V° Rép. Art. 89 et 92
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ARTICLE 89 -  ARTICLE 92 

Documents temporaires :
Le projet constitutionnel de Ségolène Royal à la présidentielle de 2007
.
Le projet constitutionnel de Nicolas Sarkozy à la présidentielle de 2007

Art. 89

Texte de l'article 89 : (version 2008)

- L'initiative de la révision de la Constitution appartient concurremment au Président de la République sur proposition du Premier ministre et aux membres du Parlement.
- Le projet ou la proposition de révision doit être examiné dans les conditions de délai fixées au troisième alinéa de l’article 42 et voté par les deux assemblées en termes identiques. La révision est définitive après avoir été approuvée par référendum.
- Toutefois, le projet de révision n'est pas présenté au référendum lorsque le Président de la République décide de le soumettre au Parlement convoqué en Congrès ; dans ce cas, le projet de révision n'est approuvé que s'il réunit la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés. Le bureau du Congrès est celui de l'Assemblée nationale.
- Aucune procédure de révision ne peut être engagée ou poursuivie lorsqu'il est porté atteinte à l'intégrité du territoire.
- La forme républicaine du gouvernement ne peut faire l'objet d'une révision.

Liste des documents disponibles

BIBLIOGRAPHIE

APPLICATION DE L'ARTICLE 89 :

- Procédure de mise en oeuvre de l'article 89 

- Liste des projets de révision et leur suite
- Référendum du 24 sept. 2000

- Texte des projets de loi constitutionnelle non adoptés ou adoptés partiellement
-
Nature et valeur juridique des lois constitutionnelles

ETENDUE ET EXERCICE DU POUVOIR CONSTITUANT

- Cons. const. 2 sept. 1992, n° 92-312 DC §19
-
Cons. const. 15 mars 1999, n° 99-410 DC
-
Cons. const. 12 août 2004, n° 2004-503 DC§ 9
-
Cons. const. 26 mars 2003, n0 2003-469 DC
-
CE, ass. 30 oct. 1998, Sarran et Levacher
-
Cons. const. 17 janv. 2002, n° 2001-454 DC §21

NATURE ET VALEUR JURIDIQUE DES LOIS CONSTITUTIONNELLES :

- Cons. const. 15 mars 1999, n° 99-410 DC

LE COMITE "VEDEL" et la tentative de révision de 1993.

CAMPAGNE PRESIDENTIELLE DE 2007

- Propositions institutionnelles de S. Royal commentées sur le blog à l'occasion de la campagne de 2007
- Propositions institutionnelles de N. Sarkozy commentées sur le blog à l'occasion de la campagne de 2007

LE COMITE "BALLADUR" et la révision de 2007.

Procédure de mise en oeuvre de l'article 89

Liste des projets de révision constitutionnelle et suite qui leur a été donnée

Les révisions de la Constitution de 1958 (art. 11, 85 et 89)

N°*

Date

Texte (1)

Articles concernés dans le projet

Procédure

Suite donnée

Date du Congrès ou du réfgérendum

Oui:3/5**

Articles effectivement modifiés, ajoutés (+) ou supprimés (-)

N°***

 

    Art. 85 et 86 Art. 85 LC 60-525 du 4 juin 1960  

 

Art. 85 et 86

1

 

2 oct. 1962 Décret du 2 oct. 1962 Art. 6 et 7 Art. 11 Loi n° 62-1292 du 6 nov. 1962 28 oct. 1962

Résultats

Art. 6 et 7

2

1

15 déc. 1963 Doc. AN (I)**** n° 1060 Art. 28 Art. 89 LC n° 63-1327 du 30 déc. 1963 20 déc. 1963

557/335

Art. 28

3

 

27 avr. 1969 Décret du 2 avr. 1969

Art. 7 (al. 4), 20 (al. 3), 24, 25, 34 (al. 1), 35, 36, 39, 40, 42, 45, 46, 47, 48 (al. 2), 59, 67, 68 (al. 1), 72 et 89 (al. 1, 2, et 3) (texte)

Art. 11 Rejet par peuple. (résultats) 27 avr. 1969

Résultats

 

 

 

10 sept. 1973 Doc. AN (V) n° 639 Art. 6 Art. 89 Adoptée par les deux assemblées (petite loi) mais n'est soumise ni au Congrèsni au référendum  

 

 

 

 

27 sept. 1974 Doc. AN (V) n° 1179 Art. 25 Art. 89 Abandon de la procédure après trois lectures  

 

 

 

2

27 sept. 1974 Doc. AN (V) n° 1181 Art. 61 Art. 89 Adoption partielle : LC n° 74-904 du 29 nov. 1974 24 oct. 1974

488/457

Art. 61

4

3

10 févr. 1976 Doc. AN (V) n° 2134 Art. 7 Art. 89 LC n° 76-527 du 18 juin 1976 14 juin 1976

490/449

Art. 7

5

 

24 juill. 1984 Doc. S n° 480 Art. 11 Art. 89 Abandon de la procédure après rejet par le Sénat  

 

 

 

 

30 mars 1990 Doc. AN (IX) n° 1203 Art. 61, 62 et 63 Art. 89 Abandon de la procédure  

 

 

 

4

22 avr. 1992 Doc. AN (IX) n° 2623 (2) Art. 54 ; + Art. 88-1 à 88-4 Art. 89 LC n° 92-554 du 25 juin 1992 23 juin 1992

592/399

Art. 2, 54 et 74 ; + Art. 88-1 à 88-4

6

5

11 mars 1993 Doc. S n° 231 Projet touchant les Titres VII, VIII, IX et X
Art. 89 Adoption partielle : LC n° 93-952 du 29 juill. 1993 18 juill. 1993

833/521

Art. 65 et 68 ; + Art. 68-1, 68-2 et 93

7

 

11 mars 1993 Doc. S n° 232 Projet touchant le préambule et les Titres II, III, IV, V, XI,XII,XIII,XIV, XV, XVI et XVII Art. 89 Non discuté  

 

 

 

6

21 oct. 1993 Doc. AN  (X) n ° 645 (3) + Art. 53-1 Art. 89 LC n° 93-1256 du 25 nov. 1993 19 nov. 1993

698/513

+ Art. 53-1

8

7

29 juin 1995 Doc. AN (X) n° 2120 Art. 11, 12, 26, 28, 49 et 51 Art. 89 LC n° 95-880 du 4 août 1995 31 juill. 1995

674/512

Art. 1, 2, 5, 11, 12, 26, 28, 48, 49, 51, 70 et 88 ; + Art. 68-3 ; - Art. 76 à 87, 90 à 93

9

8

10 déc. 1995 Doc. AN (X) n° 2455 Art. 34 et 39 ; + 47-1 Art. 89 LC n° 96-138 du 22 févr. 1996 19 févr. 1996

681/522

Art. 34 et 39 ; + 47-1

10

 

15 avr. 1998 Doc. AN (XII) n° 835 Art. 65 Art. 89 Adoptée par les deux assemblées (petite loi), cette révision aurait dû être adoptée par le Congrès convoqué le 3 nov. 1999. (Voir supra).  

 

 

 

9

27 mai 1998 Doc. AN (XI) n° 937 + Art. 76 et 77 Art. 89 LC n° 98-610 du 20 juill.1998 6 juill. 1998

827/515

+ Art. 76 et 77

11

10

18 juin 1998 Doc. AN (XI) n° 985 (6) Art. 3 Art. 89 LC n° 99-569 du 8 juill. 1999 28 juin 1999

741/470

Art. 3 et 4

12

11

30 juill. 1998 Doc. AN (XI) n ° 1172 (4) Art. 88-1 à 88-4 Art. 89 LC n° 99-49 du 25 janv. 1999 18 janv. 1999

759/522

Art. 88-1 à 88-4

13

12

11 mars 1999 Doc. AN (XI) n° 1462 (5) + Art. 53-2 Art. 89 LC n° 99-568 du 8 juill. 1999 28 juin 1999

856/518

+ Art. 53-2

14

 

26 mai 1999 Doc. AN (XI) n° 1624 (7) Art. 77 ; + Art. 78 Art. 89 Adoptée par les deux assemblées (petite loi), cette révision aurait dû être adoptée par le Congrès convoqué le 3 nov. 1999. (Voir supra).  

 

 

 

13

7 juin 2000 Doc. AN (XI) n° 2462 Art. 6 Art. 89 (8) Réf. LC n° 2000-964 du 2 oct. 2000

24 sept. 2000

Résultats

Art. 6

15

14

14 nov. 2002 Doc. AN (XII) n° 378 Art. 88-2 Art. 89 LC n° 2003-267 du 25 mars 2003 17 mars 2003

826/525

Art. 88-2

16

15

16 oct. 2002 Doc. S n° 24 Art. 1, 7, 13, 39, 60, 72, 73 et 74 ; + Art. 37-1, 72-1 à 72-3, 74-1 Art. 89 LC n° 2003-276 du 28 mars 2003 (9) 17 mars 2003

584/518

Art. 1, 7, 13, 34, 39, 60, 72, 73 et 74 ; + Art. 37-1, 72-1 à 72-4 et 74-1

17

16

27 juin 2003 Doc. AN (XII) n° 992 Préambule Art. 89 LC n° 2005-205  du 1er mars 2005 28 févr. 2005

531/333

Préambule ; Art. 34

18

17

3 juill. 2003 Doc. AN (XII) n° 1005 rectifié Art. 67 et 68 Art. 89 LC n° 2007-238 du 23 février 2007 19 févr. 2007

449/392

Art. 67 et 68

19

18

5 janv. 2005 Doc. AN (XII) n° 2022 (9) Art. 88-1 à 88-4 ; + +Art. 88-5 à 88-7 Art. 89 LC n° 2005-204 du 1er mars 2005 (10 et 11) 28 févr. 2005

730/478

Art. 88-1 ; + Art. 88-5

20

19

29 mars 2006 Doc. AN (XII) n° 3004 Art. 76 et 77 Art. 89 LC n° 2007-237 du 23 févr. 2007 19 févr. 2007

724/489

Art. 76 et 77

21

20

17 janv. 2007 Doc. AN (XII) n° 3596 + Art. 66-1 Art. 89

LC n° 2007-239 du 23 février 2007
 (12)

19 févr. 2007

828/513

+ Art. 66-1

22

21

4 janv. 2008 Doc. AN (XIII) n° 561 (rect.)

Art. 88-1 à 88-5
+ Art. 88-6 et 88-7

Art. 89 LC n° 2008-103 du 4 févr. 2008 (13 et 14) 4 févr. 2008

560/445

Art. 88-1 à 88-5 ; + Art. 88-6 et 88-7

23

22

23 avr. 2008 Doc AN (XIII) n° 820 Art. 4, 6, 8, 13, 16, 17, 18, 21, 24, 25, 35,  39, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 48, 49, 56, 62, 65, 69, 70, 88-4, 88-5 ; + 34-1, 51-1, 61-1 Art. 89

LC n° 2008-724 du23 févr. 2008 (15)

21 juill. 2008

539/538

Art. 1, 3, 4, 6, 11, 13, 16, 17, 18, 24, 25, 34, 35, 38, 39, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 47-1, 48, 49, 56, 61, 62, 65, 69,  70, 71, 72-3, 73, 74-1, 88-4, 88-5, 89 ; + 34-1, 47-2, 50-1, 51-1, 51-2, 61-1, 75-1, 87

24

 

Légende :
Les
indications en rouge concerne les référendums (art. 11 C. ou 89 C.) ; en vert la révision obtenue en vertu de l'article 85 C., aujoud'hui abrogé
(1) Ne sont  reproduits ci dessous (et donc "clicables") que le projets n'ayant pas abouti à une révision ou n'ayant abouti que partiellement
(2) Révision rendue nécessaire pour la ratification du traité de Maastricht, suite à la décision du Conseil constitutionnel du 9 avr. 1992, n° 92-308 DC.
(3) Révision rendue nécessaire (lit de justice) pour adopter une loi relative au droit d'asile, suite à la décision du Conseil constitutionnel 13 août 1993, n° 93-325 DC.

