin proportionnel [au maximum 21 membres au Sénat (art. 11 al. 1 RS) ; 30 à l’Assemblée (art. 140 al. 4 RAN)]. Elle dispose d’un délai de six mois pour rendre ses conclusions. Elle est dotée de larges pouvoirs lui permettant d’obtenir tous renseignements ou documents, à l’exception de ceux ayant un caractère secret lié à la défense nationale et à la sécurité de l’Etat. Elle peut en particulier procéder à des enquêtes sur pièces et sur place, à des auditions dont le compte rendu peut être rendu public ou mieux, qui se déroulent en public et peuvent être télévisées. Elle peut, dans les mêmes limites, exiger d’entendre tous ceux qu’elles jugent utiles, au besoin en les y contraignant au besoin par l’usage de la force publique (sauf, cependant, le Président de la République ou les anciens Présidents, soumis à un régime d’irresponsabilité).
Pourtant, en raison de l’indépendance de l’autorité judiciaire, si une procédure judiciaire est engagée sur le même thème, aucune commission ne pourra être créée ni poursuivre ses travaux ; si une procédure judiciaire est engagée sur un thème voisin, elle ne pourra pas connaître des faits qui en font l’objet.
Le rapport qu’elle remet est en principe publié au Journal Officiel, et peut être transmis au procureur de la République en vue des suites qu’il peut comporter (Voir, par ex. Pouvoirs n° 107 p. 169). Cependant l’assemblée peut décider de le conserver secret, après un débat et un vote en comité secret.
La commission peut également décider l’application du secret à ses travaux et auditions. Les documents non publics déposés devant une commission d’enquête et les travaux et auditions de celle-ci lorsqu’elle a décidé l’application du secret y sont soumis durant 30 ans et ce, même s’il s’agit de les communiquer à la Cour de justice de la République. La violation du secret des débats et travaux peut donner lieu à l’application des peines prévues à l’art. 226-13 du code pénal. Si cette violation est le fait d’un sénateur pendant la durée des travaux de la commission, celui-ci pourra être exclu de la commission par décision du Sénat prise sans débat, sur le rapport de la commission, après avoir entendu l'intéressé (art. 100 al 1 RS). Si elle est le fait d’un député, il est passible d’une des sanctions disciplinaires prévues par le règlement et ne peut plus être désignés dans une autre commission d’enquête constituée au cours de la même législature (art. 140 al 4 RAN).
Voir aussi : Mission d’information
Commission des immunités
Commission de l’Assemblée nationale créée chaque année sauf la dernière année de la législature pour l'examen des demandes de suspension de la détention, des mesures privatives ou restrictives de liberté ou de la poursuite d'un député (art. 80 RAN). Au Sénat, une commission ad hoc ayant le même objet est créée spécialement pour chaque cas (art. 105 RS).
Commission mixte paritaire (CMP)
(art. 45 C)
I. Organe intervenant au cours de la procédure législative et composé d’un nombre égal de députés et de sénateurs. Il y a sept titulaires par assemblée (art. 111 RAN et 12 RS) et sept suppléants destinés à garantir le maintien de la parité. Les membres sont désignés selon un mécanisme complexe qui n’assure pas toujours la représentation de l’opposition parlementaire même si, en principe, la CMP doit refléter les rapports de force existant dans les assemblées.
II. C’est à la demande du Premier ministre qu’est réunie la CMP. Cette demande peut être faite après deux lectures dans chaque assemblée (ou, si le Gouvernement a déclaré l’urgence, une seule lecture). La CMP est saisie des seules dispositions restant en discussion pour lesquelles elle est chargée de proposer un texte acceptable par les deux assemblées (texte de compromis). Si elle y parvient, le texte peut être soumis, par le Gouvernement, aux deux assemblées qui, on l’espère, le voteront rapidement. Les amendements sur le texte proposé par la CMP ne sont recevables que si le Gouvernement en est d’accord (art. C. 45 al. 3). En revanche, il n’est plus possible aux parlementaires ou au Gouvernement de présenter des amendements sur des dispositions qui auraient été adoptées en termes identiques avant la réunion de la CMP (Voir « Dispositions restant en discussion » point III). Il s’agit là d’un mécanisme préventif destiné à éviter un conflit durable entre les chambres composant le Parlement dont le bilan est relativement positif, surtout en période de concordance des majorités à l’Assemblée nationale et au Sénat (Voir tableau).
III. En cas d’échec de ce mécanisme, c’est-à-dire si la CMP ne parvient pas à trouver un texte de compromis ou si ce texte de compromis n’est pas adopté, le Gouvernement peut alors donner le dernier mot à l’Assemblée nationale. L'échec de la CMP est avéré dès lors qu'il n'y a pas d'accord sur l'une des dispositions restant en discution (Cons. const. 17 janv. 2002, n° 2002-454 DC § 3, Loi relative à la Corse : JO 23 janv., p. 1526).
En revanche le Gouvernement ne peut pas donner le dernier mot à l’Assemblée si, la CMP ayant réussi à trouver un texte de compromis, il décide de ne pas le soumettre au Parlement.
IV. Dans le cadre de la procédure de révision constitutionnelle, aucun mécanisme n’est prévu pour trouver un compromis entre les assemblées. La navette est indéfinie. Cela a conduit les Premiers ministres à tenter de pallier cette lacune en réunissant des représentants du Sénat et de l’Assemblée de manière informelle (Voir « Révision constitutionnelle » point III. B).
Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques
I. Autorité administrative indépendante (Cons. const. 31 juill. 1991, n° 91-1141 AN § 6, 13° de Paris : JO 3 août, p. 10391 ; Art. L. 52-14 C. élec.) ayant pour mission d’approuver, de réformer ou de rejeter les comptes de campagne des candidats aux élections législatives, présidentielles et locales. Ces comptes doivent obligatoirement lui être communiqués. En cas de rejet du compte ou si celui-ci ne lui est pas communiqué, ou encore si le compte fait apparaître un dépassement des plafonds de dépenses autorisées, elle saisit le juge électoral compétent (Conseil constitutionnel pour les élections législatives ; juridictions administratives pour les élections locales) pour qu’il se prononce sur le compte par une décision juridictionnelle (art. 52-15 C. élect.). Au besoin elle transmet le dossier au parquet. En cas de dépassement du plafond des dépenses électorales constaté par une décision définitive, elle fixe une somme égale au montant du dépassement que le candidat est tenu de verser au Trésor public. Les décisions de réformations du comptes sont susceptible s de recours devant le Conseil d’Etat et soumise au ministère d’avocat (CE 1er avr. 2005, Mme Le Pen : Rec. CE 136).
Pour l’élection présidentielle, la Commission peut également saisir le parquet et fixer la somme à reverser égale au montant du dépassement. Cette dernière décision peut faire l’objet d’un recours de plein contentieux devant le Conseil Constitutionnel (Voir « Campagne électorale » point VI).
II. Par ailleurs, elle reçoit chaque année les comptes des partis politiques qui ont obligation de tenir une comptabilité certifiée par deux commissaires aux comptes (Voir « Partis politiques »  point VI).
III. La commission est composée de trois membres du Conseil d’Etat, trois membres de la Cour de cassation et trois membres de la Cour des comptes (art. 52-14 C. élect.).
Voir aussi : Campagne électorale
Commission parlementaire
Dans un sens large, commission composée de membres du parlement ayant des fonctions législatives (commission spéciale ; commission permanente ; commission mixte paritaire) et/ou des fonctions d’information (commission d’enquête, commission permanente ou commission spéciale). Dans un sens restreint, mais très souvent employé (comme par nous si après), terme désignant une commission chargé de l’examen d’un texte en discussion, qu’il s’agisse d’une commission permanente ou d’une commission spéciale.
Voir aussi : Délégation parlementaire ; Mission d’information
Commission permanente
(art. 43 C)
I. Commission parlementaire qui, en l’absence de constitution d’une commission spéciale, est chargée de l’étude des projets ou des propositions de loi. Leur nombre est fixé à six dans chaque assemblée qui fixe dans son règlement la compétence de chacune d’elles. Bien que la Constitution pose les commissions permanentes en mécanisme d’exception, c’est à elles qu’est envoyée la quasi-totalité des textes à étudier, les constitutions de commissions spéciales étant très rares. Le texte est soumis à une commission qui l’examine au fond, mais d’autres commissions peuvent en être saisies pour avis. Les champs de compétence des commissions permanentes sont déterminés par les règlements des assemblées et ne sont donc pas les mêmes à l’Assemblée nationale et au Sénat.
II. Chaque député ou sénateur est obligatoirement membre d’une commission permanente et d’une seule (art. 38 RAN ; art. 8 RS). Même s’il y a des différences entre les deux assemblées, chaque commission ne recouvrant pas nécessairement les mêmes domaines et ayant un nombre de membres variable, il reste néanmoins des éléments communs. Ainsi trouve-t-on, sous des dénominations qui peuvent varier (art. 36 RAN ; art. 7 RS) : une commission des finances (73 membres AN et 42 membres S) , une commission des lois (73 membres AN et 43 membres S), et une commission des affaires sociales (145 membres AN et 52 membres S), une commission des affaires économiques (145 membres AN et 78 membres S). La commission de la défense (73 membres AN) et la commission des affaires étrangères (73 membres AN) sont groupées au Sénat (52 membres) ; la Commission des affaires culturelles (52 membres S) est fusionnée avec celle des affaires sociales de l’Assemblée. Bien que le nombre de membres de chaque commission soit élevé, le nombre des parlementaires qui participent activement aux travaux est généralement réduit. Elles sont composées à la proportionnelle des groupes parlementaires de l’Assemblée, les députés non inscrits se répartissant les sièges restés vacants (art. 37 RAN). Au Sénat la proportionnelle prend en compte les sénateurs non inscrits (art. 8 RS). Chaque commission nomme un Bureau (Voir « Bureau » point IV).
III. En ce qui concerne les propositions de loi, la commission a la possibilité de modifier le texte dont elle est saisie au fond, en adoptant des amendements déposés par des parlementaires ou par le Gouvernement. Le rapport qu’elle établit présente donc les résultats de ses travaux et les modifications qu’elle a apporté à la proposition. C’est le texte de la proposition ainsi modifié qui est soumis en séance publique à la première assemblée saisie en première lecture.
En ce qui concerne les projets de loi, les commissions de la première assemblée saisie n’ont pas cette possibilité. Le texte ne sera pas modifié pendant leurs travaux. Ceux-ci consisteront à rédiger un rapport dans lequel la commission donne son avis sur le texte dans son ensemble puis sur chacun des articles qui le compose. Par ailleurs elle donnera aussi son avis sur les amendements déposés par les parlementaires. C’est donc le texte du projet de loi tel que le Gouvernement l’a conçu qui est examiné en séance publique par la première assemblée saisie en première lecture. Il est simplement éclairé par les travaux de la commission, présentés dans le rapport.
IV. Les commissions permanentes peuvent demander à l’assemblée à laquelle elles appartiennent de leur conférer, pour une mission déterminée (Voir « Mission d’information »), les prérogatives d’une commission d’enquête (art. 5 ter ord. n° 58-1100). Cette possibilité ne leur est donnée que pour une durée ne pouvant excéder six mois.
Voir aussi : Initiative des lois ; Rapporteur
Commission pour la transparence financière de la vie politique
I. Autorité administrative indépendante chargée de recevoir les déclarations de situation patrimoniale notamment des membres du Gouvernement (art. 1er L. n° 88-227), des parlementaires (art. L. 135-1 C. élect.), des parlementaires européens, des titulaires de divers mandats électifs locaux et des dirigeants d’entreprises nationales, établissements publics industriels et commerciaux et organismes publics de HLM (art. 2 L. n° 88-227) et d’apprécier les variations de ces patrimoines.
II. La commission est composée du Vice-président du Conseil d’Etat, du Premier président de la Cour de cassation et du Premier président de la Cour des comptes et de deux magistrats titulaires et deux suppléants de chacune de ces juridictions. Elle établit, au moins tous les trois ans, un rapport publié au Journal Officiel. Elle informe les autorités compétentes du non respect, par les personnes qui y sont astreintes, de l’obligation de dépôt de leur situation patrimoniale et peut au cas où elle n’aurait pas obtenu d’explications satisfaisantes sur les variations observées dans le patrimoine d’une de ces personnes entre la déclaration d’entrée et la déclaration de sortie de fonction, saisir le parquet (art. 3 L. n° 88-227).
Commission spéciale
I. Commission parlementaire créée à la demande du Gouvernement ou de l’assemblée pour l’étude des projets (exception faite des projets de loi de finances) ou des propositions de loi dont elle est saisie. Présentée comme de principe par la Constitution, La mise en œuvre de commission spéciale s’avère être relativement rare, les projets ou propositions de loi étant le plus souvent transmis aux commissions permanentes
II. La constitution d'une commission spéciale est de droit lorsqu'elle est demandée par le Gouvernement. Le Sénat est saisi d’une demande de création de commission spéciale par son président, le président d’une commission permanente ou d’un groupe parlementaire. L’Assemblée nationale est saisie par 30 députés, le président d’une commission permanente ou d’un groupe parlementaire. Elle est considérée comme adoptée si, avant la deuxième séance qui suit cet affichage, le Président de l’assemblée concernée n'a été saisi d'aucune opposition par le Gouvernement ou le président d'un groupe (art. 30 et s. RAN et art. 16 RS).
Les règlements des assemblées fixent le nombre maximal des membres (Assemblée : 57 ; Sénat : 37), les conditions de leur désignation à la proportionnelle (art. 30 et s. RAN et art. 16 RS) et la composition de leur bureau (Voir « Bureau » point IV). Les compétences d’une commission spéciale pour l’étude des propositions et projets de loi sont les mêmes que celles d’une commission permanente. Elle peut aussi, et dans les mêmes conditions, se voir attribuer des compétences d’enquête pour un maximum de six mois sans que cela puisse cependant avoir pour effet de prolonger ces travaux au delà de la durée normale de ses pouvoirs (Cons. const. 14 oct. 1996, n° 96-381 DC, § 4, Règlement du Sénat : RJC I-683). En revanche, elle ne peut créer ou demander la création d’une mission d’information.
Communauté
(anciens art. 77 à 87 C)
I. Association fédérale qui, au début de la V° République, regroupait la France et douze Etats africains et malgache et était organisée un peu à l’image du « Commonwealth ». Le Président de la Communauté était le Président de la République à l’élection duquel les Etats membres participaient. Les autres organes de la Communauté étaient son Conseil exécutif, son Sénat et une Cour arbitrale censée statuer sur les litiges survenant entre les Etats membres et la Communauté. Un titre spécial de la Constitution (numéroté XII) lui était, à l’époque, consacré.
II. Dès le 4 juin 1960, une révision constitutionnelle effectuée par l’art. 85 C., spécialement prévu pour réviser ce titre de la Constitution, met fin de facto à la Communauté en prévoyant que les dispositions relatives à la Communauté pourront être révisées par des accords entre tous les Etats membres. Cette révision/abrogation (Voir « Pouvoir constituant ») ne conduit pas à faire disparaître les 11 articles de ce titre et les autres références à la Communauté que la Constitution contient à l’époque (art. 1er, 11 et 70 C.). C’est la révision constitutionnelle de 1995 qui mettra le droit en accord avec les faits en supprimant ces dispositions.
Communauté européenne (Définition rédigée par A. Potteau)
I. Trois Communautés européennes ont été instituées : la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA), la Communauté européenne de l’énergie atomique (CEEA ou Euratom) et la Communauté européenne (CE). L’Union européenne établie par le traité sur l’Union européenne signé à Maastricht le 7 février 1992 ne fait disparaître ni les Communautés ni leur acte constitutif respectif. Son art. 1er précise d’ailleurs que « l’Union est fondée sur les Communautés européennes complétées par les politiques et formes de coopération instaurées par le présent traité ». En revanche le traité établissant une Constitution pour l’Europe signé à Rome le 29 octobre 2004 (non encore en vigueur) abroge les actes constitutifs antérieurs et substitue aux Communautés européennes et à l’Union européenne instituée par le traité de Maastricht une nouvelle Union européenne (art. IV-437 & 438).
II. La nature juridique des Communautés et de l’Union est discutée en doctrine. On s’accorde pour admettre qu’elles n’ont pas atteint le seuil étatique et qu’elles ne peuvent donc prétendre au statut d’Etat fédéral. A l’inverse, on reconnaît également qu’elles ont dépassé le stade confédéral, eu égard en particulier à leur processus décisionnel et à leur personnalisation. Bien qu’elles regroupent des sujets de droit international, qu’elles soient créées par traité et régies par le principe de spécialité (art. 5 CE), certains refusent cependant de les qualifier d’organisations internationales. La qualification de Fédération d’Etats est alors parfois avancée. Dans sa décision 2004-505 DC du 19 novembre 2004, Traité établissant une Constitution pour l’Europe (§ 6), le Conseil constitutionnel qualifie implicitement les Communautés et l’Union d’ « organisation européenne permanente, dotée de personnalité juridique et investie de pouvoirs de décision par l’effet de transferts de compétences consentis par les Etats membres ».
III. La construction européenne communautaire trouve son origine dans la déclaration du 9 mai 1950 du ministre français des affaires étrangères, Robert Schuman. En souvenir de cette déclaration, le 9 mai a d’ailleurs été institué « fête de l’Europe », ce que consacre le traité établissant une Constitution pour l’Europe (art. I-8 Const. Europe). Par cette déclaration, la France affirme son ambition de rassembler les nations européennes pour bannir la guerre de son continent : « l'Europe n'a pas été faite, nous avons eu la guerre ». Cependant, sur les conseils de Jean Monnet, commissaire général au plan, le ministre français indique que « l'Europe ne se fera pas d'un coup, ni dans une construction d'ensemble : elle se fera par des réalisations concrètes créant d'abord une solidarité de fait ». C’est pourquoi, la France fait une proposition concrète à l’Allemagne et aux autres Etats européens : « placer l'ensemble de la production franco-allemande de charbon et d'acier sous une Haute Autorité commune, dans une organisation ouverte à la participation des autres pays d'Europe ». La France propose donc une construction sectorielle de l’Europe mais qui serait la « première étape de la Fédération européenne ». Cette proposition accueillie avec bienveillance par cinq Etats européens (Allemagne, Italie et les trois Etats du Benelux) se concrétisera par la signature le 18 avril 1951 du traité de Paris instituant la CECA. Ce traité conclu pour une durée de cinquante ans a expiré le 23 juillet 2002. Le patrimoine actif et passif de la CECA a d’ailleurs été transféré à la Communauté européenne. Dès octobre 1950, la France propose d’étendre aux questions militaires la méthode communautaire et ce pour permettre le réarmement des allemands sans pour autant réarmer l’Allemagne. Cette suggestion est positivement accueillie par les cinq autres membres de la CECA. Et c’est ainsi qu’est signé à Paris le 27 mai 1952 le traité instituant la Communauté européenne de défense. Cependant ce traité n’entrera pas en vigueur puisque la France ne le ratifiera pas.
IV. Après l’échec de la CED, la construction communautaire est relancée à l’occasion de la Conférence de Messine de juin 1955. Les Six s’accordent pour constituer un grand marché commun doté d’une union douanière et une Europe de l’énergie atomique. Ce projet sera concrétisé le 25 mars 1957 par la signature à Rome des traités instituant la CEE et instituant la CEEA. Les trois Communautés ont disposé dès les origines d’institutions communes : la Cour de justice des Communautés et l’Assemblée européenne (devenue par la suite Parlement européen). Il faudra cependant attendre l’entrée en vigueur du traité de Bruxelles du 8 avril 1965 (dit traité de fusion des exécutifs) pour unifier la Commission et le Conseil. Le traité de Maastricht transforme la Communauté économique européenne en Communauté européenne, ce qui se justifie par l’extension des compétences communautaires à des domaines non exclusivement économiques.
V. Initialement composées de six Etats membres, les Communautés en recèlent désormais vingt-cinq, sachant que des négociations d’adhésion sont actuellement ouvertes avec trois Etats (Roumanie, Bulgarie et Turquie). Les Communautés ont tout d’abord accueilli le Royaume-Uni, le Danemark et l’Irlande (1973), puis la Grèce (1981), ensuite le Portugal et l’Espagne (1986). Depuis le traité de Maastricht, les Etats adhèrent à l’Union européenne ce qui implique l’appartenance automatique aux Communautés européennes (art. 49 UE). C’est ainsi qu’ont adhéré à l’Union l’Autriche, la Finlande et la Suède (1995) ainsi que, plus récemment, la Pologne, l’Estonie, la Lituanie, la Lettonie, la République tchèque, la Slovaquie, la Slovénie, la Hongrie, Malte et Chypre (2004). Seuls les Etats européens respectant les principes communs aux Etats membres  — i.e. les principes de la liberté, de la démocratie, du respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales ainsi que de l’Etat de droit —  peuvent adhérer à l’Union et donc aux Communautés. La candidature doit être adressée au Conseil qui se prononcera à l’unanimité après consultation de la Commission et avis conforme du Parlement européen. Les conditions de l’admission sont ensuite arrêtées dans le cadre d’un traité d’adhésion négocié entre les Etats membres et l’Etat candidat. Ce traité sera enfin soumis à la ratification de l’ensemble des Etats parties conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. Le retrait de l’Union et des Communautés n’est pas envisagé par les actes constitutifs. Une procédure de suspension des droits d’un Etat membre, y compris le droit de vote, est cependant prévu en cas de violation grave et persistante des principes communs aux Etats membres (art. 7 UE). Le traité établissant une Constitution pour l’Europe prévoit quant à lui un droit au retrait (art. I-60).
Commune
Collectivité territoriale de la métropole et d’outre-mer. A l’exception de Lyon et Marseille divisées en arrondissements et de Paris, également divisée en arrondissements qui se trouve être en plus à la fois une commune et un département, les quelques 36700 communes françaises ont la même organisation. La commune est également une circonscription administrative de l’Etat mais d’une importance secondaire par rapport au département. Du reste c’est le maire qui y représente l’Etat. Enfin, la commune est circonscription électorale pour l’élection de son assemblée délibérante, le conseil municipal.
Compétence
I. Aptitude juridique à prendre les décisions dans les domaines confiés à la fonction que l’on occupe. La compétence s’apprécie sous trois aspects : la matière relève-t-elle de l’autorité qui agit, au moment où elle agit et pour l’étendue géographique concernée ? Dès lors, en utilisant des expressions latines, on distingue la compétence rationae materiae, rationae temporis et rationae loci.
II. On distingue généralement la compétence « de droit commun » de la « compétence d’exception ». Ainsi par exemple, le Parlement est-il le législateur de droit commun puisque c’est normalement lui qui a compétence pour adopter des normes relevant du domaine de la loi. Le Président de la République sera législateur d’exception dans le cadre de l’article 16 C. puisqu’il ne peut intervenir dans le domaine de la loi que dans ce cas très particulier.
On distingue aussi la compétence « de principe » de la compétence « d’attribution ». Par exemple, une autorité dispose d’une compétence d’attribution lorsque le texte qui lui attribue cette compétence indique précisément les matières dans lesquelles elle peut intervenir. C’est le cas du Parlement qui intervient dans le domaine de la loi énuméré principalement à l’art. 34 C. En revanche, la compétence de principe est celle du règlement (art. 37 al. 1 C.) qui peut intervenir dans toutes les matières autres que celles attribuées à la loi.
III. Normalement, dès lors qu’une autorité intervient hors de sa compétence, son acte est irrégulier (l’incompétence vicie l’acte). Néanmoins, le Conseil Constitutionnel (Cons. const. 30 juill. 1982, n° 82-143 DC § 11, Blocage des prix : RJC I-130) estime que l’intervention du législateur dans un domaine qui est normalement hors de la compétence de la loi ne constitue pas une inconstitutionnalité (Voir « Domaine de la loi » point VI) dès lors que le Gouvernement, titulaire normal de la compétence, ne s’est pas opposé à cette intervention du législateur (art. 41 C.) et qu’il peut toujours reprendre cette compétence en demandant le déclassement de la mesure législative (art. 37 al. 2 C.). A l’inverse, l’intervention du législateur ordinaire dans le domaine relevant de la compétence du législateur organique constitue une violation de la Constitution (Voir « ???? » point ????).
Voir aussi : Incompétence négative
Concordance
I. Hypothèse de fonctionnement de la Constitution lorsque la majorité présidentielle et la majorité parlementaire s’accordent, la majorité parlementaire s’étant faite élire en indiquant son soutien au Président de la République.
II. Pour beaucoup d’hommes politiques et une partie de la doctrine, il s’agit là du fonctionnement normal de la Constitution et il est vrai que pendant longtemps (1958-1986) c’est selon ce seul schéma que la Constitution a fonctionné. Il faut cependant, même dans ce cas, rester nuancé. En effet, la majorité soutenant le Président de la République à l’Assemblée nationale n’a pas toujours été importante ou unie. Ainsi est-il possible de distinguer trois hypothèses selon la composition de la majorité parlementaire. Le premier cas est la présence au Palais Bourbon d’une majorité absolue de parlementaires d’un seul parti (1962-1967 ; 1968-1973 ; 1981-1986, 2002-…) ou d’une coalition unie de partis politiques (1973-1976) disposant de la majorité absolue. Dans le second cas, en revanche, la majorité reste absolue mais de très peu (1967 à 1968) ou est composée d’une coalition de partis politiques puissants, obligeant le Gouvernement à lutter contre une Assemblée souvent récalcitrante ou frondeuse (1958-1962 ; 1976-1981). Enfin, dans le troisième cas, le Président de la République ne dispose à l’Assemblée que d’une majorité relative (1988-1993).
Selon la situation envisagée, les places respectives du Président de la République et du Premier ministre ne seront pas les mêmes. La V° République, en période de concordance, facilitant une application dualiste du régime, conduit en fait à une répartition théorique du pouvoir entre le Président de la République et le Premier ministre que Ch. De Gaulle expliquait ainsi dans sa conférence de presse de janvier 1964 :
« La nature, l’étendue, la durée de la tâche (du Président de la République) impliquent qu’il ne soit pas absorbé sans relâche et sans limite par la conjoncture politique, parlementaire, économique et administrative ; au contraire c’est là le lot, aussi complexe et méritoire qu’essentiel, du Premier ministre français ».