(4) Révision rendue nécessaire pour la ratification du traité d'Amsterdam, suite à la décision du Conseil constitutionnel du 31 déc. 1997, n° 97-394 DC
(5) Révision rendue nécessaire pour la ratification du traité de Rome, suite à la décision du Conseil constitutionnel du 22 janv. 1999, n° 98-408 DC.

(6) Révision rendue nécessaire (lit de justice) pour adopter une loi sur la parité homme-femme, suite à la décision du Conseil constitutionnel du 19 nov. 1982, n° 82-146 DC.

(7) Révision rendue nécessaire (lit de justice), du moins pour la partie consacrée à la Nouvelle-Calédonnie, pour adopter une loi organique relative à ce territoire plus conforme aux accords de Nouméa de 1998, suite à la décision du Conseil constitutionnel du 15 mars 1999, n° 99-410 DC,

(8) Utilisation de la voie référendaire de l'ar. 89 (
Ref : résultats du référendum)
(9) Le Conseil constitutionnel a été saisi de la conformité à la Constitution de cette loi constitutionnelle et a rendu une décision d'incompétence le 26 mars 2003, n° 2003-469 DC.
(10)  Révision rendue nécessaire pour la ratification du traité établissant une constitution pour l'Europe, suite à la décision du Conseil constitutionnel du 19 nov. 2004, n° 2004-505 DC.
(11) La révision adoptée modifiait les articles 88-1 à 88-4 et ajoutait les articles 88-5 à 88-7 mais n'entrait en vigueur que si le Traité était effectivement ratifié. Elle procédait à une réforme de l'article 88-1 et à l'ajout d'une article 88-5 dans l'hypothèse où ce traité ne serait pas ratifié. Du fait du "non" au référendum du 29 mai 2005, c'est donc révision minimale qui est en vigueur. La loi constitutionnelle
n° 2008-103 du 4 févr. 2008 procède du reste à l'abrogation de ces dispositions. 
(12) Révision rendue nécessaire pour la ratification du 2e protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques, visant à abolir la peine de mort, suite à la décision du Conseil sontitutionnel du 13 oct. 2005, n° 2005-524/525 DC
.
(13) Révisision rendue nécessaire pour la ratification du traité de Lisbonne suite à la décision du Conseil constitutionnelle du 20 déc. 2007 n° 2007-560 DC. Dans premier temps, la révision procède à la modification du seul article 88-1. Une fois  le traité de Lisbonne en vigueur, les art. 88-1 à 88-5 sont modifiés, les art. 88-6 et 88-7 ajoutés et l'intitulé du titre XV modifié. Pour l'instant, le Traité de Lisbonne n'étant pas encore  en vigueur, les dipositions antérieures restent applicables
(14) Avant même son entrée en vigueur, la loi  constitutionnelle n° 2008-103 du 4 févr. 2008 a été modifiée par la loi constitutionnelle n° 2008-724.du 23 juill. 2008.
(15) Les dispositions de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 2" juill.2008 entrent en vigueur selon les principes suivants :
- Les articles 11, 13, le dernier alinéa de l’article 25, les articles 34-1, 39, 44, 56, 61-1, 65, 69 , 71-1 et 73 de la Constitution, dans leur rédaction résultant de la présente loi constitutionnelle, entrent en vigueur dans les conditions fixées par les lois et lois organiques nécessaires à leur application ;
- Les articles 41, 42, 43, 45, 46, 48, 49, 50-1, 51-1 et 51-2 de la Constitution, dans leur rédaction résultant de la présente loi constitutionnelle, entrent en vigueur le 1er mars 2009 ;
- Les dispositions de l’article 25 de la Constitution relatives au caractère temporaire du remplacement des députés et sénateurs acceptant des fonctions gouvernementales, dans leur rédaction résultant de la présente loi constitutionnelle, s’appliquent aux députés et sénateurs ayant accepté de telles fonctions antérieurement à la date d’entrée en vigueur de la loi organique prévue à cet article si, à cette même date, ils exercent encore ces fonctions et que le mandat parlementaire pour lequel ils avaient été élus n’est pas encore expiré ;
- Et s'agissant des articles du titre XV.
I. – A compter de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne, signé le 13 décembre 2007, le titre XV de la Constitution est ainsi modifié : 1° Dans le premier alinéa de l’article 88-4, les mots : « les projets ou propositions d’actes des Communautés européennes et de l’Union européenne » sont remplacés par les mots : « les projets d’actes législatifs européens et les autres projets ou propositions d’actes de l’Union européenne » ; 2° Dans l’article 88-5, les mots : « et aux Communautés européennes » sont supprimés ; 3° Les deux derniers alinéas de l’article 88-6 sont ainsi rédigés : « Chaque assemblée peut former un recours devant la Cour de justice de l’Union européenne contre un acte législatif européen pour violation du principe de subsidiarité. Ce recours est transmis à la Cour de justice de l’Union européenne par le Gouvernement. « À cette fin, des résolutions peuvent être adoptées, le cas échéant en dehors des sessions, selon des modalités d'initiative et de discussion fixées par le règlement de chaque assemblée. À la demande de soixante députés ou de soixante sénateurs, le recours est de droit.
II. — Sont abrogés l’article 4 de la loi constitutionnelle n° 2005-204 du 1er mars 2005 modifiant le titre XV de la Constitution ainsi que les 3° et 4° de l’article 2 de la loi constitutionnelle n° 2008-103 du 4 février 2008 modifiant le titre XV de la Constitution.
III. — L’article 88-5 de la Constitution, dans sa rédaction résultant tant de l’article 33 de la présente loi que du 2° du I du présent article, n’est pas applicable aux adhésions faisant suite à une conférence intergouvernementale dont la convocation a été décidée par le Conseil européen avant le 1er juillet 2004.

* Nombre des révisions opérées avec succès par l'article 89 (congrès ou référendum) ; les révisions acquises avec d'autres procédures (art. 11 C. et 85 C.)  ne sont pas numérotées
** Nombres de voix en faveur de la révision et majorité requise des 3/5 des suffrages exprimés
*** Nombre total de révisions depuis 1958 y compris celle réalisée avec les art. 11 C. et 85 C. ancien
****Le chiffre romain revoie à la législature.

Référedum du 24 sept. 2000

Résultats du référendum du 24 sept. 2000

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel  ;
Vu l'article 20 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976, ensemble le décret n° 92-770 du 6 août 1992 fixant les conditions d'application de cette loi organique au cas de vote des Français établis hors de France pour un référendum ;
Vu le décret n° 2000-655 du 12 juillet 2000 décidant de soumettre un projet de révision de la Constitution au référendum ;
Vu le décret n° 2000-666 du 18 juillet 2000 portant organisation du référendum ensemble les décrets et arrêtés pris pour son application ;
Vu le décret n° 2000-731 du 1er août 2000 étendant certaines dispositions pénales du code électoral aux opérations de référendum ;
Vu le code électoral ;
Vu le règlement applicable à la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les réclamations relatives aux opérations de référendum, arrêté le 5 octobre 1988 ;
Vu pour l'ensemble des départements et des territoires d’outre-mer, pour la Nouvelle-Calédonie, Mayotte et Saint-Pierre-et Miquelon, les procès-verbaux établis par les commissions de recensement ainsi que les procès-verbaux des opérations de vote portant mention des réclamations présentées par des électeurs et les pièces jointes ;
Vu les résultats consignés dans le procès-verbal établi par la commission électorale instituée par l'article 5 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 susvisée ;
Vu les autres pièces et documents portés à la connaissance du Conseil ;
Vu les rapports des délégués du Conseil constitutionnel ;
Les rapporteurs ayant été entendus ;
Après avoir opéré diverses rectifications d'erreurs matérielles, effectué les redressements nécessaires et procédé aux annulations énoncées ci-après ;

1. Considérant que, dans l’unique bureau de vote de la commune de Villenave-près-Marsac (Hautes-Pyrénées), l’urne a été laissée sans surveillance pendant une durée indéterminée en milieu de journée ; que cette circonstance entache d’irrégularité les opérations électorales dans cette commune ; que, par suite, celles-ci doivent être annulées ;

2. Considérant que, dans le même département, les électeurs de la commune de Horgues ont trouvé à leur disposition, juste avant d’entrer dans l’unique bureau de vote, des piles de bulletins préparées par la commune et portant la mention : « Réouverture rapide de la pharmacie au centre commercial de Horgues : oui » ; que cet agissement, contraire aux dispositions de l’article 2 du décret n° 2000-666 du 18 juillet 2000 susvisé, a constitué une manœuvre qui, eu égard au grand nombre de bulletins nuls pour ce motif trouvés dans l’urne, entraîne l’annulation des opérations électorales dans cette commune ;

3. Considérant que, dans le bureau de vote installé dans la mairie de Biarotte (Landes), il a été fait usage d’une urne non transparente en méconnaissance des dispositions de l’article L. 63 du code électoral ; que, par suite, les résultats du scrutin doivent être annulés dans le bureau considéré ;

4. Considérant que, dans plusieurs bureaux de vote du département du Gers, des enveloppes trouvées dans l’urne contenaient, outre un bulletin de vote, un tract comportant diverses mentions ; que ces bulletins, déclarés nuls par les bureaux de vote, ont été à tort validés par la commission départementale de recensement ; qu’il y a lieu, en conséquence, de réduire de 36 le nombre des suffrages exprimés dans le département, de 24 le nombre des « OUI » et de 12 le nombre des « NON » ;

5. Considérant que le procès-verbal de la commune de Coulombs (Eure-et-Loir) n’a pas été transmis ; que, faute de procès-verbal, le Conseil constitutionnel n’est pas en mesure d’examiner d’éventuelles réclamations des électeurs ; que, dans ces conditions, il y a lieu de procéder à l’annulation des résultats des opérations électorales dans cette commune ;

6. Considérant que, compte tenu des rectifications et annulations opérées, les résultats du scrutin doivent être arrêtés conformément au tableau annexé à la présente décision de proclamation ;

PROCLAME :

Le référendum du 24 septembre 2000 sur le projet de révision de la Constitution soumis au Peuple français a donné les résultats suivants :

 

Inscrits

39 641 192

Votants

12 058 688

Exprimés

10 118 348

OUI

7 407 697

NON

2 710 651

Observations du Cons. Const; sur le référendum du 24 sept. 2000

Le Conseil constitutionnel, chargé en application de l'article 60 de la Constitution de veiller à la régularité des opérations de référendum est amené, consécutivement au référendum du 24 septembre 2000, à formuler les observations suivantes :

I. En ce qui concerne les textes applicables au référendum :

Le Conseil constitutionnel estime nécessaire de donner un caractère permanent aux principales règles relatives à l'organisation du référendum et à la campagne en vue du référendum.

Saisi à titre consultatif, en application de l'article 46 de l'ordonnance du 7 novembre 1958, des décrets du 18 juillet 2000 relatifs à l'organisation du référendum du 24 septembre 2000 et à la campagne en vue de ce référendum, ainsi que du décret du 31 août 2000 fixant pour les territoires d'outre-mer, la Nouvelle-Calédonie, Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon les conditions d'application des décrets du 18 juillet 2000, il a en effet constaté que ces textes reconduisaient très largement les décrets de même nature applicables au référendum de 1992. La seule modification substantielle concernait les conditions d'habilitation à la participation à la campagne des partis et groupements politiques.

La pérennisation des règles de portée générale régissant les opérations de référendum présenterait un grand intérêt : d'une part, cette pérennisation répondrait à l'exigence démocratique de stabilité des règles de droit relatives à l'expression du suffrage ; d'autre part, une législation permanente permettrait de simplifier la préparation du scrutin et de limiter le développement de contentieux.

Le droit de suffrage constitue un droit civique dont, en vertu de l'article 34 de la Constitution, la loi fixe les règles. Le Conseil constitutionnel est d'avis que relève de la loi l'édiction de règles permanentes régissant l'organisation des référendums, le pouvoir réglementaire devant se borner à en fixer les modalités d'application.

II. En ce qui concerne la fixation de la durée des émissions de la campagne officielle :

Même s'il faut sans doute réfléchir à des modalités nouvelles permettant de les rendre plus attractives et, par là, d'en améliorer l'audience, les émissions de la campagne officielle ont le mérite d'offrir à l'ensemble des formations politiques habilitées un accès aux moyens de communication radiotélévisée en répartissant le temps d'antenne à partir de critères objectifs.

Le décret n° 2000-667 du 18 juillet 2000 relatif à la campagne en vue du référendum a fixé les règles de répartition de la durée des émissions de la campagne officielle : chaque organisation joint à sa demande d'habilitation la liste des parlementaires qui la représentent et le groupe parlementaire dont ils relèvent.

Ce dispositif n'a pas empêché l'apparition de doubles comptes dans les effectifs des partis et groupements représentés au Parlement, du fait de l'appartenance de certains parlementaires à deux organisations habilitées. Le Conseil constitutionnel estime que les critères de rattachement devraient exclure qu'un même parlementaire contribue au calcul du temps de parole de plus d'une formation politique.

Quant à l'intervention ultérieure des présidents de groupe, son utilité n'apparaît pas évidente dès lors que leur compétence est liée.

III. En ce qui concerne les documents envoyés aux électeurs :

De la même manière que, pour les élections, les professions de foi des candidats sont envoyées au domicile des électeurs, il pourrait être envisagé, s'agissant du référendum, de leur faire parvenir les prises de position des partis habilités à participer à la campagne.

IV. En ce qui concerne la composition des bureaux de vote :

Alors que l'article R.42 du code électoral exige que trois membres du bureau au moins soient présents pendant tout le cours des opérations électorales, de très nombreux bureaux de vote, notamment dans les grandes villes, n'ont comporté que deux personnes, voire, de façon heureusement momentanée, une seule.

Les difficultés ainsi rencontrées dans la constitution des bureaux de vote ont, à maintes reprises, occasionné des retards, parfois importants, dans l'heure d'ouverture des bureaux aux électeurs.

Le Conseil constitutionnel, s'étant assuré que ces retards ne résultaient pas de manœuvres, n'a pas annulé les résultats des bureaux en cause ; il a considéré que ce manquement aux obligations découlant de l'article R.42 du code électoral s'expliquait par la faible mobilisation qui a caractérisé le scrutin du 24 septembre 2000.

Il reste qu'une telle marque de désaffection de la part d'élus locaux et d'organisations politiques est préoccupante pour le bon fonctionnement du suffrage universel. Il paraît souhaitable que les pouvoirs publics envisagent les mesures appropriées pour éviter que de tels manquements ne se reproduisent.

V. En ce qui concerne l'outre-mer :

En Polynésie française, il serait souhaitable, comme pour les élections législatives, que le référendum ait lieu le samedi plutôt que le dimanche afin de permettre aux électeurs de ce territoire de prendre part au scrutin avant que les résultats de métropole ne soient connus.

Par ailleurs, s'agissant des collectivités d'outre-mer, la participation à la campagne et au déroulement du scrutin des partis politiques locaux pourrait être envisagée.

Lorsqu'il s'avère nécessaire d'imprimer les bulletins de vote sur du papier de couleur (Mayotte), il ne suffit pas que toutes précautions soient prises pour que le choix des couleurs soit dépourvu de biais. Afin d'éviter toute polémique, il apparaît en outre indispensable, comme tel fut le cas pour le référendum du 24 septembre 2000, que l'affectation des couleurs choisies aux bulletins portant les mentions « oui » et « non » soit effectuée par tirage au sort.

Texte  des projets de loi constitutionnelle non adoptés définitivement ou adoptés partiellement

Texte du projet de loi constitutionnelle du 10 septembre 1973
(AN 639)

MESSAGE AU PARLEMENT DU 3 AVRIL 1973

Il nem'appartient pas, mesdames et messieurs, de définir devant vous les réformes que nous proposera le gouvernement. Il en est une cependant que je dois évoquer, car elle touche directement ma fonction. Je veux parler de la durée du mandat présidentiel. Hostile à la coïncidence des élections législatives et présidentielles que le droit de dissolution rend d'ailleurs illusoire, je n'en crois pas moins depuis longtemps que le septennat n'est pas adapté à nos institutions nouvelles, et ma propre expérience m'a confirmé dans cette idée. Il va de soi toutefois que je ne pourrais envisager sa réduction, à compter de l'élection de 1976, et par les voies de l'article 89 de la Constitution, que si un accord suffisant était conclu entre les membres des deux Assemblées pour que le projet de loi ne soit pas encombré et du même coup condamné par des propositions annexes, si tentantes qu'elles puissent apparaître à certains. Dans ce cas, tout serait remis en question et ne pourrait être repris éventuellement et le moment venu que par une autre voie, alors que la coopération du gouvernement et du parlement, telle que je viens de la souhaiter, devrait sur un tel sujet trouver à bref délai l'occasion de se manifester de façon éclatante.

Georges Pompidou

EXPOSE DES MOTIFS

C'est, on le sait, pour des raisons purement circonstancielles que le mandat du président de la République a été fixé à sept ans, il y a exactement cette année un siècle. Toutefois, cette règle est devenue une tradition de la III° et de la IV° République, la durée même de ce mandat permettant au président de la République d'être un élément de permanence et de stabilité à l'écart des luttes politiques.

Lors de la préparation de la Constitution de la Ve République, et même à l'occasion du référendum du 28 octobre 1962, l'on n'a pas jugé utile de soulever un problème qui pouvait sembler accessoire eu égard aux grands changements institutionnels intervenus, dont l'objet était justement d'assurer la permanence de l'Etat en renforçant la fonction présidentielle. Au cours des deux campagnes présidentielles, et en dernier lieu au mois de juin 1969, les candidats à une fonction dont le titulaire est doté désormais de larges pouvoirs ont été tout naturellement amenés à définir devant le peuple les grands objectifs d'une politique.

Compatible avec la conception que l'on pouvait avoir du rôle du Chef de l'Etatsous les régimes précédents, ayant aidé aussi à la mise en place et à l'affermissement des institutions nouvelles, la règle du septennat ne correspond plus au rôle que le président de la République joue dans la définition des orientations générales de la politique nationale.

Les événements et leur évolution doivent permettre aux Français de se prononcersur ces orientations à intervalles plus fréquents. Aussi est-il souhaitable de ramener le mandat présidentiel à l'avenir à cinq ans, sans pour autant lier la date des élections à l'Assemblée nationale, ce qui remettrait en cause l'esprit même des institutions et l'équilibre des pouvoirs publics.

PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE

Le Président de la République,
Sur la proposition du Premier ministre,
Vu l'article 89 de la Constitution,
Décrète:

Le présent projet de loi, délibéré en Conseil des ministres, après avis du Conseil d'Etat, sera présenté à l'Assemblée nationale. Le Premier ministre est chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.

Art. 1er. Le premier alinéa de l’article 6 de la Constitution est remplacé par la disposition suivante : « Le Président de la république est élu pour cinq ans au suffrage universel direct ».

Art. 2. L’article 1er ci-dessus entrera en vigueur à partir de la première élection présidentielle qui suivra la promulgation de la présente loi constitutionnelle.

*
* *

Texte du projet de loi constitutionnelle du 27 septembre 1974 (partiellement adopté)
(AN n° 1179)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames,Messieurs, La Constitution, dans son article 23, prescrit l'incompatibilité des fonctions de membre du Gouvernement avec l'exercice d'un mandat parlementaire. Cette règle complète les dispositions constitutionnelles destinées à éviter une confusion des pouvoirs dont l'histoire des deux précédentes Républiques amontré certains inconvénients.

Les conditionsdans lesquelles les auteurs de la Constitution ont organisé cette incompatibilité sont rigoureuses. Il résulte en effet de l'article 25 de la Constitution, par rapprochement avec l'article 23, que le député ou le sénateur qui accepte de faire partie du Gouvernement perd son mandat parlementaire, non seulement pendant la durée de ses fonctions, mais jusqu'à la fin de la législature.

La pratique a montré que cette dernière disposition présente des inconvénients. Elle prive les assemblées parlementaires du concours de certains de leurs membres, désignés en première ligne par le suffrage universel, alors même qu'ils ont cessé d'accomplir une fonction incompatible avec l'exercice de leur mandat. Elle place les membres du Gouvernement d'origine parlementaire, lorsque leurs fonctions ministérielles prennent fin, dans une situation différente de celle des membres du Gouvernement d'origine non parlementaire, à qui la Constitution n'interdit pas de reprendre leurs activités antérieures et d'exercer leurs responsabilités.

Le fonctionnement de nos institutions, tel qu'il résulte de la novation introduite par l'élection du Président de la République au suffrage universel, ainsi que de la pratique parlementaire de la Ve République, conduit à constater que la stabilité gouvernementale, d'une part, la claire séparation des pouvoirs, d'autre part, sont désormais acquises. Dès lors, il est possible de tenir compte des enseignements de l'expérience pour aménager les modalités de mise en œuvre du principe d'incompatibilité, qui demeure inchangé.

PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE

Le Président de la République,
Sur la proposition du Premier ministre,
Vu l'article 89 de la Constitution,

Décrète:

Le présent projet de loi, délibéré en Conseil des ministres, après avis du Conseil d'Etat, sera présenté à l'Assemblée nationale. Le Premier ministre est chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.

Art. unique. L'article 25 de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :
« Art.
25. - Une loi organique fixe la durée des pouvoirs de chaque assemblée, le nombre de ses membres, leur indemnité, les conditions d'éligibilité, le régime des inéligibilités et des incompatibilités.
« Elle fixe également les conditions dans lesquelles sont élues les personnes appelées à assurer le remplacement des députés et des sénateurs, en cas de vacance du siège, jusqu'au renouvellement total ou partiel de l'Assemblée à laquelle ils appartenaient, ou leur remplacement temporaire en cas d'acceptation par eux de fonctions gouvernementales. ».