II. A. En fait, si la majorité parlementaire est forte et fidèle, le Président intervient non seulement au stade des orientations générales de la politique de la Nation mais aussi de certains éléments de détail, c’est-à-dire au stade de la conception de la politique. Le phénomène est parfois tellement fort que l’on a pu parler d’un « Président législateur », indiquant par là même l’importance acquise par le Président de la République dans le mécanisme décisionnel. Même si, formellement, il n’a pas l’initiative des lois, c’est lui qui « détermine et conduit la politique de la Nation » et ses volontés seront entérinées par un Parlement dont les députés, élus sous son nom (majorité présidentielle), sont en fait à ses ordres (on a même parlé parfois de « majorité de godillots »). Ainsi, pour s’en tenir à l’action du Président actuel, J. Chirac a-t-il été, tout de suite après son élection en 1995, directement à l’origine du choix de l’augmentation de la TVA comme moyen de financement du déficit budgétaire même si c’est formellement une proposition de loi qui est à l’origine de cette majoration. De même c’est lors de ses vœux pour l’année 2004 que le Président a annoncé, semble-t-il sans concertation avec le Gouvernement, la disparition de la taxe professionnelle que la majorité parlementaire doit maintenant mettre en œuvre.
Même en dehors du « domaine réservé », si tant est que celui-ci existe, le Président fait connaître ses volontés par l’intermédiaire de l’ensemble des moyens d’expression que sont les conférences de presse, les interventions radiotélévisées (interview et en particulier lors de la Garden-party du 14 juillet, vœux à la Nation), les discours lors de déplacements en province (par ex. Pouvoirs n° 108 p. 190). Ceci conduit à analyser son programme électoral comme « la charte » du Gouvernement puis ses interventions, dans lesquelles il utilise souvent la formule « j’ai décidé … », comme autant de « feuilles de route » (sous différentes formes : lettres, directives, allocutions en province, interventions télévisées, etc.) à destination du Premier ministre que celui-ci n’a plus qu’à suivre. Le Président devient incontestablement le chef de l’exécutif. Le Gouvernement et le Premier ministre ne sont donc plus que l’interface entre les volontés du Président et la majorité parlementaire qui doit les mettre en œuvre. J.-P. Raffarin l’explique lui-même, estimant avoir un pacte avec le Chef de l’Etat « qui a désormais la charge de mon calendrier » :
« Le président fixe les orientations et je les mets en œuvre. Fusible, le Premier ministre protège le Président ; fidèle, il est protégé par lui. » (La France de mai, Grasset 2003)
Cette situation a été particulièrement nette à la suite de la défaite électorale enregistrée par la majorité parlementaire lors des élections régionales de 2004, et ce malgré la reconduction du Premier ministre sortant.
Pourtant, même dans ces périodes le Président ne peut tout faire et laisse le Premier ministre agir dans certains domaines. On rappellera par exemple que J. Chaban-Delmas mit en œuvre la politique contractuelle dans la fonction publique. Le rôle du Premier ministre dans ce cadre reste fondamental.
II. B. Ceci est encore plus vrai lorsque la majorité parlementaire est faible ou frondeuse ; il devient alors irremplaçable. C’est le Premier ministre qui, disposant seul de l’initiative des lois au sein de l’exécutif, peut déposer au Parlement les projets nécessaires. Par ailleurs, il peut seul également utiliser les moyens obligeant le Parlement à voter ces textes. Sauf l’hypothèse d’une « majorité de godillot », il n’est pas rare, surtout si la majorité est faible ou relative, que le Premier ministre soit obligé, pour obtenir le vote de textes qui ne plaisent pas nécessairement à tous les députés de la majorité parlementaire mais qui sont souhaités par le Président, de mettre en œuvre le vote bloqué (art. 44 al. 3 C), la technique du dernier mot (art. 45 al. 4 C) et même, au besoin, utiliser l’engagement de responsabilité sur un texte (art. 49 al. 3 C). Le Président doit donc nécessairement obtenir l’aide du Premier ministre dans ces hypothèses et en tout état de cause ne peut que se reposer sur lui pour transformer son programme en dispositions juridiques, qu’elles soient législatives ou réglementaires. En effet, c’est encore entre les mains du Premier ministre (hors le cas des décrets en Conseil des ministres) qu’est concentré l’essentiel du pouvoir réglementaire qu’il s’agisse de prendre les mesures d’exécution des lois (art. 21 C.) ou les règlements autonomes intervenant hors du domaine de la loi (art. 37 C.). C’est aussi pendant ces périodes que des Premiers ministres ont pu dans certains domaines mener des politiques personnel-les : M. Debré fut, de 1958 à 1961, l’artisan d’importantes réformes (école privée, statut de la fonction publique et de la magistrature, … ), et M. Rocard régla la question Néo-Calédonienne.
III. Dans toutes ces hypothèses pourtant le Premier ministre reste le principal acteur chargé de la mise en œuvre des volontés présidentielles. L’entente entre les deux hommes doit dès lors être parfaite d’autant plus que l’un doit accepter de s’effacer devant l’autre : le Premier ministre doit mettre en œuvre les idées du Président, accepter de le protéger lorsque des critiques sont faites à son endroit voire accepter de servir de fusible, c’est-à-dire de s’effacer (Voir « Dualisme ») si l’opinion devient mécontente de la politique présidentielle en prenant à son compte les erreurs. L’élection conférant au Président la légitimité démocratique, on comprend que dans ce type de situation politique naisse, en plus de la responsabilité du Gouvernement devant le Parlement, une responsabilité personnelle du Premier ministre devant le Président de la République introduisant dans la pratique constitutionnelle une dimension dualiste qui n’apparaît pas à l’origine.
Conclusions
I. Prétentions d’une partie à un procès. Dès lors, demandes présentées par les auteurs d’une saisine du Conseil Constitutionnel. Ces demandes sont, en principe, articulées autour de moyens, mais les auteurs de la saisine peuvent s’en dispenser.
II. Devant les juridictions administratives, intervention dans laquelle le Commissaire du Gouvernement (Voir sous ce terme, point II, premier tiret) expose en toute indépendance et impartialité, les questions que présente à juger chaque recours contentieux en formulant, son appréciation sur les circonstances de l’espèce et les règles de droit applicables ainsi que son opinion sur les solutions qu’appelle le litige.
Conférence des présidents
I. Organe chargé de fixer, dans chaque assemblée parlementaire, l’ordre du jour de celle-ci sous réserve de la priorité accordée au Gouvernement.
II. Composée du Président et des Vice-présidents de l’assemblée, des présidents des Commissions permanentes et des commissions spéciales en activité, des présidents des groupes parlementaires, du rapporteur général du budget, du président de la délégation pour l’Union européenne (Voir « Délégation parlementaire ») et d’un représentant du Gouvernement (le plus souvent le ministre chargé des Relations avec le Parlement), la conférence des présidents est informée, sans pouvoir en discuter, des textes que le Gouvernement inscrit à l’ordre du jour prioritaire (art. 48 al 1 C.), de l’ordre dans lequel il souhaite voir ces textes examinés et des séancequi seront consacrées à cet examen. Le Gouvernement peut modifier ses volontés après que la « conférence » se soit réunie (art. 89 al. 3 RAN ; art. 39 al. 5 RS).
III. La conférence se contente donc de fixer l’ordre du jour dit complémentaire et celui de la séance mensuelle réservée à l’ordre du jour fixé par l’assemblée (fenêtre parlementaire : art. 48 al. 3 C). Elle organise la discussion générale sur les textes soumis à l’assemblée (art. 49 al. 2 RAN ; art. 29 bis RS). Enfin, elle inscrit les questions orales et répartira le temps de parole entre les différents groupes parlementaires pour les séances de questions au Gouvernement. Elle fixe encore la date de la discussion des motions de censure et la date des séances au cours desquelles l’assemblée doit procéder à des nominations s’il y a lieu. Elle tient une réunion hebdomadaire relative aux travaux de la semaine en cours et des deux semaines à venir et son projet, qui s’affine donc au fur et à mesure, est soumis au vote de l’assemblée, du moins s’agissant de sa partie législative (hors questions et nominations).
Confiance
I. Base du régime parlementaire, la confiance est le lien qui unit le Gouvernement à la majorité parlementaire et lui permet ainsi de gouverner.
II. Des mécanismes permettant de s’assurer de la réalité de ce lien sont en général mis en place par la Constitution. Il est possible d’envisager un contrôle préalable de l’existence de la confiance par la mise en place d’une investiture et des procédures permettant de vérifier la persistance de la confiance soit à l’initiative du Gouvernement (question de confiance ; engagement de responsabilité sur un texte) soit à l’initiative des parlementaires (motion de censure) et en l’occurrence des seuls députés sous la V° République.
III. Sous la V° République, la confiance du Parlement est acquise dès lors que le Gouvernement dispose de la confiance de l’Assemblée nationale (art. 49 al. 1 à 3 C). En effet, le Sénat ne peut renverser le Gouvernement. Ce dernier peut lui demander l’approbation d’une déclaration de politique générale (art. 49 al. 4 C) mais le résultat du vote est sans influence sur la survie du Gouvernement qui, en cas de vote défavorable n’est pas tenue de démissionner (art. 50 C.). Par ailleurs, la confiance de l’Assemblée nationale est supposée acquise ; le Président de la République nomme un Premier ministre dans la majorité parlementaire et ce Premier ministre n’a pas à apporter la preuve qu’il dispose bien de cette majorité. Il n’y a pas, sous la V° République d’investiture. Du reste, certains Gouvernements n’ont jamais demandé un vote de confiance (art. 49 al. 1) au Parlement durant l’exercice de leur fonction, que ce soit sur leur programme ou sur une déclaration de politique générale (Pompidou 3 et 4, Couve de Murville, Mesmer 1 et 3, Cresson). D’autres l’ont demandé, au cours de leurs fonctions (Chaban-Delmas) et parfois sur la seule politique étrangère (Balladur) lors même qu’ils ne l’avaient pas fait au moment de leur entrée en fonction (Rocard 2, Bérégovoy). Enfin, le Gouvernement Barre 1 a préféré laisser aux députés le soin de prendre l’initiative d’une motion de censure, faisant ainsi une application combinée controversée de la motion de censure (art. 49 al. 2 C) et l’engagement de responsabilité sur un texte (art. 49 al. 3 C). Enfin, lorsque l’Assemblée nationale est dissoute (Mauroy 1, Rocard 1) ou que les élections législatives sont programmées à brève échéance (Raffarin 1), le Gouvernement ne dispose pas de la confiance sans que cela soit gênant puisqu’il démissionnera au lendemain des élections à venir.
Congrès
I. Le Congrès est constitué par la réunion en une seule assemblée des députés et des sénateurs en vue de ratifier une révision constitutionnelle.
II. En fait, le Congrès n’intervient qu’à titre subsidiaire. En effet, ce n’est que si la voie normale du référendum n’est pas choisie par le Président de la République, que le Congrès peut avoir à connaître des « petites lois » à la condition que celles-ci soient issues de projets de révision. C’est donc le Président de la République qui, par un décret contresigné par le Premier ministre, décide de convoquer le Congrès, sur un ordre du jour nécessairement limité à l’approbation de la (ou des) révision(s) constitutionnelle(s). Cependant, cet ordre du jour peut également comporter un point relatif à la modification du règlement du Congrès qui, comme les règlements des assemblées, est obligatoirement soumis au Conseil Constitutionnel (Cons. const. 20 déc. 1963, n° 63-24 DC, Règlement du Congrès I : RJC I-13. 28 juin 1999, n° 99-415 DC, Règlement du Congrès II : RJC I-830). Mais le Président peut reporter ou ne pas opérer ce choix et ne soumettre la petite loi issues d’un projet ni au référendum ni au Congrès (hypothèse de la révision relative au quinquennat en 1973), ce qui revient en fait à l’abandonner. Par ailleurs, la convocation du Congrès peut être rapportée par un décret pris dans les mêmes formes que le décret de convocation comme ce fut le cas le 19 janv. 2000. Dans ce cas, là encore, la révision est renvoyée sine die.
III. A  la différence des assemblées législatives, conformément à l’art. 19 du règlement du Congrès, les parlementaires ne peuvent exercer le droit d’amendement. Il s’agit donc d’un mécanisme de ratification. Tel le peuple appelé à se prononcer par référendum, le Congrès, après en avoir délibéré et qu’un orateur par groupe parlementaire ait expliqué leur vote (5 minutes chacun, en principe), approuve le projet de révision à la majorité des 3/5 des suffrages exprimés, c’est-à-dire des seuls votants. Le choix de cette majorité facilite l’adoption des projets de révision puisque, selon cette règle, les abstentionnistes sont en fait réputés favorables au texte. Le Gouvernement peut prendre la parole. Par tradition, le Président du Congrès ne prend pas part au vote. Si cette majorité n’est pas atteinte, le projet de révision est rejeté. Les parlementaires siègent au Congrès par ordre alphabétique et non par groupe parlementaire.
A l’issue des travaux, la session du Congrès est close par son Président (en l’espèce, le Président de l’Assemblée nationale, le bureau du Congrès étant celui de l’Assemblée nationale : art. 89 C.).
IV. Le Congrès se tient au château de Versailles (art. 2 ord. 58-1100), dans la salle des séances, édifiée en 1875 au milieu d’une cour intérieure, seule salle de débat suffisamment vaste pour accueillir plus de 900 parlementaires. Cette salle fut d’abord celle de la Chambre des députés de la III° République. Celle-ci y siégea pour la première fois le 8 mars 1876 et y tint séance trois ans et cinq mois. C’est également dans cette salle que siégea l’Assemblée nationale, assemblée qui, sous la III° République, constituée de la réunion de la Chambre des députés et du Sénat, procédait à la révision constitutionnelle et à l’élection des Présidents de la République ; elle fut donc le cadre de l’élection de tous les Présidents des III° et IV° Républiques et, au total, de dix-huit révisions constitutionnelles (3 sous la III°, 1 sous la IV° et 14 sous la V° République). C’est l’Assemblée nationale qui détermine les locaux nécessaires à la réunion du Congrès ; ils sont mis gratuitement à la disposition du Parlement. Ces locaux ne peuvent recevoir aucune modification qui serait susceptible de gêner la tenue d’un Congrès (Voir l’annexe de l’ord. n° 58-1100 telle qu’elle est issue de la loi n° 2003-710 : JO 2 août, p. 13295).
Conseil Constitutionnel
(art. 7, 16, 37 al. 2, 41, 46, 54, 56 à 63, 74 et 77 C.)
I. Organe chargé par la Constitution de compétences multiples aussi bien en tant que juge électoral, juge de la constitutionnalité et autorité décisionnelle ou consultative. Il siège au Palais Royal, du moins dans une partie de ce Palais, celui-ci étant affecté traditionnellement au Conseil d’Etat. Pour distinguer les deux juridictions, on utilise parfois l’expression « le juge de la rue Mompensier » où se trouve l’entrée du Palais permettant d’accéder au Conseil Constitutionnel.
II. Le Conseil est composé (art. 56 C.) :
- de neuf membres nommés pour neuf ans par le Président de la République, par le Président de l’Assemblée nationale et par le Président du Sénat, à raison d’un tiers chacun.
- des anciens Présidents de la République, membre de droit et à vie.
Les membres nommés le sont par tiers tous les trois ans. Leur mandat n’est pas renouvelable. En cas de vacance d’un des ces membres, l’autorité qui l’a nommé lui nomme un successeur qui achève le mandat. Si le mandat à terminer est inférieur à trois ans, ce membre peut exceptionnellement être renommé pour neuf ans supplémentaires (art. 12 ord. 58-1067). Les membres de droit ont peu siégé. Seuls les Présidents de la IV République ont, au début, participé aux travaux du Conseil, même si cela a été relativement épisodique. R. Coty a siégé jusqu’à sa mort en V. Auriol, après avoir arrêté de siéger en 1960, a voulu démissionner après la décision de 1962 (pour laquelle il était revenu siéger) relative au référendum sur l’élection du Président de la République au suffrage universel direct. Cela fut jugé impossible du fait de la qualité de membre à vie ; dès lors il ne participa plus aux réunions. Quand aux Présidents de la V°République, aucun jusqu’à présent n’a siégé au Conseil Constitutionnel. Le conseil est présidé par un de ses membres choisi par le Président de la République.
Les fonctions de conseiller constitutionnel sont incompatibles avec celles de membre du Gouvernement, de parlementaire (art. 57 C.), de membre du Conseil économique et social et avec tout mandat électif en général (art. 4 ord. 58-1067). Les anciens Président de la République exerçant un mandat électif sont placés en situation de « congés » et ne siègent donc pas (Cons. const. 7 nov. 1984, n° 84-983 AN, 2° du Puy-de-Dôme : JO 10 nov., p. 3490. Cons. const. 11 janv. 1995, n° 94-354 DC : RJC I-616. CE 20 oct. 1989, Sitbon : Rec. CE 206). Cette situation de « congés » a curieusement était étendue aux membres nommés pour qu’il puissent prendre part à une campagne référendaire (S. Veil pour le référendum de 2005 sur le traité établissant une Constitution pour l’Europe). Le Conseil d’Etat s’estime incompétent pour connaître de cette question (CE réf. 6 mai 2005, Hoffer : Rec. CE 185).
III. En dehors de ses fonctions dans le domaine du contentieux électoral (art. 58 et 59 C.) (Voir « Contentieux électoral »), du contrôle de constitutionnalité (Voir « Contrôle de constitutionnalité ») qu’il exerce sur certains actes (art. 54 et 61 C.), du déclassement des lois (Voir « Déclassement ») pour permettre qu’elles soient modifiées par décret (art. 37 al. 2 C.) et de la constatation d’intervention d’une loi dans le domaine de compétence d’une COM (Voir « Collectivité d'outre-mer, point IV ») dotée de l’autonomie (art. 74 al 9 C.), le Conseil Constitutionnel est amené à prendre des décisions concernant l’empêchement du Président de la République (art. 7 C.). De même, c’est lui qui établit la liste des candidats à la Présidence de la République et qui décide, au cas où l’un de ces candidats serait empêché, de reporter ou de re-faire l’élection (art. 7 C.).
IV. Enfin, le Conseil Constitutionnel est consulté par le Président de la République sur la mise en œuvre de l’article 16 C, son avis étant motivé et publié (art. 53 ord. n° 58-1067), et sur les décisions que le Président prend en application de cet article, avis qui n’est ni motivé ni publié (art. 54 ord. n° 58-1067). Même si le Président n’a pas formellement à tenir compte de la consultation du Conseil sur le déclenchement de l’article 16, on comprend l’importance que celui-ci revêt dès lors qu’il est publié.
V. En revanche, ni la Constitution ni l’ord. n° 58-1067 ne confèrent au Conseil Constitutionnel un pouvoir d’interprétation des lois (Cons. const. 24 juill. 1991, n° 91-298 DC § 33, Dispositions fiscales rétroactives : RJC I-465). Pourtant le Conseil admet dans la mesure où cette interprétation est nécessaire à l’appréciation de sa constitutionnalité de donner la réserve d’interprétation par laquelle la loi sera conforme à la Constitution mais il s’agit là d’une œuvre totalement prétorienne.
Conseil de cabinet
I. Réunion des ministres sous la présidence du Chef du Gouvernement, c’est-à-dire hors la présence du Président de la République. Il constituait, sous les Républiques antérieures, le lieu où se prenaient les véritables décisions politiques.
II. Les Conseils de cabinet sont devenus rares sous la V° République, sauf durant la troisième cohabitation (1997-2002). En dehors de cette période, ils ont été réunis, le plus souvent, lorsque la Présidence de la République était vacante : démission de Ch. De Gaulle en 1969 et mort de G. Pompidou en 1974.
III. Lorsque le Premier ministre souhaite rassembler l’ensemble des membres du Gouvernement, il organise maintenant des « séminaires ». Mais, en général, les réunions qui ont lieu sous la présidence du Premier ministre se font maintenant sous la forme d’un comité interministériel qui ne regroupe pas l’ensemble du Gouvernement.
Conseil d'Etat
(art. 13, 37, 38, 39, 65, 74 et 76 C.)
I. Organe chargé à la fois de conseiller et de juger de l’administration. Le Conseil d’Etat a été créé par l’art. 52 de la Const. de l’an VIII pour, à l’époque, rédiger les projets de loi et les règlements ainsi que pour résoudre les difficultés qui s’élèvent en matière administrative. On utilise parfois pour désigner le Conseil d’Etat l’expression « le juge du Palais Royal », le désignant ainsi par le lieu où il siège.
II. Répartis en trois catégories de membres qui sont, dans l’ordre hiérarchique croissant les Auditeurs issus de l’ENA, les Maîtres des Requêtes, choisis pour l’essentiel parmi les Auditeurs, enfin les Conseillers d’Etat proprement dits nommés parmi les Maîtres des Requêtes par le Président de la République (art. C. 13) avec le contreseing du Premier ministre, les membres du Conseil d’Etat sont, même s’il ne font pas partie de l’autorité judiciaire, assimilés à des magistrats dont l’indépendance est garantie par un principe général du droit (Cons. const. 22 juill. 1980, n° 80-119 DC § 6, Procédure contentieuse en matière fiscale III : RJC I-83). Leur statut, défini par le décret du 30 juill. 1963, est aussi complété par la pratique qui leur confère une inamovibilité de fait, leur indépendance leur étant garantie, depuis la loi du 24 mai 1872, sous la forme d’un principe fondamental reconnu par les lois de la République.
III. En tant que conseiller du Gouvernement, le Conseil d’Etat peut intervenir soit parce que des textes l’imposent (A) soit à la demande du Gouvernement (B).
III. A. En vertu de la Constitution, le Conseil d’Etat est obligatoirement consulté sur tous les projets de loi y compris les projets de loi constitutionnelle (art. 39 C.) avant que ceux-ci soient discutés en Conseil des ministres. Il est également consulté sur les projets ordonnances que le Gouvernement est autorisé à prendre à la suite du vote d’une loi d’habilitation (art. 38 C.) ou pour l’adaptation de la législation à une collectivité d’outre-mer ou à la Nouvelle-Calédonie, à moins que le législateur leur ait interdit le recours à ce type d’acte (art. 74-1 C.). Enfin, la Constitution prévoit que le Conseil d’Etat soit obligatoirement consulté sur les décrets en Conseil des ministres prévus à l’article 76 C. qui ont permis aux populations néo-calédoniennes de se prononcer sur les dispositions de l'accord signé à Nouméa le 5 mai 1998.
En revanche les amendements du Gouvernement —à l’inverse des lettres rectificatives— ne lui sont pas soumis (Cons. const. 25 janv. 1995, n° 94-357 DC, DDOS IV : RJC I-622), pas plus que les ordonnances prises en matière financière en vertu des art. 47 C. et 47-1 C.
Le Gouvernement doit encore consulter obligatoirement le Conseil sur les projets de décret d’application lorsque le législateur a imposé cette formalité (CE 16 nov. 1976, Synd. Nal éducation physique de l’enseignement public : Rec. CE 416). Ces décrets porteront la mention « décret en Conseil d’Etat » et peuvent avoir ou non un caractère réglementaire. Un décret en Conseil d’Etat ne peut être modifié que par un décret en Conseil d’Etat (CE 9 nov. 1973, Siestrunck : Rec. CE 625 : parallélisme des formes).
Pourtant, dans toutes ces hypothèses, même obligatoire, l’avis reste consultatif et n’a pas à être suivi par le Gouvernement (CE, sect., 1er juin 1962, Union Gale synd. Mandataires des halles centrales : Rec. CE 362). A l’inverse, l’avis obligatoire du Conseil d’Etat (art. 37 al. 2 C.) doit être conforme pour permettre au Gouvernement de modifier par décret une disposition législative prise avant 1958 dans un domaine désormais hors de la compétence du législateur (Voir « Domaine de la loi »).
III. B. En dehors de ces cas, il est loisible au Gouvernement de consulter le Conseil d’Etat sur tout projet de texte, réglementaire ou non. Il s’agit pour l’essentiel de projet de décret qui portent alors la mention « décret pris après avis du Conseil d’Etat ». C’est le cas par exemple, en vertu d’une circulaire du Premier ministre datée du 31 juill. 1974, de la plupart des projets de décrets en Conseil des ministres. L’avis étant facultatif, tous ces décrets peuvent être modifiés sans que cette formalité soit à nouveau remplie (CE 5 juill. 1989, Saubot : Rec. CE 159).
Enfin, en vertu de l’art. 23 de l’ord. du 31 juill. 1945, le Conseil d’Etat peut être consulté par le Premier ministre et les ministres sur tout sujet qui ne soit pas, en vertu du principe de séparation des pouvoirs, déjà soumis à  une juridiction p(ou « pendant devant une juridiction » selon la terminologie juridique). Ces avis peuvent éclairer le Gouvernement sur des problèmes de société et d’actualité (avis dit sur le « foulard islamique » du 27 nov. 1989 : AJDA 1990. 39 ou des « sans papier de l’église St Bernard » du 22 août 1996 : EDCE 279) mais, le plus souvent ils sont relatifs à des sujets juridiques. Le Gouvernement profite de ce mécanisme pour demander au Conseil d’Etat des consultations qui peuvent porter sur des questions de droit constitutionnel. C’est en particulier le cas lorsque le Gouvernement interroge la Haute Assemblée sur la constitutionnalité de telle ou telle convention internationale (CE Avis n° 358.597 du 29 févr. 1996 : EDCE 277 ; Avis n° 359.213 du 4 juill. 1996 : EDCE 289).
III. C. C’est le Secrétariat général du Gouvernement qui transmet les projets de texte au Conseil d’Etat pour que celui-ci les examine. Ils sont attribués, sauf urgence, à la section administrative qui a dans ses compétences la matière du projet. Celle-ci instruit le projet et rend l’avis à moins qu’elle ne le transmette à l’Assemblée générale du Conseil. Le rôle du Conseil d’Etat dans l’exercice de sa fonction consultative est un rôle de conseil dans le sens le plus large de ce terme. Il doit donc, selon une pratique établie de longue date, se prononcer à la fois sur les qualités juridiques du projet gouvernemental mais aussi sur ses qualités intrinsèques. Ainsi, l’avis est fondé en droit tout en contenant des éléments d’opportunité.
L’essentiel de l’examen en droit des projets de loi porte sur leur constitutionnalité. Il s’agit là, pour le Conseil d’Etat, d’un exercice périlleux. En effet, il lui faut indiquer au Gouvernement les risques que courrait le projet si, une fois voté, il était déféré devant le Conseil Constitutionnel. Il s’agit donc bien ici d’une consultation juridique, au sens classique que connaît ce terme, par laquelle le Conseil d’Etat doit, en partant de la jurisprudence du Conseil Constitutionnel, supposer quelle pourrait être la solution du juge constitutionnel. Les formations administratives du Conseil d’Etat sont donc les premières institutions à tenir compte de la jurisprudence du Conseil Constitutionnel qui s’impose à toutes les autorités (art. 62 al. 2 C.). Pour les projets de décret, le Conseil procédera de la même manière mais substituera une recherche de la légalité à la re-cherche de la constitutionnalité. L’intervention du Conseil d’Etat est, a priori, plus simple dans ce cas puisqu’il a à tenir compte de sa propre jurisprudence, étant, par ailleurs (cf. infra) juge de la légalité des actes administratifs. Pourtant, même si les avis ainsi donnés ont pour fonction de prévenir les illégalités, un avis indiquant qu’il n’existe pas de problème quant à la légalité de l’acte administratif soumis aux formations administratives du Conseil d’Etat n’est pas un « brevet » de légalité. Il est en effet tout à fait possible que, saisit d’un recours en excès de pouvoir contre l’acte en question, la section du contentieux, le déclare illégal.