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Texte intégral du projet de loi constitutionnelle du 27 septembre 1974 (partiellement adopté)
(AN n° 1181)

EXPOSÉ DES MOTIFS

La création du Conseil constitutionnel a donné au principe de supériorité de la Constitution sur la loi la sanction qui lui a longtemps fait défaut en France.

Les juridictions administratives et judiciaires s'interdisent traditionnellement d'apprécier, à l'occasion des litiges qui leur sont soumis, la constitutionnalité des lois.

Une telle mission avait été confiée jadis au Sénat de l'an VIII et à celui de 1852. Mais ces instances politiques n'ont pas été à même de la remplir. Quant au Comité constitutionnel de 1946, les limites de sa saisine, de sa compétence et de ses pouvoirs l'ont empêché de jouer un rôle effectif.

Le Conseil constitutionnel, que la Constitution de la Ve République a chargé de veiller à ce que la loi respecte la Constitution, dispose des moyens nécessaires pour le faire. Non seulement il intervient dans la procédure législative et réglementaire pour maintenir le partage entre le domaine de la loi et celui du règlement, mais il exerce, plus généralement, le contrôle de la constitutionnalité des lois : de façon obligatoire pour les lois organiques - ainsi que pour les règlements des Assemblées -, et de manière facultative pour les lois ordinaires. A l'égard de ces dernières, son contrôle n'a qu'un caractère exceptionnel. Le Conseil ne peut intervenir que sur saisine du Président de la République, du Premier Ministre, du Président de l'Assemblée Nationale ou du Président du Sénat.

Il convient d'élargir cette saisine. Il est proposé de donner à une fraction de chaque Assemblée la possibilité de faire vérifier par le Conseil constitutionnel la conformité d’une loi à la Constitution.

La fraction retenue, soit le cinquième des membres de l'Assemblée Nationale ou du Sénat, est suffisamment élevée pour éviter qu'il ne soit fait de ce droit un usage abusif. Elle est également assez restreinte pour que toute minorité importante de l'une des deux Assemblées ait désormais la possibilité effective d'exercer ce droit.

Cette nouvelle possibilité de saisine du Conseil constitutionnel donne à l'opposition des droits accrus.

Gardien de la conformité de la loi à la Constitution, le Conseil constitutionnel protège, par là même, les libertés publiques. Afin de renforcer cette protection, il est proposé de permettre au Conseil de se saisir de lui-même de tout texte législatif dont il craindrait qu'il ne portât atteinte aux libertés publiques garanties par le Préambule ou le corps même de la Constitution.

Ce pouvoir d' « autosaisine », exceptionnel pour un organisme de caractère principalement juridictionnel, se justifie par la gravité particulière que peut revêtir, en ce domaine, toute méconnaissance des règles constitutionnelles.

Dans l'un et l'autre de ces deux cas, la saisine devra intervenir dans le délai de promulgation des lois, fixé à quinze jours par l'article 10 de la Constitution. Elle aura pour effet, selon la règle de l'article 61, de suspendre ce délai. Le Conseil devra, comme aujourd'hui, statuer dans le délai d'un mois, ramené à huit jours en cas d'urgence à la demande du Gouvernement.

Les conditions d'application des nouvelles dispositions de l'article 61 seront précisées par une loi organique modifiant l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958.

PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE

Le Président de la République,
Sur la proposition du Premier Ministre,
Vu l'article 89 de la Constitution,

Décrète :

Le présent projet de loi, délibéré en Conseil des Ministres, après avis du Conseil d'Etat, sera présenté à l'Assemblée Nationale. Le Garde des Sceaux, Ministre de la Justice, est chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.

Art. 1er. Le deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution est remplacé par la disposition suivante :
« Aux mêmes fins, les lois peuvent être déférées au Conseil constitutionnel, avant leur promulgation, par le Président de la République, le Premier Ministre, le Président de l'Assemblée Nationale, le Président du Sénat ou le cinquième au moins des membres composant l'une ou l'autre Assemblée. ».

Art. 2. Il est inséré, après le deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, un nouvel alinéa ainsi rédigé :
« Le Conseil constitutionnel peut se saisir, dans le même délai, des lois qui lui paraîtraient porter atteinte aux libertés publiques garanties par la Constitution. ».

Art. 3. L'avant-dernier alinéa de l'article 61 de la Constitution est rédigé de la façon suivante :
« Dans les cas prévus aux alinéas précédents ... » (Le reste sans changement.).

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Texte du projet de loi constitutionnelle du 24 juillet 1984
(S n° 480)

TEXTE de l'ALLOCUTION du PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE du 12 juillet 1984 (texte)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Les libertés sont une conquête de la République. Proclamées pour la première fois en 1789, elles expriment une conception de la vie en société dans laquelle le pouvoir du droit l'emporte sur la raison d'Etat ou le rapport des forces politiques et sociales en présence. La Constitution du 4 octobre 1958, dans son article 34, laisse à la loi votée par le Parlement le soin de fixer les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques. Elle ne prévoit pas une intervention directe des citoyens dans une matière qui les concerne pourtant au premier chef.

En effet, l'article 11 de la Constitution, qui a instauré dans notre droit positif la possibilité de soumettre au référendum des projets de loi, ne l'a prévu que dans des domaines étroitement délimités. Outre l'approbation des accords de Communauté qui n'a plus qu'une valeur rétrospective, la procédure référendaire n'est susceptible d'être mise en œuvre que dans deux hypothèses : pour les projets de loi portant sur l'organisation des pouvoirs publics et pour les projets tendant à autoriser la ratification de certains traités.

Il apparaît souhaitable d'en étendre le champ d'application à un domaine essentiel : les grandes questions qui concernent ces biens précieux et inaliénables que sont les libertés publiques.

Sous cette dénomination, la tradition constitutionnelle française recouvre les libertés proclamées par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, par les préambules des Constitutions de 1946 et 1958 et, plus généralement, celles ressortant des «principes fondamentaux reconnus par les lois de la République ».

S'appuyant sur les dispositions du préambule de la Constitution de 1958. Ie Conseil constitutionnel a donné une valeur constitutionnelle à ces libertés.

Sur les grandes questions qui s'y rattachent. il est souhaitable d'élargir les possibilités de recours au référendum, de façon à pouvoir consulter directement le peuple français.

Le présent projet tend à modifier en conséquence l'article 11 de la Constitution. Il fortifie la démocratie dans notre pays. Il marque un progrès important dans le domaine des libertés.

PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE

Sur la proposition du Premier ministre,
Le Président de la République,
Vu l'article 89 de la Constitution,
Décrète :

Le présent projet de loi constitutionnelle portant révision de J'article 11 de la Constitution pour permettre aux Français de se prononcer par référendum sur les garanties fondamentales en matière de libertés publiques, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat (commission permanente), sera présenté au Sénat par le garde des Sceaux, ministre de la Justice, qui est chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion,

Art. unique.   Le premier alinéa de l'article 11 de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :
« Le Président de la République, sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées, publiées au Journal officiel, peut soumettre au référendum tout projet de loi portant sur l'organisation des pouvoirs publics, concernant les garanties fondamentales des libertés publiques ou tendant à autoriser la ratification d'un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions ».

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Texte du projet de loi constitutionnelle du 30 mars 1990
(AN n° 1203)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Il n'est de peuple libre et de souveraineté nationale sans un Etat de droit. Tel est le message essentiel que les représentants du peuple français, constitués en Assemblée nationale, ont proclamé solennellement, le 26 août 1789 dans la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen, dont l'une des fins est que «les réclamations des citoyens, fondées désormais sur des principes simples et incontestables, tournent toujours au maintien de la Constitution et au bonheur de tous».

La portée universelle et le rayonnement international des idéaux de 1789 invitent la France à un effort constant de sauvegarde, d'approfondissement et d'extension de l'Etat de droit.

Au cours des dernières décennies, notre pays a accompli des progrès dans cette voie. Le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 a réaffirmé les droits et libertés reconnus par la Déclaration de 1789, consacré les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République et proclamé des principes politiques, économiques et sociaux «particulièrement nécessaires à notre temps». C'est de l'ensemble de ces principes que s'est inspiré le Conseil d'Etat dans sa jurisprudence dégageant des principes généraux du droit dont le respect s'impose au Gouvernement et aux autres autorités administratives.

La Constitution du 4 octobre 1958 a institué, pour la première fois dans l'histoire du droit public français, un véritable contrôle de la constitutionnalité des lois, confié au Conseil constitutionnel. Celui-ci s'est appuyé sur le préambule de la Constitution pour constater la valeur constitutionnelle des principes contenus dans la Déclaration de 1789 et le préambule de la Constitution de 1946.

L'extension de la saisine du Conseil constitutionnel à soixante députés ou soixante sénateurs, adoptée par la loi constitutionnelle du 29 octobre 1974 et l'augmentation sensible du nombre des lois déférées au Conseil constitutionnel qui en est résultée, ont conduit le Gouvernement et le Parlement à se préoccuper avec un soin grandissant de la conformité des textes législatifs à l'ensemble des règles et principes de valeur constitutionnelle

Pour autant, notre régime juridique de protection des droits et libertés peut encore être amélioré au profit des personnes. Il est proposé à cette fin de compléter l'actuel contrôle de constitutionnalité des lois.

En vertu de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, une loi ne peut être déférée au Conseil constitutionnel que par le Président de la République, le Premier ministre, le président de l'Assemblée nationale, le président du Sénat ou soixante députés ou soixante sénateurs. En outre, la saisine du Conseil constitutionnel ne peut intervenir qu'entre l'adoption de la loi par le Parlement et sa promulgation par le Président de la République.

Dès lors que la loi est promulguée, sa constitutionnalité ne peut plus être contestée devant le Conseil constitutionnel et les juridictions administratives et judiciaires se refusent à exercer un tel contrôle par la voie de l'exception. Ainsi, toutes les dispositions législatives qui n'ont pas été examinées par le Conseil constitutionnel s'imposent à tous alors même que le doute serait permis sur leur conformité à la Constitution.

Cette lacune n'est plus acceptable dans un pays comme la France. Elle l'est d'autant moins que dans un nombre croissant d'Etats européens le problème a été résolu grâce à l'instauration, par leur Constitution, d'un double contrôle de constitutionnalité, exercé par voie d'action à la diligence d'autorités publiques et par voie d'exception, à l'occasion d'une procédure juridictionnelle, à l'initiative des parties ou du juge.

Pour permettre désormais à tout justiciable d'être directement associé à la protection juridique de ses droits fondamentaux, il apparaît donc nécessaire, conformément à la volonté exprimée par le Président de la République, par deux fois, le 14 juillet et le 26 août 1989, d'instituer un contrôle par voie d'exception de la constitutionnalité des lois qui concernent les droits fondamentaux et les garanties accordées à toute personne pour l'exercice des libertés publiques. Tel est l'objet du projet de loi constitutionnelle qui vous est présenté.

* * *

La présente réforme constitutionnelle a été conçue dans ses modalités avec le souci de ne pas alourdir ou allonger à l'excès les procédures juridictionnelles, de ne pas encombrer inutilement le Conseil constitutionnel et de ne pas porter atteinte à la nécessaire stabilité des rapports juridiques.

Le projet de loi ouvre à toute personne la possibilité de contester, par voie d'exception à l'occasion d'une procédure juridictionnelle, la constitutionnalité de dispositions de lois, dès lors que ces dispositions porteraient atteinte à ses droits fondamentaux.

Il appartiendra au Conseil constitutionnel de se prononcer, sur renvoi des juridictions suprêmes de chaque ordre juridictionnel, auxquelles les exceptions d'inconstitutionnalité auront été transmises directement par le juge, dans le cadre d'une procédure dont les modalités seront fixées par une loi organique.

Il est proposé de donner aux déclarations d'inconstitutionnalité un effet comparable à celui de l'abrogation d'un texte. Ainsi, une disposition législative déclarée inconstitutionnelle par la voie de l'exception cessera d'être applicable pour l'avenir sous réserve, naturellement, de l'application de la décision du Conseil constitutionnel aux procédures juridictionnelles en cours, y compris devant le juge de cassation. Cette solution semble largement préférable à celle d'une disparition rétroactive, qui pourrait créer des difficultés insoupçonnées et parfois inextricables.

Ce nouveau dispositif se traduit par une modification des articles 61, 62 et 63 du Titre VII de la Constitution relatif au Conseil constitutionnel.

PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE

Le Président de la République,
Sur la proposition du Premier ministre,
Vu l'article 89 de la Constitution,

Décrète :

Le présent projet de loi constitutionnelle portant révision des articles 61, 62 et 63 de la Constitution et instituant un contrôle de constitutionnalité des lois par voie d'exception, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat, sera présenté à l'Assemblée nationale. Le garde des sceaux, ministre de la justice est chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion

Art. 1er. Il est ajouté, à l'article 61 de la Constitution, l'alinéa ci-après :
«Les dispositions de loi qui concernent les droits fondamentaux reconnus à toute personne par la Constitution peuvent être soumises au Conseil constitutionnel par voie d'exception à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction.»

Art. 2. Le premier alinéa de l'article 62 de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :
« Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement du premier ou du deuxième alinéa de l'article 61 ne peut être promulguée ni mise en application.
«Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement du cinquième alinéa de l'article 61 cesse d'être applicable et ne peut plus être appliquée aux procédures en cours, y compris devant le juge de cassation.

Art. 3. Il est ajouté, à l'article 63 de la Constitution, l'alinéa ci-après :
« Cette loi organique fixe également les modalités d'application du cinquième alinéa de l'article 61 et du deuxième alinéa de l'article 62 et notamment les conditions dans lesquelles le Conseil constitutionnel est saisi sur renvoi du Conseil d'Etat, de la Cour de cassation ou de toute autre juridiction française ne relevant ni de l'un ni de l'autre.

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Texte du projet de loi constitutionnelle du 11 mars 1993
(S n° 231)

EXPOSE DES MOTIFS COMMUN AUX DEUX PROJETS DE LOI CONSTITUTIONNELLE N° 231 ET 232

Presque inchangée malgré six révisions, la Constitution du 4 octobre 1958 est entrée, à l'automne dernier, dans sa trente-cinquième année.

Mais la France de 1993 n'est plus celle de 1958. Parce qu'il est le garant de la Constitution, mais également des grands intérêts nationaux, le Président de la République a fait connaître, à plusieurs reprises depuis 1981, son souhait de mettre en œuvre, le moment venu, la procédure de l'article 89 pour rééquilibrer, adapter et moderniser nos institutions.

Dans cet esprit, il a rendu publiques, le 30 novembre 1992, des propositions de réforme, aussitôt soumises à l'avis d'un comité de seize membres présidé par le doyen Georges Vedel et composé de spécialistes incontestables du droit et de la pratique institutionnelle.

Comme il le lui avait demandé, le Comité, dont la mission n'était pas limitée au seul document établi par le chef de l'Etat a, le 15 février 1993, rendu son rapport, que le Gouvernement a examiné en retenant la plupart des modifications proposées par cette instance.

Ces réformes concernent tous les titres du texte de 1958, c'est-à-dire à la fois l'organisation et le fonctionnement des pouvoirs publics, les conditions d'exercice de la souveraineté et les droits, garanties et libertés reconnus aux citoyens. Elles peuvent faire l'objet, sans inconvénient, d'une présentation unique.

Il a toutefois paru utile de regrouper les dispositions envisagées dans deux projets de lois distincts :
- l'un sur les droits et garanties reconnus aux citoyens et les organes - Conseil constitutionnel, Conseil supérieur de la magistrature, Haute Cour - qui en sont chargés ;
- l'autre sur l'organisation et le fonctionnement des pouvoirs publics, et donc l'équilibre des institutions.

L'examen du projet relatif à l'organisation des pouvoirs publics appelle quelques observations préalables.

Les relations internes à l'exécutif et les relations entre le Gouvernement et le Parlement sont régies par des textes dont la rédaction a souvent donné lieu à des difficultés d'interprétation ou à des pratiques regrettables.

Le Comité consultatif a envisagé plusieurs mesures destinées à clarifier les prérogatives des responsables de l'exécutif et à assouplir les règles qui encadrent trop strictement le Parlement.

Le Président de la République et le Premier ministre ont donné leur accord à la plus grande partie d'entre elles. D'autres ont été écartées parce que peu opportunes ou parce qu'elles n'apportent pas un réel progrès ou de véritables solutions aux problèmes évoqués. Certaines enfin ont été modifiées.

Ainsi, s'agissant de l'exécutif, le risque de voir une partie du pouvoir réglementaire transféré du Premier ministre au Président de la République n'est pas tel qu'il justifie une refonte du texte constitutionnel : une pratique plus que trentenaire montre qu'un tel transfert est limité et que le juge administratif dispose des moyens de l'éviter.

La question a été également posée des pouvoirs exceptionnels dont le Président de la République dispose dans certaines circonstances, en vertu de l'article 16.

Le Comité consultatif, sur ce point, a prévu de compléter l'article 16 par un dispositif de contrôle touchant à la durée des pouvoirs exceptionnels.

Estimant que ce dispositif paraissait difficilement applicable et compte tenu du degré de maturité de la démocratie française, le projet qui vous est soumis abroge purement et simplement l'article 16, adopté naguère dans des circonstances historiques très particulières, pour les raisons évoquées ci-dessous.

Dans ces deux domaines importants qui intéressent l'exécutif - le pouvoir réglementaire et l'article 16 -, les propositions du Comité consultatif ont été écartées.

Pour le Parlement, l'essentiel des améliorations suggérées par le Comité a été repris. Ces dispositions sont explicitées ci-après.

Quant à la question de la durée du mandat du Président de la République, elle n'apparaît pas dans le texte proposé par le Comité consultatif et ne figure pas dans le projet qui est soumis au Parlement.

Il y a débat dans le pays sur ce sujet depuis plusieurs années, mais avec une intensité variable suivant les époques : si ce problème a été évoqué en 1973 par le Président Georges Pompidou, la réforme qu'il avait engagée n'a pas été conduite à son terme pendant qu'il était en fonctions, Son successeur n'a pas jugé utile de la reprendre et elle n'est redevenue d'actualité qu'après la réélection, en 1988, du Président en exercice.

Plusieurs solutions ont été envisagées ou avancées au sein des diverses forces politiques, Aucune n'a jusqu'à présent obtenu un assentiment général.

I. LE PREMIER PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE SOUMIS A L'EXAMEN DU PARLEMENT PORTE SUR LES DISPOSITIONS RELATIVES AU CONSEIL CONSTITUTIONNEL, A L'INSTITUTION JUDICIAIRE ET A LA HAUTE COUR, QUI FIGURENT ACTUELLEMENT AUX TITRES VII, VIII ET IX DE LA CONSTITUTION

La section 1 regroupe les dispositions relatives au Conseil constitutionnel

L'article premier supprime le deuxième alinéa de l'article 56 de la Constitution, relatif à la composition du Conseil constitutionnel, en vertu duquel les anciens Présidents de la République sont membres de droit du Conseil constitutionnel,

Ce droit, dont les titulaires n'ont plus fait usage après 1962, n'a plus aujourd'hui les mêmes justifications qu'à l'origine. Le Conseil constitutionnel a, en effet, acquis le caractère d'une juridiction, qui sera renforcé par la saisine par voie d'exception introduite par une autre disposition du présent projet.

L'article 2 vise, en modifiant l'article 57 de la Constitution, à rendre plus strict le régime des incompatibilités applicables aux membres du Conseil constitutionnel.

L'évolution du Conseil constitutionnel, qui prend de plus en plus le caractère d'une juridiction, ainsi que les obligations d'impartialité et d'indépendance que la Convention européenne des droits de l'homme impose aux juridictions nationales, conduisent à revoir la situation des membres du Conseil constitutionnel. Il paraît souhaitable que les fonctions de membre du Conseil constitutionnel soient incompatibles non seulement, comme c'est le cas aujourd'hui, avec celles de ministre ou de membre du Parlement, mais aussi avec les fonctions de président de l'assemblée d'une collectivité territoriale. Il est toutefois proposé de prévoir la possibilité d'exception à ce principe, dans des limites à fixer dans la loi organique, en ce qui concerne les maires, afin de tenir compte de l'importance très diverse des communes françaises et de leur taille très inégale. La loi organique pourrait donc préciser les incompatibilités entre les fonctions de membres du Conseil constitutionnel et le mandat de maire : elle fixerait également les incompatibilités en ce qui concerne les fonctions d'adjoint au maire et, plus généralement, avec tout autre mandat électif local.

Les autres incompatibilités, notamment professionnelles, sont, comme à l'heure actuelle, renvoyées à la loi organique, étant entendu qu'elles devront être revues dans un sens plus restrictif.

L'article 3 a pour objet de prévoir une extension des compétences actuelles du Conseil constitutionnel, permettant un progrès des droits du justiciable.

Il s'agit d'élargir les possibilités de saisir le Conseil constitutionnel, qui ne peut actuellement être saisi que par le Président de la République, le Premier ministre, le président de l'une ou l'autre des deux assemblées parlementaires, et soixante députés ou soixante sénateurs. Désormais, le Conseil constitutionnel pourrait également être saisi, par voie d'exception, de toute disposition de loi dont il serait soutenu qu'elle porte atteinte aux droits fondamentaux reconnus à toute personne par la Constitution.

Le texte proposé reprend, pour l'essentiel, les dispositions du projet de révision soumis au Parlement en 1990 et qui n'avait pu aboutir.

Il prévoit la saisine du Conseil constitutionnel, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, sur renvoi du Conseil d'Etat, de la Cour de cassation ou de toute juridiction ne dépendant ni de l'un ni de l'autre, eux-mêmes saisis par la juridiction devant laquelle se déroule l'instance. Les modalités de mise en œuvre de la réforme seront précisées par la loi organique relative au Conseil constitutionnel prévue à l'article 63 de la Constitution, lui-même complété à cet effet.

Cette réforme est complétée par une disposition qui, en raison de son caractère transitoire, est prévue à l'article 13 de la section IV du présent projet et figurera dans le titre final de la Constitution. Elle prévoit, afin de ne pas apporter un trouble excessif à l'ordre juridique existant, que le nouveau mode de saisine n'entrera en vigueur qu'au terme d'un délai de deux ans à compter de la promulgation de la présente loi constitutionnelle: par suite, le Parlement dispose d'un délai de deux ans pour mettre en conformité avec la Constitution les lois antérieures à l'entrée en vigueur de la présente réforme. En revanche, celle-ci s'appliquerait immédiatement aux textes postérieurs à son entrée en vigueur.