Pour le reste le Conseil d’Etat s’intéressera à l’opportunité du projet de loi ou de décret. Il peut sembler curieux de voir un organe administratif s’immiscer dans une fonction éminemment politique. Il n’en est rien. Le Conseil fait savoir ce qu’il pense du projet, s’il est adapté à la situation à laquelle il doit s’appliquer, si les dispositions qu’il contient sont compatibles entre elles ou avec celles d’autres textes déjà en vigueur. Il en vient tout naturellement à faire des propositions de rédaction alternatives pouvant déboucher sur un texte presque entièrement revu dans lequel il substitue certaines options à celles proposées par le Gouvernement. Mais celui-ci reste libre de suivre ou non cet avis.
III. D. Cependant, les avis rendus par le Conseil d’Etat dans son rôle de Conseil au Gouvernement restent secrets. Traditionnellement admis, ce principe de confidentialité a été confirmé implicitement par la loi du 17 juill. 1978 qui classe les avis du Conseil d’Etat parmi les documents non communicables. Le Gouvernement étant le seul destinataire des avis, il lui est loisible de les rendre publics, ce qu’il fait rarement (Nota : certains sont publiés dans les Etudes et Documents du Conseil d’Etat : EDCE). Cette confidentialité s’oppose aussi à ce que les parlementaires aient connaissance des avis du Conseil. Ceci n’empêche pas le Gouvernement de s’y référer durant le débat parlementaire, créant par là même un déséquilibre préjudiciable entre les pouvoirs. En effet, il n’est pas rare que le Gouvernement réplique à un parlementaire que le Conseil d’Etat n’a pas soulevé telle ou telle objection sur le projet de loi, signifiant ainsi que le parlementaire se trompe … (par ex. Pouvoirs n° 93 p. 248).
IV. En tant que juge, le Conseil d’Etat intervient, pour les matières qui nous concernent, aussi bien dans le cadre du contentieux électoral que dans le contrôle de légalité des actes de l’exécutif et des collectivités territoriales.
V. Il exerce par ailleurs un contrôle juridictionnel spécifique sur certaines catégories d'actes de l'assemblée délibérante d’une collectivité d’outre-mer (COM) dotée d’un statut d’autonomie, intervenant au titre des compétences qu'elle exerce dans le domaine de la loi (art 74 al. 8). Ces textes intervenant dans des matières législatives, le contrôle à opérer ne sera pas un contrôle de la légalité par rapport aux lois en vigueur dans le reste du territoire. En effet, par définition, ces actes des assemblées délibérantes des COM dotées d’un statut d’autonomie sous échappent à la loi nationale. C’est donc bien un contrôle de constitutionnalité que le Conseil d’Etat va exercer dès lors qu’il devra déterminer si la collectivité n’a pas outrepassé les compétences que la Constitution lui a attribué. Le constituant a donc ici privilégié le fait que ces actes émanent de collectivité territoriale pour en confier le contrôle au Conseil d’Etat (critère organique) alors qu’il s’agit d’opérer un contrôle de la constitutionnalité de textes de valeur législative (critère matériel) ce qui aurait logiquement dû être confié au Conseil Constitutionnel comme pour ce qui concerne les lois du pays dans le cadre de la Nouvelle-Calédonie.
Conseil de la République
Appellation de la seconde chambre (chambre haute) sous la IV° République (Voir « Bicamérisme »).
Conseil des ministres
(art. 9, 13, 21, 36, 38, 39 et 49 C.)
I. Organe collégial réunissant les ministres sous la Présidence du Président de la République (art. 9 C.).
II. Tous les membres du Gouvernement ne participent pas au Conseil des ministres. C’est au moment de l’annonce de la composition du Gouvernement que la participation des ministres délégués ou secrétaires d’Etat au Conseil est précisée. En principe, ils n’y participent que pour autant que des affaires relatives à leur département ministériel y sont évoquées.
III. Le Premier ministre peut suppléer le Président de la République à la présidence du Conseil des ministres (art. 21 C.). Cette suppléance ne peut intervenir qu’en vertu d’une délégation ex-presse et sur un ordre du jour déterminé. On ne compte jusqu’alors que cinq applications de cette disposition (22 avr. et 30 sept. 64 ; 14 févr.73 ; 16 sept. 92 ; 20 juill.94).
IV. L’existence d’un Conseil des ministres (et donc d’une solidarité ministérielle) est un trait caractéristique des régimes parlementaires : la politique doit être définie en commun puisque les ministres sont solidairement responsables devant le Parlement. C’est traditionnellement le Chef de l’Etat qui préside le Conseil des ministres. Il en était ainsi dès la Constitution impériale de 1870 et sous les III° et IV° Républiques. Pourtant, dans ces derniers cas, l’importance de la disposition était tout à fait accessoire.
En effet, le Président de la République n’exerçait qu’une présidence de principe, laissant les ministres et le Chef du Gouvernement décider des options politiques, en général préalablement arrêtées dans le cadre d’un conseil de cabinet, sans intervenir. Si cette attitude réservée était déjà de mise sous la III° République, elle devait être institutionnalisée en 1946 puisque l’art. 32 ramenait le rôle du Président à celui d’un simple secrétaire-greffier : « Le Président de la République préside le Conseil des ministres. Il fait établir et conserve les procès-verbaux de séances ».
V. La situation a bien changé depuis. Sous la V° République, le Président de la République participe aux travaux du Conseil des ministres, parfois même il influence directement les décisions prises. Du reste, l’ordre du jour du Conseil est le plus souvent arrêté d’un commun accord entre les services de Matignon et de la Présidence ; cependant, en cas de conflit, c’est l’Elysée qui l’emporte y compris parfois en période de cohabitation (Voir le refus d’inscrire à l’ordre du jour du Conseil du 14 févr. 2001 le projet de loi sur la Corse. Le projet n’a été examiné que la semaine suivante). Le Conseil des ministres est donc devenu un lieu privilégié où s’exerce le rôle d’arbitrage du Président de la République, arbitrage qui dans certains cas le conduit à arrêter lui-même la décision (paiement 40 heures des 39 heures hebdomadaires de travail en 1981).
Le fonctionnement interne et l’importance constitutionnelle du Conseil des ministres restent difficiles à connaître, les réunions de cette instance n’étant pas publiques. En plus du Président et des ministres, participent également au Conseil des ministres le secrétaire général de l’Elysée et le secrétaire général du Gouvernement auxquels s’ajoute parfois un conseiller du Président de la République. Ces personnes sont installées à une petite table à part et non à la table principale du Conseil qui est dressée au centre de la pièce.
Les Conseils se tiennent le mercredi matin à moins que l’emploi du temps du Président, du fait de ses voyages officiels ou de congés (en août en particulier), n’oblige à le reporter. Ils se déroulent à l’Elysée dans le salon "Murat" qui n’a pas que ce seul usage. Aussi les tables sont-elles montées et démontées chaque semaine. Les membres du Conseil prennent place autour de la table selon un ordre parfaitement réglé. Le Président de la République et le Premier ministre se font face au centre de la table et les ministres sont ensuite installés selon l’ordre protocolaire de la liste de publication du Gouvernement. Les ministres d’Etat se placent donc de part et d’autre du Président de la République et du Premier ministre. Quant aux ministres, ils changent de place selon le nombre des présents ou, comme on voudra, le nombre des absents. Il y a donc chaque semaine un plan de table différent, disposé dans divers endroits, pour permettre à chaque ministre de trouver facilement sa place qui est en outre marquée d’un carton à son nom. Jusqu’à présent chacun s’exprime sans micro et il est d’usage que les ministres ne prennent pas de note au cours de la réunion sur les propos tenus au Conseil.
L’ordre du jour du Conseil se divise en trois parties. La première partie dite "A" est consacrée à l’étude des textes tels que les projets de loi (art. 39 C.), les ordonnances (art. 13 et 38 C.) et les décrets délibérés en Conseil des ministres (art. 13 C.). Le ministre le plus concerné lit le texte définitif tel qu’il a été élaboré par ses services ou par les services des différents ministères dont la matière relève, et arrêté par le Premier ministre. Il va de soi que dans un certain nombre de cas (sauf en période de cohabitation), l’Elysée a aussi imprimé sa marque au texte. La deuxième partie dite "B" est consacrée aux nominations. Chaque ministre donne le nom des hautes personnalités nommées relevant de ses compétences (art.13 C.). On indique aussi les mouvements diplomatiques et les promotions dans l’ordre de la légion d’honneur. Enfin, la partie "C" est consacrée aux communications des ministres sur les développements futurs de leur action. On y entend aussi chaque semaine une communication du ministre des Affaires étrangères sur les événements internationaux de la semaine. Pour éviter que ces différentes interventions ne soient trop longues, le temps de parole est limité (en général 10 minutes) et les ministres s’expriment sans note.
Enfin, l’intervention du Conseil des ministres est rendue obligatoire par la Constitution pour l’établissement de l’état de siège (art. C. 36), la délibération sur l’engagement de responsabilité du Gouvernement devant le Parlement sur son programme ou une déclaration de politique générale (art. C. 49 al. 1 C.) ou sur un texte (art. 49 et 3 C.). Elle est aussi rendue obligatoire par certaines lois pour prendre certaines mesures comme par exemple la dissolution des conseils municipaux (loi du 5 avr. 1884).
Conseil de l'Union européenne
I. Organe communautaire ayant, en application de l’art. 7 CE, rang d’institution au même titre que la Commission européenne, le Parlement européen, la Cour de justice des Communautés et la Cour des comptes des Communautés.
II. Initialement, le Conseil était composé d’un membre du gouvernement de chacun des Etats membres. Depuis le traité de Maastricht, il est composé d’un représentant de chaque Etat membre au niveau ministériel, habilité à engager le gouvernement de cet Etat membre (art. 203 CE), lequel peut donc se faire représenter par un membre de l’exécutif d’une collectivité infra-étatique. Le Conseil peut siéger en formations différentes en fonction des thèmes traités (Ministres de l’agriculture : Conseil agricole ; etc.)ce qui ne remet pas en cause son unicité.Le Conseil « affaires générales », composé en principe des ministres des affaires étrangères, est chargé de la coordination et de fixer la liste des formations dans lesquelles le Conseil peut se réunir. Le règlement intérieur du 22 juillet 2002 en fixe 9 : Affaires générales et relations extérieures ; Affaires économiques et financières ; Justice et affaires intérieures ; Emploi, politique sociale, santé et consommateurs ; Compétitivité (marché intérieur, industrie et recherche) ; Transport, télécommunications et énergie ; Agriculture et pêche ; Environnement ; Education, jeunesse et culture.
III. La présidence du Conseil est assurée à tour de rôle par chaque Etat membre pour une durée de six mois (art. 203 CE). Le Conseil se réunit sur convocation de son président à l’initiative de celui-ci, de l’un de ses membres ou de la Commission (art. 204 CE).
IV. Le Conseil cumule le pouvoir exécutif, qu’il délègue le plus souvent à la Commission, et le pouvoir législatif qu’il partage dans de nombreux domaines avec le Parlement européen. Dans ce cas, l’expression de « co-législateur » est utilisée pour souligner la participation des deux organes à ce pouvoir. Pour mener à bien ses missions et préparer ses décisions, le Conseil est assisté par un Comité de représentants permanents (COREPER) composé de représentants des Etats membres et par un secrétariat général.
V. Sauf dans les cas de plus en plus rares où les traités prévoient que les décisions du Conseil sont adoptées à l’unanimité (les abstention n’étant pas considérées comme faisant obstacle à l’adoption), ses décisions sont prises à la majorité simple ou le plus souvent à la majorité qualifiée. Cette dernière fait appel à un mécanisme de pondération de voix : chaque Etat dispose d’un nombre de voix différents fonction de son poids démographique, politique et économique (Allemagne, Italie, France, Royaume-Uni : 29 voix ; Espagne, Pologne : 27 voix ; Pays-Bas : 13 voix ; Belgique, Grèce, Portugal, République tchèque, Hongrie :12 voix ; Autriche, Suède : 10 voix ; Danemark, Irlande, Finlande, Lituanie, Slovaquie : 7 voix ; Luxembourg, Estonie, Chypre, Lettonie, Slovénie : 4 voix ; Malte : 3 voix). Dans ces conditions, les délibérations du Conseil sont acquises si elles ont recueilli au moins 232 voix exprimant le vote favorable d’au moins la majorité des membres voire, dans certains cas, des deux tiers. Un membre du Conseil peut en outre demander à ce qu’il soit vérifié que les Etats membres constituant la majorité qualifiée représentent au moins 62 % de la population totale de l’Union. Et si cette condition n’est pas remplie, la décision en cause n’est pas adoptée.
Conseil Econnomique et Social
(art. 69 à 71 C)
I. Assemblée consultative qui assure la représentation des activités économiques et sociales, le Conseil n’a pas le statut d’assemblée parlementaire [son règlement intérieur est approuvé par décret (D. 6 sept. 1994)] même si les dispositions de la loi organique de juill. 1992 tendent, en ce qui concerne le personnel et les pouvoirs de son Président, à s’approcher des règles applicables à une telle assemblée. Il n’a pas non plus le statut de « pouvoir public » (au sens de pouvoir public constitutionnel). En effet, l’art. 1er de l’ord. 58-1360 dispose qu’il est une assemblée consultative « auprès des pouvoirs publics ». Du reste, dans le budget de l’Etat, il n’apparaît pas comme un programme dans la Mission « Pouvoirs publics » mais constitue une programme de la mission « . ». Il siège au Palais d’Iéna.
II. Le Conseil économique et social trouve son origine dans le « Conseil National Economique », organe consultatif de 47 membres, chargé de donner des avis au Gouvernement, créé par le décret du 16 janv. 1925. Consacré par la loi dès 1926, le Conseil devait voir son organisation re-modelée par la loi du 19 mars 1936 qui augmentait sensiblement le nombre de ses membres, l’autorisait à donner des avis au Parlement et le divisait en sections professionnelles. Il obtenait statut constitutionnel par l’art. 25 de la Constitution de 1946 sous l’appellation de « Conseil économique » mais fut très largement boudé par l’Assemblée nationale qui voyait en lui un organe concurrent mais aussi par le Gouvernement qui lui préférait d’autres consultants.
Dès le discours de Bayeux Ch. De Gaulle avait affirmé son intention de privilégier un organe socio-économique au sein même du Parlement. Cependant, la tradition parlementaire et les mécanismes du système électif empêchèrent d’y aboutir à la fois lors de la naissance de la Constitution et lors de la tentative de révision constitutionnelle de 1969 qui aurait du déboucher sur la transformation du Sénat.
III. La composition du Conseil est fixée par une loi organique (art. 71 C.). Les membres du Conseil sont au nombre de 231. 191 sont désignés pour cinq ans en faisant appel (sauf pour les représentants des entreprises publiques) aux organisations les plus représentatives des professions ou activités qui désignent directement leurs représentants ou en proposent la nomination au Gouvernement. Sont représentés : les entreprises, les salariés, les professions libérales, le monde agricole, les coopératives et mutualités non agricoles, les activités sociales, les activités économiques et sociales d’outre-mer et les Français établis hors de France. Le contrôle de ces nominations est assuré par le Conseil d’Etat (CE 27 sept. 1985, Favie : Rec. CE 700 ; 23 juill. 1993, Fédération des syndicats de Polynésie française : Rec. CE 900). S’y ajoutent 40 « personnalités qualifiées » dans les domaines économique, social, scientifique et culturel, nommées par décret en Conseil des ministres (donc par le Président de la République avec contreseing du Premier ministre, ce qui conduit parfois à nommer des personnalités « surprenantes » comme une chanteuse populaire en mal de succès). Les membres sont répartis en sections dont la liste et les compétences sont fixées par décret. Il y a incompatibilité entre le mandat parlementaire (y compris européen) et la qualité de membre du Conseil (art. 7-1 de l’ord. n° 58-1360). Le Conseil siège en section ou en assemblée plénière, avenue d’Iéna à Paris.
IV. Le Conseil assure la participation des principales activités économiques et sociales à la politique du Gouvernement et favorise la collaboration des catégories représentées entre elles. Il est obligatoirement consulté sur les projets de loi de programme et de plan. Il peut être consulté sur les autres projets de loi et sur les propositions de loi. Il peut désigner un de ses membres pour exposer devant les assemblées parlementaires, lors de la discussion générale, l’avis du Conseil sur les projets et propositions dont il est saisi (art. 69 al 2 C.). Il peut également être consulté sur des projets de décret. Il peut enfin se saisir lui-même pour appeler l’attention du Gouvernement sur les réformes qui lui paraîtraient souhaitables. Les séances de l’assemblée plénière (et non celles des sections) sont publiques. Les avis et rapports sont publiés au Journal Officiel.
Conseil interministériel
Réunion sous l’autorité du Président de la République (à la différence des Comités interministériels qui se réunissent sous la présidence du Premier ministre) des membres du Gouvernement intéressés par une question relevant de leurs différents départements ministériels. Fréquent en période de concordance, ils sont plus rares en période de cohabitation sauf dans le domaine militaire (Voir « Armée ») où lorsque des questions essentielles sont en jeu.
Conseil supérieur de l'audiovisuel
I. Autorité administrative indépendante chargée d’assurer l’égalité de traitement, l’indépendance et l’impartialité du secteur public de la radiodiffusion sonore et de la télévision. Elle s’assure aussi de la qualité des programmes télévisés dans leur ensemble.
II. Dans le domaine politique, le Conseil fixe les règles concernant les conditions de production, de programmation et de diffusion des émissions relatives aux campagnes électorales que les sociétés nationales de productions sont tenues de produire, de programmer et de diffuser. A chaque campagne électorale, le Conseil adresse des recommandations aux exploitants des services de communication audiovisuelle autorisés. Le Conseil d’Etat est appelé à juger de la légalité des décisions à caractère réglementaire ainsi prise par le Conseil (CE 10 sept. 1992, Meyet : Rec. CE 32). Le Conseil Constitutionnel s’est également déclaré exceptionnellement compétent pour examiner des requêtes portant sur des questions qui vicieraient le déroulement général des opérations électorales (Cons. const. 16 mai 1997, Meyet : JO 17 mai, p. 7499). Si tel n’est pas le cas, le Conseil d’Etat reste compétent (Cons. const. 13 déc. 2001, Hauchemaille VI : JO 15 déc., p. 19947).
Conseil supérieur de la magistrature
(art. 64 et 65 C)
I. Organe destiné à assister le Président de la République dans sa mission de garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire.
II. Il est présidé, sauf en matière disciplinaire, par le Président de la République et vice présidé par le ministre de la Justice, Garde des Sceaux qui peut éventuellement suppléer le Président de la République. Le Conseil est composé de deux formations.
La première formation, compétente à l’égard des magistrats du siège, comprend, outre le Président de la République et le garde des sceaux, cinq magistrats du siège et un magistrat du Parquet, un conseiller d’Etat et trois personnalités n’appartenant ni au Parlement ni à l’autorité judiciaire, nommées respectivement par le Président de la République, le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat. Cette formation fait des propositions au Président de la République pour la nomination des magistrats du siège à la Cour de cassation, pour les premiers présidents de Cour d’appel et les présidents de tribunaux de grande instance. Les autres magistrats du siège sont nommés sur son avis conforme. Lorsque cette première formation statue comme conseil de discipline des magistrats du siège elle est présidée par le premier Président de la Cour de cassation (Voir « Inamovibilité »).
La seconde formation, compétente à l’égard des magistrats du parquet est composée des mêmes personnalités, du Conseiller d’Etat et de manière symétrique, de cinq magistrats du parquet et d’un magistrat du siège. Elle donne son avis sur les nominations autres que celles pourvues en Conseil des ministres. Lorsque cette seconde formation doit donner son avis sur les sanctions disciplinaires concernant les magistrats du parquet, elle est présidée par le procureur général près la Cour de cassation.
Consentement du peuple à l'impôt
(art. 14 DDHC)
I. Principe traditionnel des démocraties qui subordonne tout prélèvement d’impôt à l’accord de ceux qui l’acquittent ou de leurs représentants.
II. Ce principe qui trouve son origine dans la « Grande Charte » consentie par le Roi d’Angleterre en 1215, sert encore de justification au fait que seule la loi puisse créer l’impôt. Il justifie également que l’Assemblée nationale, assemblée élue directement par le peuple, bénéficie d’une priorité pour l’examen des projets de loi de finances et de lois de financement de la sécurité sociale (art. 39 C.).
Constituant
I. Expression générique désignant le ou les auteurs d’une Constitution.
II. Il s’agit de regrouper sous ce vocable tous ceux qui ont participé à l’élaboration de la Constitution qu’il s’agisse des rédacteurs de l’avant projet, des comités ad hoc qui y ont travaillé, des commissions parlementaires qui ont travaillé sur le texte, de la constituante lorsqu’elle existe, du peuple lorsqu’il est sollicité. Pour connaître l’étendue des personnes et organes recouverts par l’expression, il faut donc se référer, pour chaque Constitution à son mode d’élaboration.
On parle ainsi du Constituant de 1958 pour désigner tous les organes ayant participé à la rédaction de la Constitution de 1958. Par extension, lors d’une révision constitutionnelle, on parle également du « constituant » pour désigner tous les organes participant à la révision constitutionnelle depuis l’initiative jusqu’à la promulgation de la loi constitutionnelle (par ex. : le constituant de 1995).
Constituante
I. Assemblée ayant pour mission principale de rédiger une Constitution.
II. La France a connu de nombreuses assemblées constituantes. Ce fut le cas des Etats généraux qui, d’abord se proclament Assemblée nationale le 17 juin 1789, celle-ci se proclamant « constituante » le 9 juillet 1789 aboutissant à la Constitution de 1791. On trouvera ensuite la Convention aboutissant à la Constitution de l’an I (1793) et de l’an III (1795). Ce fut encore le cas de l’assemblée constituante élue en 1948, et de l’assemblée nationale élue en 1870. Enfin, en 1945, deux assemblées constituantes vont se succéder ; le projet de Constitution préparé par la première a été rejeté par le peuple (projet de mai : référendum du 5 mai 1946) qui en revanche a adopté le 13 oct. 1946 celui préparé par la seconde (Constitution du 27 oct. 1946).
III. Durant la phase de rédaction de la Constitution, l’assemblée ainsi élue doit néanmoins régler les affaires du pays. C’est la raison pour laquelle elle est en général également dotée du pouvoir législatif et au besoin de celui de contrôler l’exécutif en place pendant cette phase transitoire. L’organisation des pouvoirs publics peut être mise en place progressivement durant le fonctionnement de l’assemblée constituante, de manière presque coutumière (par exemple entre 1789 et 1791) ou par des textes qu’elle adopte au fur et à mesure des besoins [adoption entre 1871 et 1875 de lois qui portent du reste parfois l’appellation de « constitution » suivi du nom de l’auteur de la proposition comme celle du 31 août 1875 attribuant le titre de Président de la République à Monsieur Thiers (constitution Rivet) ; celle du 13 mars 1873 relative au droit de message du Président de la République (constitution de Broglie) ; loi du 20 nov. 1873 instaurant le septennat, par exemple)]. Mais il est également possible que ces pouvoirs soient précisés dans un texte antérieur à l’élection. C’est le cas pour les assemblées constituantes de 1945, le projet d’organisation provisoire des pouvoirs publics pendant cette période ayant du reste lui-même était approuvé par référendum le 21 oct. 1945.
Constitution
I.  Acte qui dans un Etat fixe l’organisation des pouvoirs politiques, prévoit comment ils sont désignés, quelles sont leurs compétences et quels rapports s’organisent entre eux.
II.  Il importe peu que l’acte en question soit qualifié de « constitution », ce sont les dispositions qu’il contient qui font qu’un acte est de nature constitutionnelle ou non. Ainsi les Chartes de 1814 et 1830 et les « lois constitutionnel-les » de 1875 étaient-elles en fait des constitutions ?. Il est aussi possible d’envisager que les règles en question ne soient pas contenues dans un acte juridique écrit mais soient issues, comme par exemple en Grande-Bretagne pour certaines d’entre-elles, de coutumes. Cela ne modifie pas fondamentalement le problème, simplement le droit constitutionnel plutôt que d’être écrit sera coutumier ; il n’en aura pas moins la force et l’autorité s’attachant aux règles constitutionnelles.
III.  À ce minimum, peuvent s’ajouter des dispositions particulières. Ainsi, les constitutions des Etats fédéraux comprennent en plus les règles relatives à la répartition des compétences entre l’Etat fédéral et les Etats fédérés. Enfin, certaines Constitutions ajoutent encore des déclarations de droits ou de libertés fondamentales contenues dans le corps même du texte ou dans des préambules. C’est le cas en France avec le préambule de la Const. de 1958 qui, renvoyant à la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 et au préambule de 1946, contient lui-même l’affirmation d’un certain nombre de droits et de libertés publiques. Ces droits et libertés bénéficient de ce fait d’une valeur constitutionnelle qu’un mécanisme de contrôle de la constitutionnalité des actes juridiques de valeur inférieure et en particulier des lois permettra de garantir. Cette primauté de la constitution sur les autres règles de droit s’explique le plus souvent par le fait qu’il appartient au « souverain », peuple ou nation, de déterminer les règles constitutionnelles de son Etat ; c’est là le fondement même de l’exercice de la souveraineté que l’exercice du pouvoir constituant. La Constitution se présente donc sous la forme d’un acte solennel qui appelle en général une procédure d’élaboration et de révision particulière.
IV.  De ce point de vue la France a été un formidable laboratoire de constitutions. En effet, depuis 1789, on peut établir, comme dans le tableau ci-dessous, la liste de nos constitutions et des principaux projets qui, bien qu’ils n’aient pas vu le jour, inspirèrent notre droit constitutionnel. C’est en tirant les enseignements de ces différentes constitutions (qui furent autant d’échecs) qu’a été mise en place notre constitution actuelle dont on dit souvent qu’elle est « grosse de tous les régimes antérieurs ».

Constitutions de la France

Régime

Débat

Réf.

Fin

Proclamation de l’Ass. Nationale Constituante (régime provisoire)

Décret du 17 mars 1789

 

Adoption de la Constitution du 3 sept. 1791

Monarchie constitutionnelle

3 sept. 1791

 

Déchéance de Louis XVI le 10 août 1792 ; Décret 21/22 sept. 1792 : abolition de la royauté

Régime provisoire

21 sept. 1791

 

Adoption de la Constitution

Projet « Girondin »

15/16 févr. 1793

 

Non appliqué

Const. « Montagnarde »

An I (24 juin 1793)

oui

Constitution inappliquée ; Gouvernement révolutionnaire « jusqu’à la paix »

Dictature des « comités »

Décret de l’an II (4 déc. 1973)

 

Révolution du 9 thermidor an II (27 juill. 1794)

Régime provisoire

27 juill. 1794

 

Adoption de la Constitution

Directoire

An III (22 août 1795)

 

Coup d’état du 18 brumaire an VIII (9 nov. 1799)

Consulat

An VIII (13 déc. 1799)

ou

Plébiscite 4 juill. 1802

Consulat à vie

An X (4 août 1802)

oui

Plébiscite 5 nov. 1804

I° Empire

An XII (18 mai 1804)

oui

Déchéance de Napoléon I le 2 avr. 1814

Cont. Sénatoriale (Const. des rentes)

6 avr. 1814

 

Non appliquée

Charte (Première Restaura-tion)

4 juin 1814

 

Retour de Napoléon de l’île d’Elbe ; arrivée à Paris le 20 mars 1815

Acte additionnel aux constitu-tions de l’Empire (Benjamine) (Cent-Jours)

23 avr. 1815

oui

Défaite de Waterloo ; abdication le 22 juin

Charte (Seconde Restauration)

4 juin 1814 (remise en vigueur)

 

Révolution des 27 28 et 29 juill. 1830. Vacance du trône déclarée par la Ch. des députés le 7 août 1830

Charte (Monarchie de Juillet)

14 août 1830

 

Proclamation de la République le 24 févr. 1848

Régime provisoire

24 févr. 1848

 

Adoption de la Constitution

II° République

4 nov. 1958

 

Coup d’état du 2 déc. 1851

République décennale

14 janv. 1852

oui

Plébiscite du 21 nov. 1852

Second Empire

2 déc. 1852

oui

Plébiscite du 8 mai 1870

Second Empire (Ollivette)

21 mai 1870

oui

Défaite de Sedan ; proclamation de la République le 4 sept. 1870

Loi nommant M. Thiers Chef du pouvoir exécutif de la République française

17 févr. 1871

 

Loi du 31 août 1871

Loi const. provisoire attri-buant le titre de Président de la République au Chef du pouvoir exécutif (constitution Rivet)

31 août 1871

 

Amendement Wallon : 30 janv. 1975

Loi const. provisoire (consti-tution de Broglie : cérémonial Chinois)

13 mars 1873

 

Amendement Wallon : 30 janv. 1975

Loi du septennat

20 nov. 1873

 

Amendement Wallon : 30 janv. 1975

III° République

24 et 25 févr. et 16 juill. 1875.

 

Loi constitutionnelle du 10 juill. 1940

Régime de Vichy

Actes constitutionnels du 11 juill. 1940 et autres.