La section II comporte des dispositions modifiant le titre VIII « De l'autorité judiciaire »

Ces dispositions, qui modifient l'intitulé du titre VIII et les articles 64 et 65 relatifs aux magistrats et au Conseil supérieur de la magistrature, visent à mieux mettre en évidence el à mieux garantir l'indépendance de la magistrature.

Les articles 5 et 6 modifient l'intitulé du titre VIII et l'article 64 de la Constitution pour affirmer le principe de l'indépendance de la magistrature.

L'article 6 modifie l'article 65 de la Constitution. Pour garantir l'indépendance de la magistrature, il prévoit une organisation incontestable du Conseil supérieur de la magistrature, dont la composition et les compétences sont très largement modifiées.

Présidé par le Président de la République, dont une des fonctions constitutionnelles est de garantir l'indépendance de la magistrature, le Conseil supérieur de la magistrature sera composé, à l'image de certaines autorités indépendantes, d'une part, de personnalités qualifiées - au nombre de cinq -, désignées par le Président de la République, le président de chacune des assemblées parlementaires, le Conseil constitutionnel et le Conseil d'Etat, et, d'autre part, de magistrats élus, également au nombre de cinq. La personnalité nommée par le Président de la République exercera les fonctions de vice-président du Conseil supérieur de la magistrature, se substituant ainsi au garde des Sceaux qui assistera cependant aux séances de celui-ci.

L'élection des magistrats au Conseil supérieur de la magistrature se fera par collège, sur le modèle qui a été retenu pour la composition de la commission d'avancement des magistrats instituée par la loi du 25 février 1992. Elle sera prévue par la loi organique.

Les pouvoirs du Conseil supérieur de la magistrature sont accrus en ce qui concerne la désignation des magistrats du siège autres que ceux de la Cour de cassation et des premiers présidents de cours d'appel, pour lesquels il continuera à formuler une proposition. Reprenant une disposition votée par le Parlement dans la loi précitée du 25 février 1992 et censurée par le Conseil constitutionnel en raison de sa contradiction avec la Constitution, le Gouvernement entend donner en la matière au Conseil supérieur de la magistrature le pouvoir de rendre un avis conforme. En alignant le droit sur une pratique qui prévaut depuis de nombreuses années, le Président de la République, qui sera ainsi lié par l'avis du Conseil supérieur de la magistrature, souhaite lever toute équivoque sur l'indépendance réelle de la magistrature.

La fonction disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature continuerait d'être exercée sous la présidence du premier président de la Cour de cassation.

De cette organisation rénovée du Conseil supérieur de la magistrature, le Gouvernement attend non seulement une meilleure compréhension par l'opinion - et par les magistrats eux-mêmes - de la fonction de cet organisme, mais aussi un surcroît d'autorité.

La section III du présent projet a pour objet essentiel d'instituer un régime de responsabilité pénale des membres du Gouvernement qui soit à la fois clair et praticable.

L'article 9 abroge le deuxième alinéa de l'article 68, qui étend aux ministres le régime applicable au chef de l'Etat en cas de haute trahison. Ce régime n'est donc maintenu que pour le chef de l'Etat, pour lequel il ne pose pas de difficulté particulière.

L'article 10 décale les titres X à XVI de la Constitution pour permettre, à l'article 11, de créer un nouveau titre X et un nouvel article 68-1 dont les dis- positions reprennent l'essentiel du texte proposé par le Comité consultatif.

Il est fondé sur la volonté de rapprocher autant que possible du droit commun le régime applicable aux ministres, tout en respectant le principe de la séparation des pouvoirs et en évitant que la nécessaire continuité de l'action des pouvoirs publics soit mise à mal par un harcèlement excessif.

Prenant acte de ce que la décision de poursuivre est l'élément le plus contestable du système actuel, les dispositions retenues remettent cette décision à de hauts magistrats indépendants.

D'une part, le procureur général près la Cour de cassation recevrait les plaintes des personnes qui se prétendent lésées par un crime ou un délit commis par un membre du Gouvernement dans l'exercice de ses fonctions ; sous la seule réserve, nécessaire à une bonne administration de la justice, qu'elles ne soient pas manifestement irrecevables ou infondées, il les transmettrait à une commission d'instruction composée de cinq magistrats de la Cour de cassation. Pour tenir compte des infractions qui protègent l'intérêt général, et qui, ne pouvant léser des personnes, ne sont pas susceptibles de donner lieu à plaintes, le procureur général près la Cour de cassation pourrait également, dans cette hypothèse, agir d'office. D'autre part, la commission déciderait de soumettre l'affaire à la juridiction de jugement à l'issue d'une instruction soumise aux règles du droit commun.

L'absence de toute constitution de partie civile, destinée à éviter les excès de toute nature, se justifie par le fait que l'autorité chargée de l'action publique n'apprécie pas l'opportunité de poursuivre et qu'ainsi rien ne fait obstacle à ce que l'instruction suive son cours.

La juridiction de jugement serait composée par analogie avec la cour d'assises. Elle comprendrait huit «jurés parlementaires», dont la présence est justifiée par la commission de l'infraction par les ministres dans le cadre de leurs fonctions, et deux magistrats de la Cour de cassation qui, avec le plus haut d'entre eux chargé de présider cette juridiction, apporteraient la garantie du bon déroulement des débats. L'impartialité et l'indépendance du tribunal, d'ailleurs imposées par les engagements internationaux souscrits par la France, résulteraient de la désignation en début de législature, par le Bureau de chaque assemblée, d'une liste d'élus assez large pour qu'une procédure de récusation puisse jouer.

Le présent projet de réforme constitue ainsi une très profonde modification du système actuel qui, largement hérité d'un passé lointain dans lequel ni l'organisation du Parlement ni les principes pénaux n'étaient identiques à ce qu'ils sont aujourd'hui, est caractérisé à la fois par une opacité et une équité douteuses.

La section IV comporte deux dispositions : outre la disposition transitoire relative au nouveau mode de saisine du Conseil constitutionnel, évoquée plus haut, l'article 12 modifie l'article 19 de la Constitution pour prévoir que la nomination par le Président de la République du vice-président du Conseil supérieur de la magistrature n'exige aucun contreseing.

(...) suite de l''exposé des motifs avec les second projet, infra

TEXTE DU PROJET DE REVISION

Le Président de la République,
Sur la proposition du Premier ministre,
Vu l'article 89 de la Constitution,

Décrète:

Le présent projet de loi constitutionnelle portant révision de la Constitution du 4 octobre 1958 et modifiant ses titres VII, VIII, IX et X, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'~t, sera présenté au Sénat. Le garde des Sceaux, ministre de la Justice, sera chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.

SECTION 1 : Dispositions modifiant le titre VII de la Constitution et relatives au Conseil constitutionnel

Art. 1er. - Le deuxième alinéa de l'article 56 de la Constitution du 4 octobre 1958 est abrogé.

Art. 2. - L'article 57 de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :
« Art. 57. - Les fonctions de membre du Conseil constitutionnel sont incompatibles avec celles de membre du Gouvernement ou du Parlement, ainsi qu'avec la présidence de l'assemblée d'une collectivité territoriale. Toutefois, en ce qui concerne les communes, une loi organique détermine, compte tenu de l'importance de la population, les règles d'incompatibilité entre les fonctions de membre du Conseil constitutionnel et les fonctions de maire ou de président d'un établissement de coopération intercommunale. Elle fixe les incompatibilités concernant les fonctions d'adjoint au maire, selon le même critère, ainsi que celles de titulaire de l'un des autres mandats électifs locaux. Elle détermine également les autres règles d'incompatibilité. »

Art. 3. - Il est inséré dans la Constitution, après l'article 61, un article 61-1 ainsi rédigé :
«Art. 61-1. - Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition de loi porte atteinte aux droits fondamentaux reconnus à toute personne par la Constitution, cette question peut être renvoyée au Conseil constitutionnel par le Conseil d'Etat, la Cour de cassation ou toute juridiction ne relevant ni de l'un ni de l'autre. »

Art. 4. - Le premier alinéa de l'article 62 de la Constitution est remplacé par 1es dispositions suivantes :
« Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l'article 61 ne peut être promulguée ni mise en application.
« Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l'article 61-1 cesse d'être applicable et ne peut plus être appliquée aux procédures en cours, y compris devant le juge de cassation. »

Art. 5. - Il est ajouté à l'article 63 de la Constitution un alinéa ainsi rédigé :
« Elle détermine également les conditions d'application de l'article 61-1. »

SECTION Il : Dispositions modifiant le titre VIII de la Constitution et relatives à la magistrature

Art. 6. - L'intitulé du titre VIII de la Constitution devient: «Titre VIII: De l'indépendance de la magistrature. »

Art. 7. - Le premier alinéa de l'article 64 de la Constitution est remplacé par les deux alinéas suivants :
« Les juges statuent au nom du peuple français. »
«Le Président de la République est garant de l'indépendance de la magistrature. »

Art. 8. - L'article 65 de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :
« Art. 65. - Le Président de la République préside le Conseil supérieur de la magistrature. Il nomme le vice-président, qui peut le suppléer.
« Le Conseil supérieur de la magistrature comprend, en outre, cinq magistrats de l'ordre judiciaire élus, un conseiller d'Etat désigné par le Conseil d'Etat et trois personnalités n'appartenant pas à l'ordre judiciaire désignées respectivement par le président de l'Assemblée nationale, le président du Sénat et le Conseil constitutionnel.
« Le garde des Sceaux ou son représentant assiste aux séances du Conseil supérieur de la magistrature.
« Le Conseil supérieur de la magistrature fait des propositions pour les nominations des magistrats du siège à la Cour de cassation et pour celles de premier président de cour d'appel. Les autres magistrats du siège sont nommés sur avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature.
« Le Conseil supérieur de la magistrature statue comme conseil de discipline des magistrats du siège. Il est alors présidé par le premier président de la Cour de cassation.
« Il peut être consulté sur les grâces.
«Une loi organique détermine les conditions d'application du présent article. »

SECTION III : Dispositions modifiant les titres IX et X de la Constitution et relatives à la Haute Cour de justice et à la responsabilité pénale des membres du Gouvernement

Art. 9. - Le deuxième alinéa de l'article 68 de la Constitution est abrogé.

Art. 10. - Les titres X à XVI de la Constitution deviennent respectivement les titres XI à XVII de la Constitution.