 

25 août 1944 suite au débarquement et à la libération de Paris

Projet de Constitution de l’Etat français

12 nov. 1943

 

Non appliqué

Loi constitutionnelle fixant l’organisation provisoire des pouvoirs publics

21 oct. 1945

 

Entrée en vigueur de la Constitution du 27 oct. 1946

Projet de Constitution

19 avril 1946

oui

Rejet par référendum du 5 mai 1946

IV ° République

27 oct. 1946

oui

Loi Const. 3 juin 1958

V° République

4 oct. 1958

oui

 

Légende du tab leau :
- Sur fond gris clair : régime provisoire
- Sur fond gris foncé : Régime non appliqué
Réf. : Constitution adoptée par référendum ou plébiscite

Consulat
Régime politique de la France (13 déc. 1799 - 18 mai 1804) issu du coup d’état du 18 brumaire An VIII. Le pouvoir exécutif y est confié à trois Consuls choisis pour dix ans, mais tout spécialement au Premier Consul qui était Napoléon Bonaparte. Le pouvoir législatif (réparti entre plusieurs organes) n’avait pas de consistance réelle. A partir du Sénatus-consulte de l’An X (4 août 1802), le Premier Consul est désigné à vie. (Voir « République (histoire de la -) »).
Consultation
(art. 11, 12, 16, 28, 37, 38, 39, 53, 65, 68-2, 69, 70, 72-1, 72-4, 73 al. 7, 74, 76 et 77 C.)
I. Opinion exprimée par un organisme, une personnalité ou des électeurs. Si les avis peuvent parfois lier l’autorité à qui ils sont destinés (avis conforme), les consultations, elles, ne lient pas. Ainsi, en est-il par exemple des consultations prévues par l’art. 12 C. n’empêchent-ils pas le Président de la République de rester libre de prononcer la dissolution nonobstant leur caractère négatif ou de celles prévues, depuis la révision constitutionnelle de 1995, à l’art. 28 al. 3 C., permettant au premier ministre seul de décider de jours supplémentaires de séance durant la session ordinaire, la consultation du Président de l’assemblée concernée étant une simple formalité.
II. De même les référendums consultatifs qui permettent d’interroger les populations sur le statut ou les évolutions du statut, voire l’accession à l’indépendance du territoire sur lequel elles vivent n’ont pas de caractère décisionnel. Il appartient ensuite au pouvoir central d’en tirer les conséquences, le plus souvent par le vote d’une loi statutaire ou encore par la négociation et la ratification, après autorisation de la loi, d’un traité d’accession à l’indépendance. Mais, si la réponse positive n’est pas décisionnelle la réponse négative du corps électoral interdit que l’on mette en œuvre le processus.
III. Nonobstant, si le texte prévoyant la consultation précise que celle-ci est obligatoire, le défaut de consultation peut conduire, dès lors qu’un recours est possible, à considérer que l’acte pris est irrégulier ; s’il s’agit d’un acte administratif, il encourra l’annulation, s’il s’agit d’un projet de loi non soumis au Conseil constitutionnel (Voir « Conseil d’Etat » et « Décret en conseil d’Etat ») il sera déclaré contraire à la constitution pour n’avoir pas été adopté selon une procédure régulière (Cons. const. 3 avr., 2003, n° 2003-468 DC § 6 et s., Election des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen : JO 12 avr., p. 6493).
IV. Parfois utilisé pour désigner un référendum décisionnel ou une élection, il ne s’agit plus alors d’une opinion qui est exprimée mais d’une décision ou d’un choix.
Contentieux électoral
I. Contestation du déroulement ou du résultat d’une élection devant le juge compétent.
II. La compétence en matière électorale est répartie comme suit : Le contentieux des élections nationales (présidentielle, législatives et sénatoriales) se déroule devant le Conseil Constitutionnel. Le contentieux des élections locales [municipales, cantonales (départementales) et régionales], des référendums locaux (art. 72-1 al. 2 C.) des élections au Parlement européen et les référendums consultatifs sur l’organisation des collectivités territoriales (art. 72-1 al. 3 C., 72-4 C. et 73 al. 7 C.) se déroule devant les juridictions administratives. La seule source de conflit a été un temps le contentieux des actes préparatoires aux élections nationales. Après une jurisprudence fluctuante (Cons. const. 11 juin 1981 Delmas : RJC V-2. Cons. const. 4 juin 1988, Gallienne, Lemaire et autres : JO 5 juin, p. 7696), en particulier du Conseil d’Etat (CE 3 juin 1981, Delmas : Rec. CE 244. CE, 12 mars 1993, Union nationale écologique : AJDA 1993 p. 375), le principe est fixé comme suit.
le Conseil Constitutionnel s’estime exceptionnellement compétent, sauf si le recours est tardif (Cons. const. 9 mai 2002, Assoc. Déclic, MM. Féler, Hauchemaille et Bidalou : JO 10 mai, p. 9085), dès lors que l’irrecevabilité de la requête risquerait de compromettre gravement l’efficacité de son contrôle de l’élection, violerait le déroulement général des opérations électorales ou pourrait porter atteinte au fonctionnement normal des pouvoirs publics (Cons. const. 20 sept. 2001, Hauchemaille et Marini : JO 23 sept., p. 15121). Il admet dans ces conditions sa compétence pour examiner des requêtes portant sur des décisions du Conseil supérieur de l’audiovisuel qui vicieraient le déroulement général des opérations électorales (Cons. const. 16 mai 1997, Meyet : JO 17 mai, p. 7499). Si ces conditions ne sont pas remplies, il prononce l’irrecevabilité de la requête (Cons. const. 16 avr. 1982, Bernard, Collin et autres : RJC V-3. Cons. const. 16 mai 1997, Meyet : JO 17 mai, p. 7499. Cons. const. 15 avr. 2002, Meyet : JO 18 avr., p. 6865). A l’inverse, si ces conditions sont remplies, le Conseil d’Etat se déclare incompétent sur la base de l’exception de recours parallèle (CE, ass., 1er sept. 2000, Larrouturou, Meyet et autres : Rec. CE 365. CE, sect., 14 sept. 2001, Marini : Rec. CE 423. CE 13 mars 2002, Meyet : inédit).
Le Conseil d’Etat ne conserve donc de compétences dans ce domaine que lorsqu’il s’agit d’élections partielles (CE 18 mai 2001, Meyet et Bouget : Rec. CE 244. CE 16 sept. 2005, Hoffer : AJDA 2005. 2237) ou ne mettant pas en cause la régularité de toute la procédure électorale (ou référendaire) à venir. Le Conseil d’Etat accepte donc de contrôler la légalité des actes par lesquels le Gouvernement (CE 24 nov. 1978, Assoc. Front National : Rec. CE 470) ou le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) (CE 23 mai 1997, Meyet : Rec. CE 197) organisent la campagne électorale. Il s’est également reconnu compétent pour juger de la légalité d’un refus de convoquer les électeurs pour pourvoir au remplacement d’un député démissionnaire (CE 23 avr. 1997, Mme Richard : Rec. CE 828).
L’intervention du Conseil Constitutionnel reste donc circonscrite. Il estime que cette jurisprudence est inapplicable à des élections partielles (Cons. const. 8 juin 1995, Bayeurte : JO 10 juin, p. 9008. Cons. const. 20 mars 1997, Mme Richard : JO 23 mars, p. 4561. Cons. const. 14 mars 2001, Hauchemaille IV : JO 17 mars, p. 4260) laissant cette compétence au Conseil d’Etat. Il estime encore qu’elle ne peut le conduire à contrôler des règles permanentes et de portée générale applicables à tous les scrutins du même type (Cons. const. 14 mars 2001, Hauchemaille V : J0 17 mars p. 4260. Cons. const. 15 avr. 2002, Hauchemaille, Meyet et Cazaux : JO 18 avr., p. 6864). De même, les recommandations du CSA ne portant que sur un aspect partiel des opérations électorales, le Conseil Constitutionnel ne s’estime pas compétent (Cons. const. 13 déc. 2001, Hauchemaille VI : JO 15 déc., p. 19947).
III. Malgré l’existence de juges distincts pour un même contentieux, les principes mis en œuvre sont assez semblables, le Conseil constitutionnel s’étant largement inspiré du contentieux des élections locales pour développer sa propre jurisprudence.
D’une part sont ainsi sanctionnées les irrégularités commises durant la campagne électorale qu’elles émanent des candidats eux-mêmes [usage d’affiches tricolores (Cons. const. 23 nov. 1988, n° 88-1048 AN, 1° de la Nouvelle-Calédonie : JO 25 nov., p. 14690), diffusion de tracts électoraux le matin même du scrutin (Cons. const. 21 oct. 1988, n° 88-1057 AN, 1° de l'Hérault : JO 25 oct. p. 13471) ou de nouvelles fausses (Cons. const. 29 janv. 1963, n° 62-303 AN, 53° de la Seine : JO 3 févr., p. 1164) ou diffamatoires (Cons. const. 23 nov. 1988, n° 88-1112/1125 AN, 1° de la Martinique : JO 25 nov., p. 14694) ou de non candidats qui utilisent leur titre ou leur fonction pour influencer l’électeur [publication de lettres de soutien adressées au candidat par un membre du Gouvernement (Cons. const. 12 juill. 1967, n° 67-365/375 AN, 1° de Corse : JO 22 juill., p. 7384), diffusion sur une chaîne de télévision, le jour du scrutin, d’une séquence présentant le caractère d’un message de propagande électorale (Cons. const. 28 juill. 1998, n° 98-2552 AN, 1° du Var : JO 30 juill., p. 11631)]. Pourtant, l’intervention radiotélévisée du Président de la République la veille des élections n’a pas été considérée comme une intervention abusive dans la campagne électorale (Cons. const. 8 juin 1967, n° 67-361 AN, 1° de Lozère : JO 18 juin, p. 6028), le Conseil Constitutionnel s’étant déclaré incompétent pour en juger.
D’autre part, sont également sanctionnées des irrégularités relatives à l’organisation même du scrutin. Cela peut aller de l’irrégularité de la composition des bureaux de vote dont la présidence revient de droit à un conseiller municipal (Cons. const. 21 oct. 1988, n° 88-1061 AN, 1° de Savoie : JO 25 oct. p. 13471) à l’absence de bulletin de vote au nom de certains candidats (Cons. const. 25 sept. 1968, n° 68-541 AN, 1° du Var : JO 6 oct., p. 9465), en passant par l’interruption du dépouillement (Cons. const. 12 juill.1967, n° 67-365/375 AN, 1° de Corse : JO 22 juill., p. 7384), la falsification de documents chiffrés et le traditionnel « bourrage d’urne » (Cons. const. 3 févr. 1999, n° 98-2562/2568 AN, 9° des Bouches-du-Rhone : JO 5 févr. p. 1886).
IV. Le Conseil tire ensuite les conséquences de ces éventuelles irrégularités sur le résultat électoral. Toutes ces irrégularités ne conduisent pas à l’invalidation de l’élection ou à la modification du résultat électoral. En effet, même lorsqu’il constate qu’une irrégularité a été commise, le Conseil Constitutionnel doit encore vérifier si elle a eu une influence déterminante sur le vote des électeurs au point d’altérer le résultat du scrutin. Ceci dépend en fait de deux facteurs : la gravité de l’irrégularité constatée et l’écart des voix séparant les adversaires (Cons. const. 28 oct. 1997, n° 97-2222 AN, 4° des Vosges : JO 30 oct., p. 15787).
Il faut en effet, pour qu’une irrégularité soit retenue par le Conseil, qu’elle ait été d’une gravité suffisante pour fausser le résultat du scrutin. Pour cela le Conseil tiendra compte par exemple de l’ampleur de la diffusion d’un tract (Cons. const. 18 nov. 1997, n° 97-2225-2241 AN, 4° du Val d'Oise : JO 21 nov., p. 16884) ou de l’heure de sa diffusion (Cons. const. 12 juill. 1967, n° 67-464 AN, 1° du Gers : JO 22 juill., p. 7380) ; il retiendra aussi les attaques personnelles et les informations mensongères au titre des irrégularités particulièrement graves. Dans certains de ces cas, et même si l’écart de voix séparant les candidats en lice est important, il prononcera l’invalidation, créant ainsi une véritable catégorie de violations d’ordre public, méritant en toute hypothèse la réprobation (Cons. const. 6 févr. 1959, n° 58-113 AN, 3° de l'Ardèche : JO 11 févr., p. 1881). Tel est le cas par exemple lorsque la fraude constatée constitue une « atteinte au principe même de la démocratie » tant les infractions (falsification de feuilles de pointage, fausses signatures des assesseurs) démontrent « l’existence d’une fraude organisée » (Cons. const. 3 févr. 1999, n° 98-2562/2568 AN : préc.).
Dans les autres cas, les irrégularités sont en quelque sorte banalisées voire absoutes. Si le Conseil les « condamne » moralement en assortissant de regrets sa décision de rejet, il ne les sanctionne pas dès lors que l’on est en présence d’un « écart substantiel de voix » (Cons. const. 14 oct. 1997, n° 97-2155/2157 AN, 6° de la Seine Saint-Denis : JO 17 oct., p. 15110). En effet il conviendra que les irrégularités mineures se combinent avec la faiblesse de l’écart des voix séparant les adversaires, faute de quoi il rejettera la requête : les deux conditions sont donc souvent cumulatives. Plus l’écart est faible, plus les chances d’invalidation sont grandes. Par exemple, l’envoi d’une lettre personnalisée à des locataires les invitant à voter en faveur du président de l’office HLM permettra d’invalider l’élection du fait du faible écart de voix (Cons. const. 23 oct. 1997, n° 97-2169 AN, 6° du Haut-Rhin : JO 28 oct., p. 15657). Mais la faiblesse de l’écart est elle-même inopérante si elle n’est pas accompagnée d’irrégularités suffisamment sérieuses à moins qu’il n’y ait une incertitude affectant les résultats du scrutin (différence entre le nombre des enveloppes et des émargements ; Cons. const. 23 oct. 1997, n° 97-2165 AN, 4° de meurthe et Moselle : JO 28 oct., p. 15656). En toute hypothèse, quelques irrégularités matérielles sont insuffisantes (Cons. const. 25 nov. 1988, n° 88-1060 AN, 4° de l'Essonne : JO 27 oct., p. 14790).
Reste à déterminer le seuil à partir duquel l’écart des voix est considéré comme suffisamment faible : le Conseil a retenu jusqu’à 246 voix d’écart (CCP, 5 janv. 1959, n° 58-68/126 AN, 3° de la Drôme : JO 9 janv., p. 675). Les juges disposent ici d’un large pouvoir discrétionnaire qui fait souvent l’objet de critique. Ainsi, des « irrégularités sciemment commises qui révèlent un comportement frauduleux » n’ont pu affecter le résultat puisque 2851 voix séparaient les candidats (Cons. const. 23 nov. 1988, n° 88-1116 AN, 10° du Val de Marne : JO 25 nov., p. 14695). Les cas d’invalidation restent donc relativement rares. Le juge peut du reste recalculer les résultats en tenant compte des irrégularités et procéder à un nouveau décompte des suffrages. C’est ce raisonnement que le Conseil d’Etat a suivi dans l’examen du recours relatif au référendum en Corse (CE, ass., 17 oct. 2003, Consultation des électeur en Corse : AJDA 2003. 2383). Le Conseil d’état après avoir rétablis, en tenant comptes de toutes les irrégularités le nombre exact des « oui », constate que l’écart avec les « non » reste important et qu’il n’y a donc pas de raison, ces calcul hypothétiques étant effectués, d’annuler la consultation. Quant aux hypothèses dans lesquelles, ayant rectifié les chiffres, le Conseil Constitutionnel réformerait le résultat en proclamant élu un candidat malheureux, elles sont inexistantes, surtout qu’il s’estime en général dans l’impossibilité de déterminer exactement le nombre des suffrages qui doivent être réellement attribués à chaque candidat (Cons. const. 3 févr. 1999, n° 98-2562/2568 AN : préc.).
Dans toutes les hypothèses rencontrées jusqu’à présent, le Conseil Constitutionnel s’est contenté d’invalider les élections et de renvoyer devant les électeurs. Ceci conduisait à s’interroger : le Conseil estimait-il que, dans certaines circonstances, il puisse corriger les résultats et proclamer élu le candidat qui avait été victime de la fraude ? Le Conseil a répondu par l’affirmative à cette question. Certes, en l’espèce (comme souvent en matière contentieuse), il n’a pas fait droit à la demande du requérant et a renvoyé devant les électeurs. Mais il a clairement indiqué qu’il ne pouvait pas corriger les résultats en raison de « l’impossibilité de déterminer exactement le nombre des suffrages qui doivent être attribués à chacun de deux candidats présents au second tour » (Cons. const. 3 févr. 1999, n° 98-2562/1568 AN : préc.).
V. Au plan de la procédure, le contentieux électoral est actuellement le plus abouti. Depuis la modification du règlement de procédure du Conseil (28 juin 1995) et par dérogation au caractère écrit de la procédure, l’oralité est admise dans ce contentieux pour le requérant ou la personne qui le représente. Il convient cependant que l’oralité soit demandée. Il ne s’agit pourtant pas encore d’introduire un principe de publicité des audiences même si l’on peut cependant penser qu’il s’agit là des prémices. En tout cas, il ne semble pas que les dispositions de la CEDH soient applicables à la procédure électorale ; en effet, il s’agit là d’un droit « politique » qui ne présente pas un caractère civil au sens de l’art. 6 § 1 de cette convention (Cour EDH 21 oct. 1997, Pierre Bloch c/ France : Pouvoirs n° 85 p. 166). Mais il est à noter que le Conseil Constitutionnel accepte de faire prévaloir le traité sur la loi dans le contentieux électoral (Cons. const. 21 octobre 1988, n° 88-1082 AN, 5° du Val d'Oise : JO 13474).
VII. L’essentiel du contentieux électoral dont a à connaître le Conseil Constitutionnel concerne les élections législatives comme en attestent les exemples pris ci-dessus. La contestation est ici ouverte non seulement aux candidats mais également aux électeurs de la circonscription (art. 33 ord. 58-1067) ce qui multiplie les hypothèses de saisine. La réclamation doit cependant être posée dans le délai de 10 jours par le requérant lui-même, un avocat ne pouvant la signer seul (Cons. const. 18 nov. 1997, n° 97-2236 AN  2° du Gers : JO 16885). Si le Conseil Constitutionnel a interprété les dispositions de l’art. 33 comme ne limitant pas la saisine aux seuls membres du collège électoral des sénateurs mais l’ouvrant à tous les citoyens inscrits sur les listes électorales du département (Cons. const. 15 déc. 1995, n° 95-2071 S, S. du Bas-Rhin : JO 19 déc., p. 18399. Cons. const. 14 oct. 1998, n° 98-2559 S, S de Charente et Corrèze : JO 20 oct., p. 15895), cette extension n’a pas eu pour effet de développer outre mesure le contentieux des élections sénatoriales qui reste relativement marginal. Enfin, le contentieux présidentiel est lui aussi très limité, non seulement compte tenu de l’écart des voix qui jusqu’alors à séparé les candidats mais aussi par le fait que, outre les candidats eux-mêmes, les électeurs, ne peuvent contester les opérations de vote qu’en faisant porter au procès-verbal des opérations la mention de leur réclamation, à charge pour le Préfet de déférer sous 48 heures, au Conseil Constitutionnel les opérations des circonscriptions où les règles n’auraient point été observées (Cons. const. 14 déc. 1965, “au nom de MM. Mitterrand et autres” : Rec. Cons. const. 45). Les réclamations directement portées devant le Conseil Constitutionnel par des électeurs sont donc irrecevables, en particulier si elles sont présentées entre les deux tours.
VIII. Reste à signaler que le Conseil Constitutionnel, une fois examinés tous les recours relatifs à une élection législative (JO 1997 8927), sénatoriale (JO 1998 18680) ou présidentielle (JO 1995 18248), rédige des observations dans lesquelles il indique les manquements ou les anomalies « contraires aux exigences du suffrage démocratique » qu’il a recensés. Ces observations sont publiées au Journal Officiel, le Conseil souhaitant qu’il puisse y être mis fin rapidement. Il en profite pour proposer des modifications de la législation électorale. Le Conseil joue dans ce cadre un rôle important même si ses recommandations ne sont pas souvent suivies d’effet.
Voir aussi : S'agissant du contrôle du dépssement des plafonds financiers de dépenses électorales : Campagne électorale (point IV et point VI) et Commission nationale des comptes de campagne et de financiement politiques.
Contreseing
(art. 19 et 22 C.)
I. Acte par lequel une autorité atteste qu’elle a bien eu connaissance de l’acte pris par une autre autorité de façon à en assurer l’exécution ou à en endosser la responsabilité.
II. Dans les régimes parlementaires, le contreseing de responsabilité permet de faire endosser par le Gouvernement, responsable politiquement devant le Parlement, les actes du Chef de l’Etat, par définition, politiquement irresponsable. Il va de soi que dans ce cas, le Gouvernement exerce un contrôle sur les actes pris par le Chef de l’Etat et même lui propose (en réalité lui impose, le plus souvent) d’agir dans tel ou tel sens, faute de quoi il refusera son contreseing. Ce mécanisme qui, peu à peu, conduit à donner la réalité du pouvoir au chef du Gouvernement en la retirant au Chef de l’Etat, permet le passage du dualisme au monisme. C’est par ce mécanisme également que les pouvoirs du Président de la République sont passés au Président du Conseil sous la III° République après la crise de 1877. C’est le sens du contreseing mis en place à l’art. 19 C.
Ainsi, le contreseing est-il nécessaire pour la nomination des membres du Gouvernement (art. 8 al. 2 C.), pour la promulgation des lois (art. 10 al. 1 C.), la demande de nouvelle délibération (art. 10 al. 2 C.), pour l’édiction des ordonnances et des décrets en Conseil des ministres (art. 13 C.), pour les nominations faites en Conseil des ministres (art. 13 C.), pour la grâce présidentielle (art. 17 C.), la convocation du Parlement en session extraordinaire (art. 30 C.), la ratification des traités (art. 52 C.), la mise en œuvre de la révision constitutionnelle et la convocation du peuple (référendum constituant) ou du Congrès au fin de ratification de la révision (art. 89 C.).
Le contreseing sur ces actes est apposé par le Premier ministre et, le cas échéant, par les ministres responsables. Le vocable utilisé par la Constitution montre bien la nature de ce contreseing. Le Conseil d’Etat en a déduit que le contreseing des ministres n’est pas obligatoire (CE 27 mai 1960, Lagaillarde : Rec. CE 369) et que les ministres responsables sont ceux auxquels incombe à titre principal la préparation et l’application des actes à contresigner (CE 10 juin 1966, Pelon : Rec. CE 384. Cons. const. 25 juill. 2000, Hauchemaille : JO 29 juill., p. 11768. Cons. const. 11 sept. 2000, Meyet : JO 14 sept., p. 14432).
III. Pourtant la particularité de l’actuelle Constitution est d’avoir doté le Président de la République de pouvoir qu’il exerce sans contreseing. Ces pouvoirs sont à rapprocher du rôle que la Constitution confie au Président de la République (art. 5 C.). En tant que gardien de la Constitution, il nomme trois membres du Conseil Constitutionnel et son président (art. 56 C.) et saisit le Conseil pour un contrôle de la constitutionnalité des traités (art. 54 C.) et des lois (art. 61 C.). En tant qu’arbitre chargé d’assurer le fonctionnement régulier des pouvoirs publics, il peut soumettre un projet de loi au référendum (art. 11 C.), dissoudre l’Assemblée nationale (art. 12 C.) et mettre en œuvre les pouvoirs exceptionnels de l’article 16 C. Il peut aussi déclencher l’article 16 C. pour garantir l’intégrité du territoire et le respect des traités signés par la France. Il peut encore communiquer avec les assemblées par des messages qu’il fait lire (art. 18 C.). Enfin, il nomme sans contreseing le Premier ministre (art. 8 al. 1 C.).
IV. L’autre mécanisme de contreseing prévu par la Constitution concerne les actes du Premier ministre qui doivent être contresignés par les ministres chargés de leur exécution (art. 22 C.). Il s’agit ici de s’assurer que les ministres ont bien eut connaissance des décisions du Premier ministre et vont les mettre en œuvre. Le Conseil d’Etat en a déduit que les ministres qui doivent ainsi contresigner les actes du Premier ministre sont ceux ayant compétence pour signer les actes d’exécution dudit décret. Ils sont donc nécessairement plus nombreux que les ministres responsables. De plus, l’absence du contreseing de l’un des ministres chargés de l’exécution entraîne l’annulation du décret (CE 27 avr. 1962, Sicard : Rec. CE 280).
Contrôle de censure
Contrôle parlementaire pouvant déboucher sur le renversement du Gouvernement soit par l’adoption d’une motion de censure déposée par les parlementaires soit par le rejet de la confiance demandée par le Gouvernement sur son programme ou sur une déclaration de politique générale. Seuls les députés exercent ce contrôle sous la V° République.
Contrôle de constitutionnalité
(art. 54 et 61 C.)
I. Vérification de la conformité à la Constitution (au bloc de constitutionnalité) des textes pour lesquels ce contrôle est prévu.
II. La Constitution de la V° République distingue les textes selon que le contrôle de leur constitutionnalité est obligatoire ou facultatif. Le Conseil dispose d’un mois pour se prononcer sur la constitutionnalité d’une loi dont il est saisi sauf dans le cas ou celle-ci a été adoptée selon la procédure d’urgence ; il doit alors, en principe se prononcer sous huit jours, si le Gouvernement le lui demande.
Selon les dispositions de l’art. 61 C. les règlements des assemblées et les lois organiques doivent obligatoirement être soumis au Conseil Constitutionnel afin de contrôler leur constitutionnalité. On notera du reste que pour les lois organiques, cette obligation de contrôle est également reprise à l’art. 46 C. S’agissant des règlements des assemblées [y compris celui du Congrès (Cons. const. 20 déc. 1963, n° 63-24 DC, Règlement du Congrès I : RJC I-13)], ils doivent être soumis, ainsi que leurs éventuelles modifications, au Conseil par le Président de l’assemblée concernée. Ils ne peuvent être mis en application que si leur constitutionnalité est affirmée (art. 62 al. 1 C.). Le contrôle s’exerce par rapport au bloc de constitutionnalité élargi, c’est-à-dire incluant l’ord. 58-1100 qui n’a pourtant que valeur législative. Pour les lois organiques, c’est au Premier ministre qu’il appartient de saisir le Conseil Constitutionnel. Le contrôle s’effectue dans ce cas par rapport au bloc de constitutionnalité restreint c’est-à-dire la Constitution et son préambule auxquels s’ajoutent les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République et éventuellement principes (ou objectifs) à valeur constitutionnelle. Les lois organiques déclarées contraires à la Constitution ne peuvent être promulguées (art. 62 al. 1 C.).
Dans les autres cas, c’est-à-dire s’agissant des lois et des traités, le contrôle est facultatif. Il n’intervient que si le Conseil est saisi par le Président de la République, le Premier ministre, le Président de l’Assemblée nationale, le Président du Sénat, soixante dépu-tés ou soixante sénateurs (art. 61 C al. 2). Cette possibilité de saisine par les parlementaires n’existait pas à l’origine et a été ajoutée, s’agissant des lois par la révision constitutionnelle de 1974 et s’agissant des traités par celle de 1992. Même si ce sont le plus souvent des parlementaires d’opposition qui saisissent le Conseil, il n’est pas interdit à des parlementaires de la majorité de le faire (Cons. const. 15 janv. 1975, n° 74-54 DC, IVG I : RJC I-30). Une fois la saisine effectuée, le Conseil a jugé qu’il n’était pas possible aux saisissants de se désister (Cons. const. 30 déc. 1996, n° 96-386 DC § 3 et s., LFR pour 1996 : RJC I-696. Cons. const. 16 déc. 1999, n° 99-421 DC § 1 à 4, Adoption de la partie législative de certains codes : RJC I-856). De plus, un parlementaire seul, ne peut, alors même que le Conseil est régulièrement saisi, contester par un mémoire autonome, des dispositions non contestées par les saisissants (Cons. const. 11 juill. 2001, n° 2001-450 DC § 3, Diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel : JO 18 juill., p. 11506). On notera enfin que jusqu’à présent, le Président de la République n’a jamais exercé cette compétence.
Les lois dont peut être saisi le Conseil sont les lois ordinaires, les lois de finances, les lois de financement de la sécurité sociale. Mais en toute hypothèse, il ne peut s’agir que de loi parlementaire. En effet, le Conseil Constitutionnel s’est déclaré incompétent en matière de lois référendaires (Cons. const. 6 nov. 1962, n° 62-20 DC, Loi référendaire : RJC I-11. Cons. const. 23 sept. 1992, n° 92-313 DC, Maastricht III : RJC I-510).
III. S’agissant des lois parlementaires, la saisine doit intervenir après le vote définitif de la loi et avant sa promulgation. Si la saisine intervient avant le vote définitif (Cons. const. 8 nov. 1976, n° 76-69 DC, Prévention des accidents du travail I : RJC I-40) ou après la promulgation (Cons. const. 7 nov. 1997, n° 97-392 DC, Saisine tardive : RJC I-720), le Conseil ne peut que la déclarer irrecevable dans le premier cas ou se déclarer incompétent dans le second. Les lois déclarées contraires à la Constitution ne peuvent être promulguées (art. 62 al. 1 C.). Le Conseil a cependant développé une jurisprudence qui permet de limiter l’effet « couperet » qui résulte de ce principe.
III. A. D’une part, le Conseil a admis que l’inconstitutionnalité qui frappe une disposition législative n’emporte pas nécessairement l’inconstitutionnalité de l’ensemble du texte. Ainsi, lorsque le Conseil déclare inconstitutionnelles certaines dispositions d’une loi votée, il précise les conséquences pour l’ensemble de la loi. Ou bien les articles déclarés non conformes sont essentiels dans la loi examinée au point que leur inconstitutionnalité interdit la promulgation de la loi dans son intégralité (art. 23, ord. n° 58-1067). Ou bien, pouvant être séparés des autres dispositions de la loi, seuls les articles viciés ne peuvent être promulgués. Dans ce dernier cas l’art. 23 de l’ord. n° 58-1067 laisse au Président de la République un choix. Soit il promulgue la loi ainsi amputée, soit il attend, pour promulguer la loi dans son entier, que le Parlement statue dans le cadre d’une « nouvelle lecture » qu’il demande. Le Conseil a admis que cette « nouvelle lecture » pouvait être demandée sous la forme d’une nouvelle délibération en vertu de l’art. 10 al. 2 C. (Cons. const. 23 août 1985, n° 85-197 DC § 15 et 16, Nouvelle Calédonie II : RJC I-238. Cons. const. 3 avr. 2003, n° 2003-468 DC, Elections des conseillers régionaux et des parlementaires européens : JO 12 avr., p. 6493).
L’interdiction de promulgation n’empêche pas pourtant de surmonter l’obstacle. Même sans passer par l’adoption référendaire de la loi (insusceptible de contrôle de constitutionnalité), il est possible, lorsque la loi déclarée contraire à la Constitution apparaît indispensable, de procéder à une révision constitutionnelle. C’est ce qui se produisit en 1993 et en 1999 aboutissant à ce que d’aucun appelle à un « lit de justice » constituant la limite naturelle, dans ce domaine, à l’autorité de la chose jugée par le Conseil Constitutionnel. Le Conseil, appréciant la constitutionnalité par rapport à la Constitution telle qu’elle est au jour du contrôle, ne pourra, lorsque la loi lui sera représentée après la révision, que la déclarer conforme (Cons. const. 2 sept. 1992, n° 92-312 DC, Maastricht II : RJC I-506. Cons. const. 30 mai 2000, n° 2000-429 DC § 6, Egal accès des hommes et des femmes : JO 7 juin, p. 8564).
III. B. D’autre part le Conseil, pour éviter des déclarations d’inconstitutionnalité trop nombreuses, prononce parfois la constitutionnalité d’un texte sous réserve qu’il soit interprété de telle ou telle manière ou sous de « strictes réserves d’interprétation » ; dans ce cas, la loi peut être promulguée en l’état. Le Conseil a plusieurs fois déjà utilisé cette technique (Cons. const. 20 juill. 1977, n° 77-83 DC § 3, Service fait : RJC I-50. Cons. const. 13 janv. 1994, n° 93-329 DC, Révision de la loi Falloux : RJC I-562. Cons. const. 19 févr. 1998, n° 98-396 DC, Recrutement exceptionnel de magistrats : RJC I-738), parfois même pour plusieurs dispositions du même texte (Cons. const. 13 août 1993, n° 93-325 DC § 32, 80, 88 et 104, Maîtrise de l’immigration, : RJC I-539). Il l’a portée à son optimum en précisant que « toute autre interprétation serait contraire à la Constitution » (Cons. const. 10 oct. 1984, n° 84-181 DC, Entreprises de presse : RJC I-199). La réserve d’interprétation ainsi faite peut conduire à « neutraliser » les dispositions de la loi. Il en est ainsi, en particulier, dans le cas où le Conseil interprète la loi de manière tellement restrictive, qu’elle n’apporte, en fait aucun élément nouveau par rapport au droit déjà en vigueur. Ainsi, lorsque le Conseil (Cons. const. 22 avr. 1997, n° 97-389 DC § 4, Certificats d’hébergement : RJC I-707) estime que le « détournement de procédure » permettant au Préfet de refuser la délivrance d’un acte doit être compris comme désignant les hypothèses « de fraude à la loi », il réduit à néant la portée du texte nouveau car il est traditionnellement admis que l’administration peut refuser de délivrer un acte dans ce cas (CE avis du 9 oct. 1992, Abihilali : Rec. CE 363).
L’interprétation que donne le Conseil se trouve en général dans les considérants qui sous-tendent la décision. Mais il est admis que l’autorité de la chose jugée vaut aussi, par delà le seul dispositif, aux mentions qui en constituent le soutien nécessaire (Cons. const. 16 janv. 1962, n° 62-18 L, Loi d'orientation agricole : RJC II-9. Cons. const. 30 mai 2000, n° 2000-429 DC § 20, Egal accès des hommes et des femmes : préc.). Il n’est donc pas utile que le dispositif reprenne l’interprétation que le Conseil a donnée pour que celle-ci s’impose dans l’application de la loi qui y a donné lieu. On doit noter pourtant que, non content d’avoir présenté ses réserves d’interprétation au fur et à mesure de ses développements dans la décision relative au PACS, le Conseil les a entièrement reprises dans le dernier considérant précédant la déclaration de conformité, leur donnant ainsi une force particulière (Cons. const. 9 nov. 1999, n° 99-419 DC § 92, PACS : RJC I-842).
Comme les décisions d’inconstitutionnalités, les interprétations données par le Conseil Constitutionnel s’imposent aux autorités juridictionnelles compétentes qui sont chargées d’appliquer la loi, le cas échéant sous les réserves d’interprétation que le Conseil constitutionnel a pu être conduit à formuler pour en admettre la conformité à la Constitution (Cons. const. 12 janv. 2002, n° 2001-455 DC § 9, Loi de modernisation sociale : JO 18 janv., p. 1053). On parle parfois d’autorité de la « chose interprétée ».
IV. S’agissant des traités ou accords internationaux, le Conseil peut être saisi, avant l’adoption du texte autorisant la ratification (ou l’approbation) pour vérifier que l’engagement ne contient pas de dispositions contraires à la Constitution. Une fois la constatation de l’absence de clause contraire à la constitution faite par le Conseil, la seule voie ouverte est celle de la contestation de la validité de la loi parlementaire autorisant la ratification du traité dans le cadre de l’art. 61 al. 2 C., une telle demande devant s’entendre comme entraînant, par voie de conséquence, l’examen de la convention (Cons. const. 22 juill. 1980, n° 80-116 DC § 1, Convention Franco-allemande : RJC I-80).
Si le Conseil estime que l’engagement contient une clause contraire à la Constitution ou portant atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale, la ratification n’est possible qu’après la révision de celle-ci. Saisi douze fois dans ce cadre, le Conseil a estimé à six reprises qu’il y avait contradiction entre le traité et la Constitution (Cons. const. 9 avr. 1992, n° 92-308 DC § 14, Maastricht I : RJC I-496. Cons. const. 31 déc. 1997, n° 97-394 DC, Traité d’Amsterdam : RJC I-727. Cons. cont. 22 janv. 1999, n° 98-408 DC, Cour pénale internationale : RJC I-803 ; 15 juin 1999, n° 99-412 DC, Charte européenne des langues régionales : RJC I-824 . Cons. const. 19 nov. 2004, n° 2004-505 DC § 24, Traité établissant une Constitution pour l’Europe : JO 24 nov. p. 19885. Cons. const. 13 octobre 2005, n° 2005-524/525 DC, Peine de mort II : JO 20 oct., p. 16609), débouchant sur la mise en œuvre de quatre révisions constitutionnelles (25 juin 1992, 25 janv. 1999, 8 juill. 1999 et 1er mars 2005). En revanche, la France a renoncé à la ratification de la Charte européenne des langues régionales et à celle du 2e protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques, visant à abolir la peine de mort. Une fois la révision constitutionnelle réalisée, il n’est pas possible de saisir à nouveau le Conseil dans le cadre du présent art. sauf dans deux hypothèses ; d’une part, s’il apparaît que la Constitution, une fois révisée, demeure contraire à une ou plusieurs stipulations du traité ; d’autre part, s’il est inséré dans la Constitution une disposition nouvelle qui a pour effet de créer une incompatibilité avec une ou des stipulations du traité (Cons. const. 2 sept. 1992, n° 92-312 DC § 5, Maastricht II : RJC I-505).  En revanche le Conseil se refuse à contrôle la conventionnalité d'une loi à un traité ou accord international (Voir « Contrôle de conventionalité » point II) et n'accepte de vérifier si une loi de transposition d'une directive est conforme à la Constitution que dans la meusure où la directive à transposer irait à l'encontre d'une règle ou d'un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France sans que le constituant y ait consenti (Voir « Contrôle de conventionalité » point V. A.)
V. Enfin, il faut faire un place particulière aux lois du Pays (Voir « Loi du pays »). En effet, le Conseil Constitutionnel, saisi par le haut-commissaire, le Gouvernement, le Président du Congrès du Territoire, le président d’une assemblée de province ou 18 membres du Congrès (art. 104 LO n° 99-209), statue sur la constitutionnalité des lois du Pays dans le cadre des dispositions de l’art. 77 C. relative au statut de la Nouvelle-Calédonie.
VI. Le Conseil Constitutionnel n’est pas le premier organe à être chargé, dans une constitution française, de contrôler la Constitutionnalité des lois. En effet, de manière assez curieuse, les constitutions de l’an VIII (art. 21) et de 1852 (art. 26), lors même qu’elles ne contenaient pas de déclarations des droits, ont confié au Sénat le soin de contrôler la constitutionnalité des lois. Si, dans le premier cas, cette assemblée, totalement asservie à Napoléon, n’exerça pas ce pouvoir, le Sénat du Second Empire devait exercer son contrôle. Pourtant, si souvent les sénateurs ont exprimé des doutes sur la constitutionnalité de certains projets de loi, ils ne prononcèrent qu’une seule fois en 1856 une interdiction de promulguer. Dans les autres cas, l’exécutif n’a tenu aucun compte des critiques sénatoriales pourtant basées sur une analyse fine de la notion de constitution, prise au sens large et de principes constitutionnels pour certains tirés de la déclaration de 1789. Devant cet échec, les lois constitutionnelles de 1875 devaient négliger la question du contrôle de constitutionnalité qui ne fut que timidement reprise sous la IV° République. C’est, en effet, sous la Constitution de 1946 qu’est mis en place un « Comité Constitutionnel ». Composé de manière très politique du Président de la République, des présidents des assemblées (tous trois membres de droit) et de dix membres élus par le Parlement, le Comité ne pouvait être saisi que conjointement par le Président de la République et le Président du Conseil de la République agissant au nom de cette assemblée après qu’elle se fut prononcée par un vote. Par ailleurs, les pouvoirs confiés à ce Comité étaient particulièrement restreints, la Constitution évitant soigneusement d’employer l’expression de « contrôle de constitutionnalité ». Ainsi, lorsqu’il était saisi, examinait-il la loi pour s’efforcer de trouver un compromis entre l’Assemblée nationale et le Conseil de la République, agissant ici presque comme la Commission Mixte Paritaire de la V° République. Ce n’est qu’en cas d’échec de ces efforts de conciliation qu’il rendait une décision. Au cas où il estimait que la loi supposait une révision de la Constitution, la loi était renvoyée à l’Assemblée nationale pour un nouvel examen. Si les dispositions litigieuses étaient expurgées, la loi était promulguée. Si, au contraire, elles étaient maintenues, il y avait lieu de réviser la Constitution avant de promulguer la loi qui jusque-là restait en suspens. Ainsi, et en toute hypothèse, la loi l’emportait sur la Constitution. En fait la seule saisine du Comité eut lieu en 1948 ; encore fut-il interrogé non sur une loi mais à propos d’un conflit, né entre les deux chambres, relatif  au règlement de l’Assemblée nationale. Le Comité, après avoir suggéré les recommandations qui lui paraissaient pouvoir régler le conflit, parvint à persuader l’Assemblée nationale de modifier son règlement.
Contrôle de conventionalité
(art. 55 et 88-1 C.)
I.  Vérification de la compatibilité d’une disposition interne aux stipulations d’un traité ou d’un accord international conduisant, sous certaines conditions, le juge à écarter l’application d’une norme de droit interne, y compris de nature législative, dès lors qu’elle est incompatible avec un traité ou un accord.
II. Le Conseil Constitutionnel se refuse à examiner la conformité à un traité de la loi qui lui est déférée (Cons. const. 15 janv. 1975, n° 74-54 DC § 3, IVG I : RJC I-30. Cons. const. 23 juill. 1999, n° 99-416 DC § 16, CMU : RJC I-831), sauf lorsque la Constitution fait expressément référence au traité (comme par ex. aux art. 53-2 et 88-2 C.). Dans ce cas, le Conseil Constitutionnel, en contrôlant la constitutionnalité de la loi à la disposition constitutionnelle visant le traité doit nécessairement, « selon la volonté même du constituant », vérifier que la loi adoptée par le Parlement n’en viole pas les dispositions conventionnel-les (Cons. const. 3 août 1993, n° 93-324 DC § 3, 4 et 10, Banque de France : RJC I-537. Cons. const. 20 mai 1998, n° 98-400 DC § 4, Droit de vote des citoyens de l’Union : RJC I-749). Le Conseil Constitutionnel accepte cependant de faire préva-loir le traité sur la loi dans le contentieux électoral (Cons. const. 21 octobre 1988, n° 88-1082 AN, 5° du Val d'oise : JO 25 oct., p. 13474).
III. C’est donc aux différents organes de l’Etat qu’il incombe de veiller, dans le cadre de leurs compétences respectives, à l’application des traités (Cons. const. 3 sept. 1986, n° 86-216 DC § 6, Entrée et séjour des étrangers I : RJC I-281. Cons. const. 5 mai 1998, n° 98-399 DC § 12, Entrée et séjour des étrangers V : RJC I-745). Il en résulte que, lorsqu’il est autorisé par le législateur à agir par voie d’ordonnance pour réaliser la codification de texte, le Gouvernement doit respecter le principe de suprématie du traité sur la loi prévu au présent art. Le Gouvernement est donc obligé de modifier les normes législatives pour les rendre conformes aux traités internationaux (Cons. const. 16 déc. 1999, n° 99-421 DC § 14, Adoption de la partie législative de certains codes : RJC I-856).
IV. Le traité ratifié (CE 18 avril 1951, Elections de Nolay : Rec. CE 189) ou l’accord approuvé, de manière régulière (CE ass. 18 déc. 1998, SARL parc d’activité de Blotzheim : Rec. CE 483) et publié (CE 23 déc. 1981 Cne de Thionville : Rec. CE 484) a une valeur supérieure à la loi (art 55 C.). Le juge doit donc écarter la loi qui y serait contraire même si elle est postérieure à la convention internationale. La Cour de cassation s’est rangée à cette solution plus rapidement que le Conseil d’Etat (Cass. Ch mixte, 24 mai 1975, Sté Cafés J. Vabre : D. 1975. 497. CE ass. 20 oct. 1989, Nicolo : Rec. CE 190) Rendues dans le domaine du droit communautaire, ces décisions, par leur caractère général, doivent être étendues à tous les traités internationaux (Cass. civ. 1°, 15 févr. 1977, Dame Jam c/ époux Coulet : Bull n° 83. CE 21 déc. 1994, Serra Garriga : Rec. CE 569), y compris à la CEDH (Cass. crim. 27 nov. 1996, « Commandos anti-IVG » : Bull. n° 431. CE 21 déc. 1990, Conf. Nale assoc. familiales catholiques : Rec. CE 369).
V. A. Encore faut-il, pour que le traité (ou l’accord) puisse être directement invoqué par le particulier devant un juge, qu’il soit d’effet direct c’est-à-dire qu’il puisse s’appliquer sans nécessiter l’édiction de mesures d’application (CE 6 oct. 2000, Le Pen : Rec. CE 403) et qu’il crée des droits dans le patrimoine des particuliers (Cass. crim. 20 déc. 1951, Montaud dit Johnston : JCP 1952. 7014. CE sect. 8 déc. 2000, Cne de Breil-s/-Roya : Rec. CE 581).