Art. 11. - Il est inséré dans la Constitution un nouveau titre X et un article 68-1 ainsi rédigés:  

« TITRE X :  « De la responsabilité pénale des membres du Gouvernement

«Art. 68-1. - Les membres du Gouvernement sont pénalement responsables des actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions et qualifiés crimes ou délits au moment où ils ont été commis.
« Ils sont jugés par une Cour de justice présidée par le premier président de la Cour de cassation ou par un président de chambre à cette Cour désigné par celui-ci et composée, en outre, de deux magistrats du siège à la Cour de cassation désignés par cette juridiction et de huit jurés parlementaires élus en nombre égal par l'Assemblée nationale et le Sénat, pris sur une liste établie par le bureau de chaque assemblée dans des conditions garantissant l'impartialité de la Cour.
« Pour la définition des crimes et délits ainsi que pour la détermination des peines qui leur sont attachées, le droit commun est applicable. «Toute personne qui se prétend lésée par un crime ou un délit commis par un membre du Gouvernement dans l'exercice de ses fonctions peut porter  plainte auprès du procureur général près la Cour de cassation qui, si la plainte n'est pas manifestement irrecevable ou infondée, la soumet avec ses réquisitions à une commission d'instruction composée de cinq magistrats du siège de la Cour de cassation. Le procureur général peut aussi agir d'office.
« Une loi organique fixe les conditions de désignation des membres de la Cour de justice et de la commission d'instruction. Elle détermine les règles de fonctionnement de ces juridictions, la procédure applicable et les voies de recours. »

SECTION IV : Dispositions diverses

Art. 12. - A l'article 19 de la Constitution, les mots: « 56 et 61 » sont remplacés par les mots: « 56, 61 et 65 (1er al.) ».

Art. 13. - Au titre XVII de la Constitution, il est inséré l'article 93 ainsi rédigé :
« Art. 93. - L'article 61-1 ne s'applique aux dispositions de loi en vigueur à la date de promulgation de la loi constitutionnelle n° .. du .. qu'à l'expiration d'un délai de deux ans à compter de cette date. »

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Texte du projet de loi constitutionnelle du 11 mars 1993
(S n° 232)

(...) Suite de l'exposé des motifs commune avec le projet précédent

II. LA SECTION 1 DU PROJET PORTANT RÉVISION DE LACONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ET RELATIF A L'ORGANISATION DES POUVOIRS PUBLICS MODIFIE LE PREAMBULE, L'ARTICLE PREMIER ET LE TITRE PREMIER DE LA CONSTITUTION

L'article premier supprime du préambule la mention des institutions qui avaient été offertes en 1958 aux territoires d'outre-mer. II maintient en revanche le principe de libre détermination des peuples, qui garde toute sa portée juridique. Il introduit égale- ment dans la Constitution la référence à la construction européenne, laquelle a donné lieu il y a moins d'un an à la révision destinée à permettre la ratification du traité sur l'Union européenne, ainsi qu'aux Nations unies, aux objectifs desquelles la France s'associe.

Les articles 2 et 3 substituent de nouvelles dispositions à celles de l'article premier, qui posait le principe de la Communauté créée à l'époque, devenues depuis lors caduques. Ces dispositions sont remplacées par celles du premier alinéa de l'article 2 de la Constitution, qui définissent la République française et fixent ses caractères et ses objectifs majeurs. Est ajoutée la référence à la vie privée et à la dignité de la personne, dont la République est chargée d'assurer le respect auquel chacun a droit.

L'article 4 complète l'article 4 de la Constitution, relatif aux partis et groupements politiques, pour y prévoir le financement par l'Etat des campagnes électorales et des activités des partis et groupements politiques. Ainsi les lois adoptées au cours des dernières années trouvent-elles leur cadre constitutionnel. Surtout, sont mieux affirmés, et au plus haut niveau, la place et le rôle des partis dans l'exercice de la citoyenneté.

La section II regroupe les dispositions modifiant le titre II de la Constitution, relatif au Président de la République.

L'article 5 se borne retirer de l'article 5 de la Constitution, qui définit le rôle du Président de la République, la mention des accords de Communauté.

L'article 6, qui modifie l'article Il de la Constitution, réalisé deux réformes importantes qui tendent l'une et l'autre à élargir et à renforcer la consultation du peuple par voie de référendum.

D'une part, le nouvel article 11 de la Constitution élargit le champ des matières dans lesquelles un projet de loi peut être soumis au référendum à l'initiative du Président de la République. Désormais pourra être soumis à référendum un projet de loi portant sur les garanties fondamentales des libertés publiques ou autorisant la ratification d'un traité ayant le même objet.

Cette réforme reprend un projet soumis en 1984 à l'examen du Parlement. Elle est toutefois assortie d'un complément important : II est en effet expressément prévu d'exclure du champ du référendum la révision constitutionnelle et, par conséquent, de réserver celui- ci au seul vote de la loi. La constatation préalable, par le Conseil constitutionnel, de la conformité à la Constitution du projet de loi référendaire, constitue une importante garantie procédurale et implique l'interdiction de réviser la Constitution par cette voie.

Cette réforme fait droit à l'interprétation juridique dominante quant à la possibilité - ou plutôt à l'impossibilité - d'utiliser l'article 11 pour une révision de la Constitution. Elle est nécessairement liée, comme l'a très nettement souligné le Comité consultatif, à un assouplissement des règles excessivement rigides qui encadrent la procédure de révision constitutionnelle telle que la définit l'article 89 de la Constitution. C'est pourquoi le Gouvernement a, comme le Comité consultatif, estimé que ces deux réformes étaient solidaires l'une de l'autre. Le présent projet comporte donc une proposition de modification de l'article 89, exposée ci-après.

D'autre part, le nouvel article 11 de la Constitution comporte une importante modification au droit existant : il s'agit d'introduire le référendum d'initiative populaire.

Nouveau dans notre pays, ce renforcement des conditions d'exercice de la citoyenneté parait rendu possible parla maturité de la démocratie française. Une telle procédure doit toutefois être entourée de garanties juridiques et institutionnelles permettant d'éviter les dérapages ou excès de toute nature. Le système proposé repose sur une initiative citoyenne significative par sa dimension et par sa répartition géographique : elle serait fondée sur le recueil des signatures d'un cinquième des électeurs inscrits sur  les listes électorales de chaque département et territoire. Des précautions indispensables sont prévues : le contrôle préalable du Conseil constitutionnel doit permettre d'éviter que le projet soumis à la consultation populaire déborde le champ qui est imparti à la procédure référendaire, ou qu'il ait pour objet, ou du moins pour conséquence  de revenir dans un délai rapproché sur les choix faits par le Parlement, détenteur de la souveraineté nationale.

Enfin, et sans qu'il soit besoin de le préciser dans le texte, le Parlement pourrait prendre l'initiative de voter lui-même le projet.

La nouveauté et l'importance du référendum d'initiative populaire imposent en droit français que les modalités de mise en œuvre soient prévues par une loi organique.

L'article  7 insère dans l'article 13 de la Constitution une disposition figurant à l'heure actuelle dans la loi et relative à la nomination en Conseil des ministres du Médiateur de la République. Cette mention vise à une meilleure reconnaissance de l'institution de la médiature, qui joue un rôle original dans notre système juridique.

L'article 8 abroge l'article 16 de la Constitution.

Comme il a été indiqué plus haut, le Président de la République n'a pas retenu la proposition du Comité de compléter l'article 16, destinée à mieux contrôler la durée de sa mise en œuvre.

Il apparaît en effet que cet article, qui n'a au demeurant été utilisé qu'une fois,il y a plus de trente ans, ne conditionne ni le rôle ni la place éminente du Président de la République dans les institutions. De plus, notre droit prévoit, en dehors de l'article 16, les moyens nécessaires pour répondre à une situation de crise grave, notamment avec les régimes de l'état de siège et de l'état d'urgence. Enfin, et surtout, l'article 16 apparaît comme une exception dans la tradition démocratique du monde occidental : aucun des pays développés et démocratiques d'Europe ne dispose d'un dispositif juridique autorisant une telle concentration de compétences, de façon aussi contraire aux principes.

En conséquence de cette abrogation, l'article 9 du projet de loi modifie l'article 19 de la Constitution pour y supprimer, parmi les compétences du Président de fa République qui s'exercent sans contreseing,la référence à l'article 16.

La section III regroupe les dispositions modifiant Le titre !II de.La Constitution, relatif au Gouvernement.

L'article 10 modifie l'article 23 de la Constitution en prévoyant des incompatibilités plus strictes pour les membres du Gouvernement.

Comme il sera utile de le prévoir en ce qui concerne les parlementaires, dont le statut en la matière est fixé par la loi organique, il est souhaitable que les ministres en exercice ne puissent cumuler la fonction ministérielle avec la présidence d'un exécutif local. Le principe d'exceptions est toutefois prévu en ce qui concerne le mandat de maire, pour tenir compte de la diversité de taille des communes françaises ; ces exceptions seront précisées par la loi organique, qui fixera également les incompatibilités entre les fonctions de ministre et d'adjoint à un maire.

La section IV comporte les dispositions modifiant le titre V de la Constitution, relatif au Parlement.

Ces dispositions reprennent dans leur quasi-totalité les propositions formulées par le Comité consultatif.

L'article 11 modifie l'article 24 de la Constitution pour énoncer les missions générales du Parlement.

Il a paru que le vote de la loi et le contrôle de l'action du Gouvernement devaient seuls, en raison de leur importance même, figurer à l'article 24. L'adjonction proposée par le Comité, selon laquelle le Parlement « évalue les résultats» de la loi, parait constituer une conséquence des deux compétences qui lui sont reconnues, davantage qu'une compétence autonome. L'article 12 modifie l'article 25, d'abord pour permettre aux ministres de retrouver leur siège de député ou de sénateur lorsqu'ils cessent d'exercer leurs fonctions gouvernementales. La stricte interdiction qui avait été retenue en 1958 avait pour objet d'éviter les excès ayant marqué les Républiques précédentes. La pratique a toutefois montré qu'un tel système était excessivement rigide.

Reprenant la réforme votée en 1974 par les deux assemblées, mais non soumise au Congrès, le projet prévoit que la loi organique fixera les modalités selon lesquelles un parlementaire devenu membre du Gouvernement pourra retrouver son siège après la cessation de ses fonctions ministérielles. Le retour au Parlement pourra avoir lieu dans le délai d'un mois après la cessation de fonctions et non, comme l'avait prévu le Comité, de six mois.

De plus, pour éviter, comme l'a souhaité le Comité, que soit défigurée la majorité sortie des urnes pendant la période durant laquelle les parlementaires qui sont devenus membres du Gouvernement ne sont pas remplacés, il est prévu que ces derniers ne cessent d'appartenir à l'Assemblée qu'au bout d'un mois.

L'article 13 reprend, en ce qui concerne l'article 28, la proposition du Comité consultatif qui prévoit que le Parlement siège du premier mardi d'octobre au dernier vendredi de juin. Ainsi le Parlement pourra-t-il mieux équilibrer son travail à l'intérieur d'un plafond de séances fixé à 150 jours, auxquels pourront s'ajouter les séances supplémentaires que le Gouvernement estimera utiles.

Il s'agit là d'une modification très importante du rythme du travail parlementaire. Comme l'a relevé le Comité, elle ne pourra produire tous ses effets qu'en liaison avec une interdiction plus stricte du cumul du mandat de député ou de sénateur avec des mandats locaux.

La section V comporte les dispositions modifiant te titre V de la Constitution, relatif aux rapports entre le Parlement et le Gouvernement.

L'article 14 abroge la première phrase de l'article 34 «la loi est votée par le Parlement» en conséquence de la rédaction adoptée pour l'article 24 à propos des missions du Parlement.

Il complète également le domaine de la loi fixé par l'article 34 pour y mentionner l'organisme indépendant - actuellement le Conseil supérieur de l'audiovisuel - chargé du respect de la liberté et du pluralisme de la création audiovisuelle.