Si les règlements communautaires sont directement applicables, (CJCE 7 févr. 1973, Aff. 39/72, Commission c/ Italie : Rec. CJCE 101. CE 24 sept. 1990, Boisdet : Rec. CE 251. Cons. const. 30 déc. 1977, n° 77-89 DC § 5, Prélèvement isoglucose I : RJC I-54), les directives quant à elles ne sont invocables directement qu’une fois trans-posées (CE 8 juill. 1991, Palazzi : Rec. CE 276). Selon le Conseil Constitutionnel (Cons. const. 10 juin 2004, n° 2004-496 DC § 7, Economie numérique : JO 22 juin, p. 11182) l’art. 88-1 C. ayant autorisé la participation de la France « aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d'Etats qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d'exercer en commun certaines de leurs compétences », la transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle. Il n’est que lorsque la directive à transposer irait à l'encontre d'une règle ou d'un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France sans que le constituant y ait consenti (Cons. const. 27 juill. 2006, n° 2006-540 DC § 19, Droits d’auteurs et droits voisins de la société de l’information : JO 3 août, p. 11541) que cette règle ou ce principe pourrait faire obstacle à la transposition. Notons que le juge avait dans un premier temps (Cons. const. 10 juin 2004, n° 2004-496 DC § 7 (), Economie numérique : préc. Cons. const. 1er juill. 2004, n° 2004-497 DC § 18 Loi relative aux communications électroniques : JO 10 juill., p. 12506. Cons. const. 29 juill. 2004, n° 2004-498 DC, § 4, Loi relative à la bioéthique : JO 7 août, p. 14077. Cons. const. 29 juill. 2004, n° 2004-499 DC § 7, Protection des personnes physiques à l’égard des traitement de données à caractère personnel : JO 7 août, p. 14087) estimé que seules pouvaient faire obstacle à cette transposition des "dispositions constitutionnelles expresses".
En dehors de cette hypothèse, le législateur doit transposer la directive tant que le juge communautaire n’a pas statué sur l’éventuelle contrariété de celle-ci aux autres dispositions du droit communautaire et en particulier des Traités. Cette interprétation conduit logiquement le Conseil Constitutionnel à refuser de se prononcer sur la question de la contrariété d’une directive au traité sur l’Union Européenne et renvoie au juge de droit commun le soin, éventuellement, d’interroger la Cour de Luxembourg sur cette question.
En revanche, il appartient au Conseil constitutionnel de  déclarer non conforme à l'article 88-1 C. une disposition législative manifestement incompatible avec la directive qu'elle a pour objet de transposer (Cons. const. 27 juill. 2006, n° 2006-540 DC § 17 à 19 (), Droits d’auteurs et droits voisins de la société de l’information : préc. et pour un exemple de contrariété manifeste Cons const. 30 nov. 2006, n° 2006-543 DC §4 à 7, () Secteur de l'énergie : JO 8 déc., p. 18544). Le Conseil d'Etat fait sien cette jurisprudence et base désormais son contrôle de la constitutionnlité des règlements de transposition des directive sur l'art. 88-1 C (CE, ass., 8 févr. 2007, Sté Acelor Atlantique et Lorraine, req. 287110 () : Rec. CE ????).
Au-delà du délai de transposition, il n’est pas possible de s’en prévaloir directement contre une mesure individuelle (CE ass. 22 déc. 1978, Cohn-Bendit : Rec. CE 524). Seule est ouverte la voie de l’exception d’incompatibilité en présence tant d’une règle qui ne comporterait pas les dispositions exigées par une directive communautaire non en-core transposée (CE 30 oct. 1996, SA « Cabinet Revert et Badelon » : Rec. CE 397) que d’une règle de droit interne résultant non d’une loi ou d’un règlement mais de la jurisprudence administrative contraire à une directive même non transposée (CE 6 févr. 1998, Tête : Rec. CE 30). Cependant, les règles internes (législatives ou réglementaires) contraires aux objectifs des directives communautaires doivent être écartées, une fois passé le délai de transposition (CE 28 févr. 1992, SA Rothmans international France : Rec. CE 81). Il en va de même des lois qui méconnaîtraient l’interprétation donnée par la CJCE d’une directive communautaire (CE sect. 3 déc. 1999, Assoc. ornithologique et mammalogique de Saône et Loire et Assoc. France-Nature environnement : Rec. CE 379).
V. B. Il est enfin nécessaire que le traité soit réciproquement appliqué par l’autre partie. Pour déterminer si cette condition est remplie, les juridictions administratives (CE, ass., 29 mai 1981, Rekhou : Rec. CE 220) et pénales (Cass. crim. 29 juin 1972, Males : Bull. n° 227), prononcent le sursis à statuer et interrogent le ministère des Affaires étrangères, le ministre pouvant, sans attendre, faire connaître son analyse dans le cadre des observations qu’il présente au juge (CE 9 avr. 1999, Chevrol-Benkeddach : Rec. CE 115). La Cour européenne des droits de l’homme a estimé que cette pratique n’était pas conforme au droit à un procès équitable dès lors que le juge s’estime lié par la réponse faite par le ministre (CEDH 13 févr. 2003, Chevrol c/ France : AJDA 2003. 1984). Il faudra donc que ces juridictions se rangent à la solution retenue par le juge civil. Celui-ci, en l’absence d’initiative prise par le Gouvernement pour dénoncer une convention ou suspendre son application, estime la condition de réciprocité remplie (Cass. civ. 1° 23 mars 1994, N’Guyen : Bull. n° 105). En toute hypothèse la condition de réciprocité ne peut être invoquée à l’égard des traités de protection des droits de l’homme (Cons. const. 22 janv. 1999, n° 98-408 DC, Cour pénale internationale : RJC I-803. Cass. civ. 1°, 15 nov. 1989, Lalanne et Sulter : Bull. n° 346. CE 22 mai 1992, Larachi : Rec. CE 203). Pour les actes communautaires, la condition de réciprocité est sans objet, les traités prévoyant un mécanisme de « manquement » (art. 170 CEE) permettant d’assurer le respect du droit communautaire. Il en va ainsi aussi bien pour les traités eux-mêmes (droit originaire) (CJCE 22 mars 1977, Aff. 78/76, Steinike et Wein-ling c/ RFA : Rec. CJCE 595. Cass. 24 mai 1975, Sté Cafés J. Vabre : préc. Cons. const. 22 mai 1998, n° 98-400 DC § 5, Droit de vote des citoyens de l’Union : RJC I-749), que pour le droit communautaire dérivé (CJCE 11 janv. 1990, Aff. C-38/89, Blanguernon : Rec. CJCE I-83).
VI. Les dispositions de l’art. 55 C. ne sont applicables qu’aux normes conventionnelles du droit international et non à la coutume (CE, ass., 6 juin 1997, Aquarone : Rec. CE 206). En revanche la supériorité des principes généraux du droit communautaire par rapport aux lois est admise (CE 3 déc. 2001 Synd Nal industrie pharmaceutique : RFD adm. 2002. 166).
Contrôle de légalité
I. Contrôle par lequel un juge s’assure qu’un acte administratif est conforme à la loi. Ce contrôle est en principe opéré par le juge administratif, par la voie du recours en excès de pouvoir.
II. C’est le Conseil d’Etat qui exerce ce contrôle en premier et dernier ressort lorsqu’il concerne les actes du Président de la République (CE 2 mars 1962, Rubin de Servens : Rec. CE 143), du Premier ministre (CE 8 oct. 1971, SA Librairie Maspero : Rec. CE 589) ou de toute autre autorité titulaire du pouvoir réglementaire à l’échelon national (CE 16 nov. 1990, Sté La Cinq : Rec. CE 329).
Dans la mesure où le Conseil d’Etat doit s’assurer que le Gouvernement et le Président de la République n’excèdent pas leurs pouvoirs en prenant sous forme de règlement des dispositions qui ne peuvent résulter que de la loi, son activité jurisprudentielle est certainement une application des art. 34 C., 37 C. et 13 C. Ainsi, examine-t-il la légalité des actes administratifs (règlements ou mesures individuelles) par rapport aux dispositions contenues dans les lois (CE ass. 12 mars 1982, Conseil Nal Ordre des médecins : Rec. CE 109), vérifie qu’ils ne méconnaissent pas la portée de la loi (CE 7 oct. 1998, CAPEB : Rec. CE 353) ou le but poursuivit par le législateur (CE 30 nov. 1998, Féd. Nale industrie hôtelière : Rec. CE 449) ou qu’ils n’ajoutent pas des interdictions que la loi n’entendait pas introduire (CE 6 déc. 1988, Assoc. pêcheurs aux filets et engins : Rec. CE 448). Le Conseil d’Etat vérifiera aussi si ces actes ne sont pas contraires aux principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, n’hésitant pas, dans ce cas, à en prononcer l’annulation que ces principes fondamentaux aient été dégagés par le Conseil Constitutionnel (CE 29 avr. 1994, Haut commissaire de la République en Nlle-Calédonie : Rec. CE 205 s’agissant de la liberté d’association ; CE 13 mars 1996, Gohin : Rec. CE 73 et 9 juill. 1997, Picard : Rec. CE 294 s’agissant de l’indépendance des professeurs d’université), voire par le Conseil d’Etat lui-même au besoin (CE 3 juill. 1996, Koné : Rec. CE 255 s’agissant du principe selon lequel l’extradition d’un étranger doit être refusée lorsqu’elle est demandée dans un but politique). Le Conseil d’Etat opère ce contrôle également par rapport aux principes généraux du droit (CE 7 févr. 1958, Synd. propriétaires des forêts de Chênes-lièges d’Algérie : Rec. CE 74).
Par ailleurs, il est prévu qu’un contrôle juridictionnel spécifique soit mis en place par le Conseil d’Etat sur certaines catégories d'actes de l'assemblée délibérante de collectivités d’outre-mer dotées de l’autonomie intervenant au titre des compétences qu'elle exerce dans le domaine de la loi (art. 74 al. 8 C.).
III. Les actes des autres autorités administratives et des collectivités territoriales voient leur légalité contrôlée, en principe, par les juridictions administratives de première instance (tribunaux adminisatratifs)
Contrôle parlementaire
Activité traditionnelle des parlements s’ajoutant à leur pouvoir législatif. Il consiste à permettre au Parlement de contrôler l’activité du pouvoir exécutif. Ce contrôle peut prendre la forme d’un contrôle d’investigation le plus souvent sous la forme de questions parlementaires et des commissions d’enquête mises en place par le Parlement. Dans les régimes parlementaires ce contrôle peut conduire à la démission du Gouvernement lorsqu’il perd la confiance du Parlement (Voir « Contrôle de censure ») ; c’est ce qu’il est convenu d’appeler le contrôle de censure. Il est mis en œuvre le plus souvent sous la forme de la motion de censure ou de la question de confiance.
Convention de la constitution
I. Usages ou pratiques contraires aux règles constitutionnelles écrites et n’ayant pas encore atteint la qualité de coutume constitutionnelle.
II. Expression emprunté au droit constitutionnel britannique, elle est utilisée en France par les auteurs qui nient l’existence des coutumes constitutionnelles contraires aux dispositions écrites.
Convention européenne des droits de l’homme (Définition rédigée par A. Potteau)
I. La « Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales » selon son  appellation complète (CEDH) est un instrument international (traité) de protection des droits de l’homme négocié et signé le 4 nov. 1950 dans le cadre du Conseil de l’Europe. Entrée en vigueur le 3 sept. 1953, la CEDH a été complétée par plus d’une dizaine de protocoles additionnels portant sur les droits ou sur les mécanismes visant à les protéger (en particulier le protocole add. n°11 entré en vigueur en 1998). Bien que figurant parmi les premiers signataires, la France ne ratifie la CEDH que le 3 mai 1974. 45 Etats sont actuellement parties.
II. La CEDH et ses protocoles add. garantissent des droits civils et politiques. Ils protègent ainsi l’intégrité de la personne (droits à la vie, de ne pas être torturé, de ne pas subir de traitements cruels, inhumains et dégradants, de ne pas être tenu en servitude), la liberté de la personne physique (droit à la liberté et à la sûreté), les droits processuels (droits à un procès équitable, à un recours effectif,  à la non rétroactivité de la loi pénale), le droit au respect de la vie privée et familiale, les libertés de la pensée (la liberté de pensée, de conscience et de religion, la liberté d’expression, le droit à l’instruction et droit des parents au respect de leurs convictions en matière d’éducation), les libertés de l’action sociale et politique (liberté de réunion et d’association, droit à des élections libres), le droit de propriété. Au surplus, la CEDH interdit la discrimination dans l’exercice des droits qu’elle garantit.
III. La CEDH interdit aux Etats parties de déroger à certains droits dits intangibles (droits à la vie, de ne pas être torturé ni de subir des traitements inhumains ou dégradants, de ne pas être tenu en esclavage ou servitude, à la non-rétroactivité de la loi pénale, à la règle non bis in idem). A l’inverse, la CEDH recèle des droits dont la jouissance peut être modulée par les Etats parties par le jeu de dérogations ou par le mécanisme des restrictions. La CEDH permet ainsi aux Etats parties de déroger temporairement aux obligations visées par la Convention en cas de guerre ou en cas d’autre danger public menaçant la vie de la nation (art. 15 CEDH). Quant aux restrictions, elles sont fondées sur la nécessité de préserver en période normale les institutions démocratiques. D’une part, la CEDH vise à éviter les abus de droit en précisant qu’aucune de ses dispositions ne peut être interprétée comme impliquant un droit quelconque de se livrer à un acte visant à la destruction des droits et libertés reconnus dans la présente Convention (art. 17 CEDH). D’autre part, nombreuses sont les dispositions de la Convention qui autorisent les Etats à restreindre l’exercice d’un droit proclamé. L’ingérence de l’Etat dans un droit garanti est donc en principe subordonnée à une triple condition. L’ingérence doit être prévue par la loi, poursuivre un objectif légitime (préserver la sécurité, la santé ou la morale publiques), être nécessaire dans une société démocratique.
IV. L’apport principal de la CEDH réside dans le mécanisme mis en place pour assurer le respect de ces droits et libertés par les Etats parties. Certes, il appartient aux juridictions nationales de s’assurer que tous les organes de l’Etat respectent la Convention et, en France, conformément aux dispositions de l’art. 55 C., la CEDH a une autorité supérieure à celle des lois (Cass. crim. 27 nov. 1996, « Commandos anti-IVG » : Bull. n° 431. CE 21 déc. 1990, Conf. nat. assoc. familiales catholiques : Rec. CE 369). Mais, si d’aventure l’application de la CEDH par les juridictions nationales ne semblait pas donner satisfaction, le texte met en place un mécanisme de contrôle international. La CEDH crée en effet une Cour européenne des droits de l’homme.
& : SUDRE, La Convention européenne des droits de l’homme, PUF, QSJ n°2513, 5ème ed., 2002.
Corps électoral
Ensemble des citoyens ayant le droit de vote qu'ils soient ou non inscrits sur les listes électorales. Il s'agit là d'un élément non retenu dans le calcul des résultats électoraux dès lors qu'on ne connait pas nécessairement le nombre de citoyens reconvert par cette notion.
Coup d’état
I. Acte par lequel un ou plusieurs individus ou une autorité s’empare du pouvoir ou le concerve sans respecter les règles constitutionnelles. Généralement d'ampleur pus restreinte qu'une révolution, il ne se traduit pas, en principe, par un mouvement populaire mais reste circonscript dans les sphères du pouvoir ou dans le cadre de l'armée.
II. Lors même qu’il y a eu des coups d’Etat sous le Directoire, les deux coups d’Etat les plus importants ayant réussi en France sont d’une part celui du 18 brumaire An VIII par lequel Napoléon Bonaparte s’empare du pouvoir et met fin au Directoire et d’autre part celui du 2 décembre 1851 par lequel Louis Napoléon Bonaparte dissout l’Assemblée nationale alors que cela était interdit pas la Constitution de 1848 et s’attribue le pouvoir constituant. Ce coup d’Etat ne met pas fin à la République, l’Empire n’étant rétabli qu’à la fin de 1852 (Voir « République (histoire de la -) »).
Voir aussi : Révolution
Cour de cassation
I. Juridiction suprême de l'ordre judiciaire chargée d'assurer l'unité de la jurisprudence en matière civile et pénale par la procédure du pouvoi. elle est donc appelée à trancher des questions de droit et non de fait.
II. La Cour de cassation comprend cinq chambres civiles (trois chambres compétentes dans les matières civiles au sens stricte, une chambre commerciale et une chambre sociale) et une chambre criminelle. elle peut être, lors que l'affaire à trancher pose des problèmes délicats touchant différentes matières, appelées à stature en "chambre mixte" ou, si la question conduit à devoir trancher des questions de principes essentielles, en "assemblée générale".
Cour de justice de la République
(art. 68-1 et 68-2 C.)
I. Juridiction compétente pour juger les ministres pour les actes accomplis par eux dans l’exercice de leur fonction et qualifiés de crimes ou délits au moment où ils ont été commis. La compétence de la Cour est, dans ce cadre, exclusive, sauf mise en œuvre des dispositions de l’art. 53-2 C. relatif à la Cour pénale internationale (Cons. const. 22 janv. 1999, n° 98-408 DC, Cour pénale internationale : RJC I-803).
II. Mise en place par la révision constitutionnelle du 27 juill. 1995 compte tenu de l’échec du mécanisme antérieur qui rendait les ministres justiciables de la Haute Cour de justice. La Cour est composée de quinze juges : six députés et six sénateurs élus en leur sein par leur assemblée respective et 3 magistrats du siège de la Cour de cassation dont l’un préside la Cour.
III. Il appartient aux victimes de porter plainte devant une commission des requêtes (composée de 7 magistrats désignés pour 5 ans  : 3 magistrats du siège de la Cour de cassation, 2 conseillers d’Etat et 2 conseillers-maîtres à la Cour des comptes) qui examine s’il y a lieu de saisir la Cour et qualifie les faits. Le procureur général près la Cour de cassation peut également directement saisir la Cour sur avis conforme de la même Commission. La Commission des requêtes est donc juge de l’opportunité des poursuites. Elle peut ainsi classer l’affaire et dans ce cas rend une décision motivée comme ce fut le cas le 16 juin 2000 pour une plainte liée à l’accident de Tchernobyl. Sinon la commission renvoie devant la Cour.
La Cour ainsi saisie, juge les ministres après que l’instruction ait été réalisée par une commission d’instruction composée de 3 magistrats du siège de la Cour de cassation. Cette commission peut, elle-même, rendre une décision de non-lieu en particulier pour incompétence.
En effet, seuls relèvent de la Cour les délits commis dans l’exercice des fonctions c’est-à-dire ceux en rapport avec la conduite des affaires de l’Etat y compris lorsque le ministre s’exprime en tant que membre du Gouvernement (Cass. crim. 12 juin 1987 : Bull. n° 243. 23 févr. 1988 : Bull. n° 90. 19 avr. 1988 : Pouvoirs 1988, n° 49, p. 175), et non les comportements concernant la vie privée ou les mandats locaux (Cass. crim. 27 juin 1995, Carrignon : Bull. n° 235. 16 févr. 2000, Dumas : Bull. n° 72). Pour les actes qui en sont détachables (actes de la vie privée, en lien avec des mandats électifs locaux ou simplement commis à l’occasion des fonctions : Cass. Crim. 13 déc. 2000, Toubon : Bull. n° 375), les juridictions de droit commun restent compétentes (Trib. Corr. de Lyon, 20 avr. 1995, Noir : inédit).
C’est selon cette procédure que, MM. Hervé et Fabius et Mme Dufoix ont été mis en examen (sept. 1994) sous la qualification criminelle de "complicité d’empoisonnement" par la Commission d’instruction après que la Commission des requêtes eût déclaré recevables les plaintes de plusieurs hémophiles (affaire dite du « sang contaminé »). Après quatre années de procédure, la Commission d’instruction a décidé du renvoi des trois ministres devant la Cour de justice de la République sous l’inculpation d’homicide involontaire (17 juill. 1998). Celle-ci a relaxé L. Fabius et G. Dufoix mais a estimé que E. Hervé avait « commis une faute d’imprudence ou de négligence et un manquement à une obligation de sécurité et de prudence » ; elle l’a cependant dispensé de peine (9 mars 1999 : RD publ. 1999. 39 et s.). En revanche, S. Royal, poursuivie pour diffamation, a été relaxée par un arrêt du 16 mai 2000. Les décisions de la Cour sont susceptible d’un pourvoi en cassation. Le pourvoi en cassation entrepris après la relaxe de Mme Royal a été repoussé (Cass. crim. 12 juill. 2000, Jeanjean : Bull. n° 258 p. 758).
Cette procédure a débouché sur la condamnation de M. Gillibert, ancien Secrétaire d’Etat chargé des Handicapés, à une peine de 3 ans de prison avec sursis et 20.000 € d’amende. Il s’agit de la première hypothèse de condamnation d’un ancien membre du gouvernement par cette Cour.
Cour de justice des Communautés européennes (Définition rédigée par A. Potteau)
(art. 220 à 245 CE)
I. Juridiction chargée d’assurer « le respect du droit dans l’interprétation et l’application » du traité CE (art. 220 CE).  En vue notamment de désencombrer la Cour, il lui est adjoint, depuis 1988, un tribunal de première instance (TPI) dont elle est juge de cassation.
II. La Cour est formée d’un juge par Etat membre ce qui permet d’assurer la représentation de chaque système juridique et elle est assistée d’au moins huit avocats généraux chargés de présenter publiquement, en toute impartialité et en toute indépendance, des conclusions motivées sur les affaires. Les juges et les avocats généraux sont nommés pour six ans renouvelables d’un commun accord par les gouvernements des Etats membres. Les juges et les avocats généraux sont renouvelables par moitiés tous les trois ans et à cette occasion les juges élisent leur président en leur sein. La Cour siège à Luxembourg.
III. La Cour (et le TPI) ont une compétence d’attribution. En effet, ce sont les juridictions nationales qui sont juges de droit commun du droit communautaire.
En statuant sur un recours en manquement, la Cour se prononce sur le respect du droit communautaire par un Etat membre. Ce recours ne peut être intenté que par les Etats membres et la Commission (art. 226 et 227 CE). Le refus explicite d’agir de la Commission n’est pas susceptible de recours en annulation (CJCE, 1er mars 1966, Lütticke, Aff. 48/65, Rec. 27). La constatation par la Cour du manquement entraîne l’obligation pour l’Etat membre concerné de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt. L’inexécution de l’arrêt permet à la Commission de saisir la Cour de justice en vue d’une condamnation au paiement d’une astreinte ou d’une somme forfaitaire (art. 228 CE).
En se prononçant sur les recours en annulation (art. 230 CE), en carence (art. 232 CE), en responsabilité extra-contractuelle (art. 235 CE), la Cour et le TPI assurent ensuite le respect du droit communautaire par les institutions communautaires elles-mêmes. Proche du recours en excès de pouvoir, le recours en annulation est ouvert de droit aux Etats membres, à la Commission, au Conseil et, depuis le traité de Nice, au Parlement européen sans qu’ils aient à prouver un quelconque intérêt à agir, ce qui se rapproche d’une actio popularis. Il est ouvert ensuite à la Cour des comptes et à la Banque centrale européenne pour la seule défense de leurs prérogatives institutionnelles. Il est ouvert enfin (devant le TPI) aux personnes physiques et morales mais, sous de strictes conditions de recevabilité, en particulier s’agissant de l’intérêt à agir. Un recours aux caractéristiques voisines peut être mis en œuvre si le Conseil, la Commission ou le Parlement n’ont pas émis un acte à caractère obligatoire qui leur était normalement destiné. Ce recours en carence suppose là encore, pour les requérants ordinaires, qu’ils soient directement et individuellement concernés par l’acte à émettre.
La Cour peut enfin être saisie de questions préjudicielles posées par les juridictions nationales. Ces questions peuvent porter sur l’interprétation du traité et des actes de droit dérivé ainsi que sur la validité de ces derniers (art. 234 CE). Lorsqu’une telle question est soulevée devant une juridiction nationale de dernier ressort, cette juridiction est tenue de saisir la Cour. En revanche, toutes les juridictions sont tenues de saisir la Cour lorsqu’elles doutent de la validité d’un acte communautaire (CJCE, 22 oct. 1987, Foto-Frost, Aff. 314/85, Rec. 4199).
Cour des comptes
(art. 13, 47 et 47-1 C.)
I. Juridiction chargée, depuis sa création en 1807, de juger les comptes des comptables publics. Elle a également pour mission, dans le cadre d’une activité non juridictionnelle d’assister le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale.
II. Composée de magistrats inamovibles (art. L. 112-1 al 2 CJF) répartis auditeurs, conseillers référendaires et conseillers maîtres, ces derniers étant nommés en Conseil des ministres, La Cour exerce sa mission d’assistance au Parlement et au Gouvernement en rédigeant chaque année un rapport sur l’exécution de la loi de finances qui, avec la déclaration générale de conformité, accompagne le projet de loi de règlement. Ce document a pour but essentiel de comparer l'exécution du budget aux prévisions telles qu'elles étaient contenues dans la loi de finances de l'année modifiée par les lois de finances rectificatives. La Cour y dénonce des irrégularités et met en lumière les violations des grands principes budgétaires, reprenant chaque année, sans que le Gouvernement en tienne compte, les mêmes critiques. En fait c’est surtout aux parlementaires que ce rapport est le plus utile. En effet, le rapport sur l'exécution de la loi de finances de l'année "n-1" est remis au Parlement lorsque celui-ci entreprend la discussion de la loi de finances pour l'année "n+1" puisqu’il est maintenant communiqué au Parlement « sitôt son arrêt par la Cour ». Ceci devrait permettre d’exercer sur le projet de loi de finances en cours de débat un contrôle plus approfondi par la connaissance des errements antérieurs.
Par ailleurs, les commissions des finances des deux assemblées ont pris l'habitude de poser à la Cour des questions écrites et d'entendre son Premier président. Ensuite, la Cour peut faire des communications aux commissions parlementaires relativement aux irrégularités qu'elle décèle dans le cadre de son contrôle non juridictionnel des ordonnateurs. Elle peut également faire des communications aux présidents des assemblées à la suite du contrôle qu'elle opère sur la Caisse des dépôts et consignations. Enfin, on rappellera que les commissions des finances (Voir « Commission permanente »)et les commissions d'enquête des assemblées peuvent également demander à la Cour des enquêtes plus vastes (art. L. 132-4 CJF) sur la gestion des services ou organismes soumis au contrôle de la Cour ainsi que sur la gestion des organismes et entreprises qu'elle contrôle en vertu des art. L. 133-1 et L. 133-2 CJF. Ces demandes débouchent elles aussi sur des communications adressées au Parlement.
Coutume constitutionnelle
I. Règle de droit non écrite qui dans un Etat fixe l’organisation des pouvoirs politiques, prévoit comment ils sont désignés, quelles sont leurs compétences et quels rapports s’organisent entre eux. Pour pouvoir prétendre au rang de coutume, ces règles non écrites doivent non seulement se répéter dans le temps de manière continue sans exemple contraire (élément matériel) mais également être accompagnées d’un élément psychologique (opinio necessitatif juris) qui conduit les acteurs politiques à s’estimer lier par une obligation d’agir dans le sens de la coutume faute de quoi ils enfreindraient une règle de droit.
II. Dans les Etats disposant d’une constitution écrite, la coutume constitutionnelle, qui présente les mêmes caractéristiques, vient compléter, amender, voire, dans certaines hypothèses, contredire la règle de droit écrit, même si cette dernière hypothèse est parfois contestée.
III. A. Sous la V° République on peut dégager comme règle coutumière l’obligation pour les Premiers ministres de remettre la démission de leur Gouvernement, au lendemain d’élections présidentielles ou législatives (CE 20 janv. 1988, Cne de Pomerol : RD publ. 1988. 1139).
III. B. De même est-il admis sous la V° République que le mandat de Président de la République est incompatible avec tout mandat parlementaire. Cette incompatibilité, expressément prévue à l’art. 43 de la Constitution de 1946, n’a pas son équivalent dans le texte actuel et c’est donc sous la forme d’une règle coutumière qu’elle s’applique, comme c’était le cas du reste sous la III° République. Il n’y a d’ailleurs eu aucune difficulté de mise en œuvre. G. Pompidou a fait savoir par lettre au Président de l’Assemblée nationale que son élection mettait fin à son mandat de député « de plein droit » (lettre du 24 juin 1969), F. Mitterrand qu’il se « démettait » de son mandat (lettre du 20 mai 1981) et J. Chirac qu’il démissionnait, conformément à la tradition républicaine (Lettre du 15 mai 1995).
C. Si les deux coutumes que nous venons d’indiquer peuvent (en particulier pour la première qui remonte aux débuts de la III° République) se prévaloir d’une durée d’application particulièrement longue, il est parfois aussi des coutumes constitutionnelles dont la durée d’application est relativement brève. En effet, si la coutume répond aux nécessités, le constituant profite d’une révision constitutionnelle pour inclure dans le texte de la constitution les dispositions coutumières. Tel fut le cas sous la V° République en matière de questions au Gouvernement. Organisées depuis 1974 par simple accord tacite avec le Gouvernement de l’époque, ce mécanisme était contraire aux dispositions constitutionnelles qui limitaient à une le nombre de séance hebdomadaire pouvant être consacrée aux questions parlementaires (le Conseil Constitutionnel avait interprété strictement cette disposition : Cons. const. 21 janv. 1963, n° 63-25 DC, Règlement de l’AN VII : RJC I-13). Pourtant, tous les Gouvernements depuis cette date avaient ressenti une véritable obligation à venir répondre à ces questions. En permettant que plusieurs séances soient maintenant consacrées aux questions, le constituant de 1995 n’a donc fait qu’adapter la Constitution à une coutume jusque là en contrariété avec elle ou selon l’expression souvent utilisée « contra constitutionnelle ».
IV. Certains auteurs refusent pourtant que, dans les pays de constitution écrite, des règles non écrites viennent ainsi contredire les règles constitutionnelles. Ils préfèrent alors se référer à la notion de « convention de la constitution » qui se distinguerait de la coutume par l’absence de l’élément psychologique qu’est le sentiment d’être face à une obligation juridique. Il nous semble pourtant qu’une règle non écrite contraire à la Constitution peut présenter un caractère obligatoire, « la voie de révision coutumière reste toujours ouverte à côté de la voie de révision écrite » comme l’indiquait René Capitant. Les conventions de la Constitution ne se rencontreraient selon nous que dans les cas où la règle coutumière n’est pas encore totalement formée et s’apparenteraient donc soit à une pratique récente pouvant disparaître avec le temps, soit à une coutume en voie de formation.
Voir aussi :  Convention de la constitution
COUVE de MURVILLE (Maurice)
I. Homme politique (1907-1999). Né à Reims, il est diplômé en 1932 de l’Ecole libre des Sciences politiques. Après une brève carrière dans l’administration sous le régime de Vichy, il rejoint Alger et devient le commissaire aux Finances de De Gaulle. Il commence ensuite, toujours à Alger une carrière diplomatique, qui se poursuit durant toute la IV° République pendant laquelle il est en poste dans différentes ambassades.
II. C’est alors qu’il est en poste à Bonn (Ancienne capitale de l’Allemagne) qu’il est appelé par De Gaulle comme ministre des Affaires étrangères du Gouvernement de M. Debré  (janv. 1959). Il conservera ce poste durant 10 ans, avant de devenir éphémère ministre des Finances en mai et juin 1968.
III. Sitôt après les élections législatives de 1968, il devient Premier ministre, remplaçant à ce poste G. Pompidou. Il y restera jusqu’à l’élection de ce dernier à la Présidence de la République. A partir de cette date il n’aura plus de fonctions ministérielles mais deviendra député en 1973 puis sénateur en 1986. Il quittera définitivement la vie publique en 1995.
& : COUVE de MURVILLE, Le monde en Face, Plon 1989.
CRESSON (Edith)
I. Femme politique (1934-…) née à Boulogne-Billancourt, diplômée de HEC et docteur en démographie.
II. Proche de François Mitterrand, elle devient membre du comité directeur du Parti socialiste en 1975. Elle devient maire de Thuré (Vienne) en 1977 puis députée européen en 1979 puis est élue à l’Assemblée nationale en 1981. Elle deviendra maire de Châtellerault en 1983.
III. Elle est alors nommée ministre de l’Agriculture sous le Gouvernement Mauroy puis ministre du Commerce extérieur et du tourisme dans le Gouvernement Mauroy 3 avant de devenir ministre du Redéploiement industriel et du Commerce extérieur dans le Gouvernement Fabius. Elle devient ministre Affaires européennes du gouvernement Rocard mais démissionne en 1990, étant en désaccord avec le Premier ministre. Elle entre alors dans le secteur privé avant d’être appelée comme Premier ministre en 1991, succédant ainsi à M. Rocard. Elle devra démissionner dix mois plus tard, sous la pression de F. Mitterrand, après des élections européennes perdues par les socialistes. Mais la raison de sa éviction est son impopularité due autant à son caractère « rugueux », son absence totale de diplomatie tant en politique intérieure qu’extérieure qu’au machisme de la classe politique. Par exemple, durant tout son passage à la tête du Gouvernement elle a du composer avec le Ministre des finances, P. Bérégovoy, ministre de l’Economie et des finances qui, du reste, lui succèdera.
& : SCHEMLA, Edith Cresson, une femme piégée, Flammarion, 1993, 336 pages.
Crise de 1877
I. Crise constitutionnelle qui fixera pour l’avenir le mode de fonctionnement des lois constitutionnelles de 1875.
II. Les lois constitutionnelles de 1875 mettent en place de toute évidence un régime parlementaire. L’art. 6 de la loi du 25 févr. 1875 prévoit en effet que « les ministres sont solidairement responsables devant les Chambres de la politique générale du Gouvernement ». Reste que, tous les régimes parlementaires connus en France jusqu’alors (Pratique de la Charte de 1814 par Louis XVIII ; Charte de 1830 ; Constitution impériale de 1870) étaient des régimes dualistes. La question restait donc entière de savoir si la nouvelle République ajoutait à la responsabilité devant le Parlement une responsabilité devant le Chef de l’Etat. Du reste le même article 6 ajoutait que les ministres sont « individuellement responsables de leurs actes personnels » sans qu’aucune précision sur le mode de mise en œuvre de cette responsabilité ni même sa nature politique ou pénale ne soit clairement précisée. Bref, on ne savait pas si le nouveau régime était dualiste (comme les précédents) ou moniste. C’est cette question que la crise de 1877 devait régler.
III. Les faits sont assez simples. Rappelons tout d’abord que le Président de la République est alors le Maréchal de Mac-Mahon, élu en 1873 à la suite de la démission de Monsieur Tiers (Voir « Message » point II). Mac-Mahon est un monarchiste prêt à s’effacer dès que la restauration serait possible. Or au fur et à mesure du temps, les espoirs des monarchistes s’évanouissent. Les élections législatives de mars 1876 portent à la Chambre des Députés une majorité républicaine. Une forme de cohabitation s’installe. Le Président de la République confie le Gouvernement à un député de droite, Dufaure, qui est obligé de démissionner en décembre 1876 devant l’hostilité de la Chambre. Il appelle donc un républicain modéré, Jules Simon. En mai 1877, la Chambre délibère d’une loi municipale prévoyant la publicité des délibérations des conseils municipaux et d’une réforme de la loi sur la presse supprimant le délit d’insultes aux gouvernements étrangers. Sur ces deux point, J. Simon laisse faire. C’est ce que le Président Mac-Mahon lui reproche dans une lettre qu’il adresse au chef du Gouvernement le 16 mai. La lettre de Mac-Mahon se conclue par la formule suivante :
« Si je ne suis pas responsable, comme vous, devant le parlement, j’ai une responsabilité envers la France donc aujourd’hui, plus que jamais, je dois me préoccuper ».
Comprenant qu’il n’a plus la confiance du Président de la République et appliquant les principes du régime dualiste, J. Simon démissionne.
Le Président Mac-Mahon tente alors de profiter de la situation. Il choisit comme nouveau Président du Conseil un monarchiste qui a sa confiance : le Duc de Broglie. Pour permettre au nouveau Gouvernement de fonctionner, le Président de la République ajourne le Parlement pour un mois (Voir « Ajournement » Point II). Les 363 députés républicains répliquent par la signature d’un « manifeste » affirmant que les gouvernements doivent avoir, dans un régime parlementaire, la confiance du Parlement. Logiquement, le 19 juin, au retour des Chambres, le Gouvernement de Broglie est mis en minorité. Le Président de la République demande donc au Sénat de l’autoriser à dissoudre, ce qu’il fait par 149 voix contre 130.
Les élections de 1877 ont un double enjeu. D’une part il s’agit d’un affrontement entre monarchistes et républicains (ceux-ci ayant réussit à s’unir pour ne présenter qu’un candidat dans chaque circonscription) ; du résultat dépendra donc la restauration de la Monarchie ou la confirmation de la République. Mais sous cette simplicité apparente, il y a une autre question posée aux électeurs. Le régime futur sera-t-il dualiste (comme le souhaitent logiquement les monarchistes) ou moniste (comme le souhaitent logiquement les Républicains). Du reste, cet aspect des élections est bien traduit par la fameuse formule lancée par L. Gambetta pendant la campagne électorale lors d’un discours prononcé à Lille : « Il faudra que le Président se soumette ou se démette ».
Même si les républicains sont moins nombreux dans la nouvelle Chambre des députés que dans la précédente (318 au lieu de 363), ils restent majoritaires. Le monisme l’a emporté et le Président Mac-Mahon doit se soumettre. Après avoir tenté de mettre en place un Gouvernement non parlementaire confié au Général de Rocheboët, il se soumettra en rappelant Dufaure, reconnaissant ainsi que le Gouvernement pouvait gouverner avec la confiance du Parlement et sans celle du Président. Quelque temps plus tard, les républicains obtiennent la majorité au Sénat ; Mac-Mahon n’ayant plus d’appui et la restauration étant devenue définitivement impossible, il démissionne et est remplacé immédiatement par J. Grévy qui confirmera immédiatement, par un message au Parlement connu sous le nom de « Constitution Grévy », l’interprétation moniste des Lois constitutionnelles de 1875 :
« Soumis avec sincérité à la grande loi du régime parlementaire, je n'entrerai jamais en lutte contre la volonté nationale exprimée par ses organes constitutionnels. »
IV. Le Président de la République voyait donc, dans la pratique, son rôle politique réduit. La réalité du pouvoir exécutif passait entre les mains du Président du Conseil qui apparaissait dès lors comme le véritable chef de l’exécutif. Dans les domaines dont les lois constitutionnelles lui attribuaient la compétence, le Président de la République continuait de signer les décisions mais, en fait, ne les prenait plus. Le Président du Conseil effectuait le choix politique et soumettait les décisions au Président de la République ; il authentifiait que ce dernier agissait bien avec son accord et celui du Gouvernement en contresignant les décisions. Le contreseing qui, selon les dispositions constitutionnelles, devait obligatoirement accompagner tous les actes présidentiels, permettait en fait que le Chef du Gouvernement assume la réalité du pouvoir. N’étant plus responsable devant le Président de la République, il n’était plus possible pour celui-ci d’exiger quoi que ce soit du Président du Conseil ; il fallait en revanche que ce dernier en assure la paternité devant le Parlement, il devait donc décider et le Président de la République se limiter à signer.
Qui plus est, la dissolution devait être discréditée par l’usage qui en fut fait alors et qui apparut à beaucoup comme anti-républicain. Si cette crise n’a eu au début de la III° République que peu de conséquences sur la stabilité du régime, l’impossibilité d’utiliser la dissolution devait, après la Première Guerre mondiale, conduire à une rupture de l’équilibre : le Parlement renversait les gouvernements de plus en plus souvent (tous les sept mois en moyenne) sans courir lui-même aucun risque.
V. L’évocation de cette crise de 1877 ne manque pas de conduire à analyser, à sa lumière, les évènements de 1962. Une motion de censure était adoptée le 2 oct. 1962 contre le Gouvernement Pompidou 1. En fait, les termes de cette motion visaient le Président de la République qui venait de proposer un référendum sur l’élection du Président de la République au suffrage universel direct.
« L’Assemblée nationale, Considérant que le Président de la République n’a pu agir que sur la «proposition» du Gouvernement ; Censure le Gouvernement »
Un conflit était né, par l’intermédiaire du Gouvernement, entre le Chef de l’Etat et l’Assemblée nationale : le Président invita le peuple à le trancher en prononçant la dissolution. Cette situation n’est pas sans rappeler la crise de 1877 qui on vient de le voir opposa, par Gouvernement interposé, le Président de la République à la chambre élue au suffrage universel direct. En accordant la majorité parlementaire aux républicains hostiles au Président de la République, les électeurs consacraient l’avènement du monisme dans la pratique de la III° République. En 1962 le peuple accorda sa confiance à une majorité parlementaire favorable au Président. C’était l’acceptation par le peuple de la pratique dualiste de la constitution. 1962 peut donc s’analyser comme le miroir absolu de 1877.
Cumul des mandats
I. Possibilité d’exercer en même temps plusieurs mandats électifs et en particulier des mandats locaux et nationaux ou européens.
II. Avant que le législateur limite les possibilités de cumul par la loi organique de 1985 modifiée en 2000, seul était interdit le cumul des mandats de députés et de sénateurs (art. LO 137 C. élect.) et des mandats parlementaire et présidentiel, ce dernier cas relevant en fait de la coutume (Voir « Coutume » point III. B). Désormais, a été retenu le principe d’une limitation du mandat parlementaire avec un seul mandat local important [conseiller régional ou général, conseiller de Paris, conseiller à l’assemblée de Corse, maire de ville de plus de 20.000 habitants ou adjoint au maire d’une commune de plus de 100.000 habitants, conseiller municipal d’un ville de plus de 3.500 habitants (art. LO 141 et 297 C. élect.)] ou parlementaire européen (art. LO 137-1 C. élect.).
III. La question reste cependant d’actualité. Les parlementaires restent perçus par leurs électeurs comme des représentants de leur circonscription à l’échelon national et ne sont réélus qu’en fonction de la capacité qu’ils ont montré à défendre les intérêts locaux. Par ailleurs, nombreux sont les parlementaires qui estiment que leur action à l’échelon local leur permet d’être en prise directe avec la réalité quotidienne et d’avoir une meilleure connaissance du terrain leur permettant de mieux traduire les aspirations des français dans la législation nationale. De plus, le Sénat étant le représentant des collectivités territoriales, les sénateurs insistent encore plus sur la nécessité de maintenir entre eux et ces collectivités un lien organique fort que le cumul des mandats nationaux et locaux est seul à même d’ssurer.
Il n’en reste pas moins que, même si ce n’est pas la seule cause, l’absentéisme parlementaire si souvent dénoncé, trouve pour partie son origine dans ce cumul qui conduit le parlementaire à profiter de ses séjours parisiens pour se faire le porte parole de sa circonscription auprès des autorités ministérielles, laissant ainsi moins de temps pour leur activé de législateur.
Voir aussi : Incompatibilité