Cette modification tend, conformément à l'une des propositions faites par le Président de la République et retenue par le Comité, à inscrire dans la Constitution le principe du respect de la liberté et du pluralisme de la communication audiovisuelle.

Lié à l'exercice de la démocratie, comme l'a relevé le Comité, cet objectif, qui est contrôlé par le Conseil constitutionnel, demande à être garanti par un dispositif stable pour accompagner et affermir les progrès faits par la démocratie française en la matière. A cette fin, il est utile de donner un statut constitutionnel à l'autorité chargée de veiller au respect de la liberté et du pluralisme du secteur audiovisuel.

L'article 15 prévoit, à l'article 35 de la Constitution, un meilleur contrôle du Parlement sur les interventions des forces armées à l'étranger. Il ne reprend pas la suggestion du Comité tendant à la réunion du Parlement pour toute intervention extérieure, qui constituerait une obligation particulièrement lourde compte tenu des nombreuses participations de militaires français aux opérations de l'ONU. La déclaration devant le Parlement est limitée aux seuls cas où la nature de l'intervention le justifie.

L'article 16 étend à l'état d'urgence, actuellement régi par la loi, le statut constitutionnel qui est celui de l'état de siège et unifie ainsi ces deux régimes d'exception dans l'article 36 de la Constitution.

L'article 17 modifie l'article 43 en prévoyant l'augmentation du nombre des commissions parlementaires pour porter celui-ci de 6 à 8. La proposition du Comité de prévoir dans la Constitution elle- même qu'une de ces commissions serait consacrée au suivi des affaires européennes n'a pas été retenue, afin de laisser le Parlement libre de son choix.

L'article 18 crée un article 43-1 qui donne aux commissions d'enquête, actuellement régies par la loi organique, un statut constitutionnel qui est en harmonie avec la mission de contrôle du Parlement affirmée par l'article 24. Il renforce les prérogatives parlementaires sur deux points.

D'une part, le principe de la création de commission d'enquête à l'initiative d'une minorité de chaque assemblée est établi. Les modalités de mise en œuvre de cette disposition seront précisées par la loi organique.

D'autre part, et surtout, la règle selon laquelle aucune commission d'enquête ne peut être créée, ou poursuivre ses missions, dans le cas où des faits objets de l'enquête donnent lieu à poursuite judiciaire, n'est pas reprise. Cette orientation est de nature à favoriser les investigations des commissions d'enquête. Toutefois, en vue de préserver les procédures judiciaires en cours, ainsi que les personnes concernées, la réforme exclut que les commissions d'enquête se prononcent sur des responsabilités personnelles encourues à l'occasion de faits donnant lieu à des poursuites judiciaires.

L'article 19 modifie l'article 45 de la Constitution qui définit les règles relatives au vote de la loi.

En prévoyant, comme l'a demandé le Comité, que le Gouvernement partage avec les présidents des assemblées l'initiative de la convocation de la commission mixte paritaire, ce texte accroît sensible- ment la capacité d'initiative du Parlement.

L'article 20 introduit un article nouveau, l'article 47-1, qui fait au Gouvernement obligation de mettre le Parlement en mesure de débattre, sur le fondement d'un rapport annuel, des grands objectifs des régimes de sécurité sociale ainsi que de leur équilibre financier.

La proposition du Comité consultatif, qui est ici reprise dans son esprit, tend à concilier, d'une part, la difficulté de donner au législateur, par le vote, la maîtrise d'éléments très complexes et très hétérogènes composant l'ensemble des régimes de sécurité sociale et, d'autre part, la nécessité de mettre le Parlement à même d'avoir une information globale sur un budget dont l'ordre de grandeur avoisine celui du budget de l'Etat.

L'article 21 apporte à l'article 48 une importante modification qui, liée à celle de l'article 45 ci-dessus analysée, permettra un accroissement sensible des pouvoirs du législateur. Il s'agit, comme l'a proposé le Comité dans une rédaction voisine, de permettre aux assemblées de consacrer une séance par semaine à l'ordre du jour de leur choix, à l'exception toutefois des projets de loi qui relèvent par définition de l'initiative du Gouvernement et dont celui-ci doit conserver la maîtrise.

L'article 22 reprend une suggestion du Comité consultatif qui consiste à rendre obligatoire l'engagement, devant le Parlement, de la responsabilité d'un Gouvernement nouvellement désigné. Il a toutefois paru préférable d'opérer cette modification à l'article 49 plutôt qu'à l'article 20.

Le Gouvernement a fait sien, sur ce point, les motifs retenus par le Comité consultatif, qui mettent l'accent sur l'intérêt d'une vérification rapide de l'existence d'un contrat de majorité et d'un renforcement de l'autorité du Parlement et du Premier ministre. Il a seulement estimé qu'un délai de deux mois devait être laissé au Gouvernement nouvellement constitué pour se préparer à cette présentation, au lieu du délai de quinze jours, qui paraît excessivement bref, prévu par le Comité.

De plus, le même article 22 apporte une précision pour lever toute équivoque sur la nature de la déclaration par laquelle le Gouvernement peut, à tout moment, engager sa responsabilité devant l'Assemblée nationale. Enfin, il étend l'usage du troisième alinéa de l'article 49 - engagement de responsabilité en vue de l'adoption d'un texte - au cas de rejet d'un texte.

La section VI comporte les dispositions modifiant le titre XI de la Constitution, relatif au Conseil économique et social.

L'article 23 du projet de loi, reprenant la proposition du Comité consultatif, apporte deux aménagements au titre XI de la Constitution, qui comporte trois articles relatifs à la composition et aux compétences du Conseil économique et social. En modifiant la dénomination de cet organisme qui s'intitulerait « Conseil économique et social de la République », est évitée toute confusion avec les organismes consultatifs territoriaux intervenant dans les mêmes matières.

Il a également paru utile, comme l'a suggéré le Comité, d'ouvrir aux assemblées parlementaires la possibilité de consulter le Conseil sur tout problème entrant dans ses compétences.

La section VII du projet comporte les dispositions modifiant le titre XII de la Constitution, relatif aux collectivités territoriales.

Ces dispositions sont conformes aux propositions du Comité consultatif.

L'article 24 modifie l'article 72 de la Constitution pour donner à la région un statut constitutionnel. Cette réforme tire les conséquences de la loi de décentralisation du 2 mars 1982 qui a érigé la région en collectivité territoriale.

L'article 24 apporte à l'article 74, dont la rédaction actuelle résulte d'un amendement parlementaire adopté dans le cadre de la révision constitutionnelle promulguée le 25 juin 1992, des précisions qui, sans dénaturer l'esprit du texte, permettent de remédier à certaines difficultés auxquelles il donne lieu.

Il s'agit d'abord de préciser que les règles réservées à la loi organique sont les règles relatives à l'organisation et aux compétences des territoires d'outre-mer.

Il s'agit ensuite de permettre l'extension à ces territoires de la législation métropolitaine lorsque cette extension ne comporte ni adaptation ni modification particulière.

L'obligation de consulter les assemblées territoriales sur les lois relevant de la compétence de l'Etat est maintenue lorsque ces lois contiennent des dispositions particulières aux territoires.

L'article 26 substitue aux dispositions de l'actuel article 76, devenues caduques, une disposition permettant que l'administration de deux collectivités territoriales ayant le même territoire puisse être assurée par une assemblée unique.

Le Comité consultatif avait estimé opportun d'assouplir sur ce point le texte constitutionnel pour tenir compte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui oblige actuellement, dans l'hypothèse envisagée, à retenir une organisation caractérisée par les redoublements de compétences et le gaspillage des moyens.

La section VIII tend d'abord, dans son article 26, à supprimer la totalité du titre XIII de la Constitution: « De la Communauté », devenu caduc, et à modifier par voie de conséquence la numérotation de l'actuel article 88, qui devient l'article 77 et compose à lui seul le titre XIII: « Des accords d'association ». La rédaction de ce dernier article est modifiée pour adapter à la situation actuelle des territoires français le principe des accords d'association.

L'article 28 modifie la numérotation du titre XIV dont les articles 88-1 à 88-4 consacrés aux Communautés européennes et à l'Union européenne deviennent les articles 78 à 81. Ce dernier article est modifié, conformément à la proposition du Comité consultatif. La modification prévoit que les propositions d'actes communautaires comportant des dispositions législatives, qui doivent être transmises au Parlement, seront soumises au préalable au Conseil d'Etat.

La section IX comporte les dispositions modifiant le titre XVI, relatif à la révision de la Constitution.

L'article 29 reprend, en ce qui concerne ce titre qui deviendrait le titre XV, les modifications proposées par le Comité.

Il s'agit tout d'abord d'ouvrir la voie du référendum de révision aussi bien à la proposition d'origine parlementaire qu'au projet d'origine gouvernementale.

Il s'agit ensuite d'assouplir les règles actuelles qui, en contraignant le Président de la République à ne présenter au Congrès ou au référendum que le texte adopté en termes identiques par les deux assemblées, donnent à celles-ci un pouvoir de blocage excessif. Le Comité a souligné que c'est la rigidité de cette règle qui a conduit jadis à une utilisation juridiquement contestable de l'article 11.

La réforme proposée permet au Président de la République d'aller jusqu'au bout de la procédure de révision constitutionnelle, quelle qu'en soit d'ailleurs l'origine, dès lors qu'une des deux assemblées a adopté le texte à la majorité qualifiée des 3/5 des suffrages exprimés. Cette dernière exigence tend à une meilleure association de l'opposition à la procédure de révision.

La présente réforme est, comme il a été souligné ci-dessus, étroitement solidaire de la réforme proposée pour l'article 11, qui tend à exclure du champ de cet article la révision constitutionnelle.

La section X, enfin, a pour objet d'abroger les dispositions transitoires figurant aux articles 90 à 92 de la Constitution. Elle maintient toutefois un titre XVI : « Dispositions transitoires et finales» destiné à accueillir l'article 93 de la Constitution, créé par le premier projet de loi constitutionnelle, qui devient l'article 83 de la Constitution.

Telles sont les dispositions des présents projets de loi constitutionnelle portant révision de la Constitution que, en application de l'article 89, le Gouvernement, sur l'initiative du Président de la République et après proposition du Premier ministre, soumet au Parlement.

TEXTE DU PROJET DE REVISION

Le Président de la République,
Sur la proposition du Premier ministre,
Vu l'article 89 de la Constitution,

Décrète :

Le présent projet de loi constitutionnelle portant révision de la Constitution du 4 octobre 1958 et relatif à l'organisation des pouvoirs publics, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat, sera présenté au Sénat. Le garde des Sceaux, ministre de la Justice, sera chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.

SECTION 1 : Dispositions modifiant le préambule, l'article premier et le titre premier de la Constitution

Art. 1er. - Le deuxième alinéa du préambule de la Constitution du 4 octobre 1958 est remplacé par les dispositions suivantes :
« II reconnaît le principe de la libre détermination des peuples.
« La République participe à la construction de l'Europe et contribue aux efforts des Nations unies en faveur de la paix et du développement. »

Art. 2. - Le premier alinéa de l'article 2 de la Constitution devient l'article premier de la Constitution.

Art. 3. - Il est ajouté à l'article premier de la Constitution la dernière phrase suivante :
« Elle assure le respect de la vie privée et de la dignité de la personne. »

Art. 4. - Il est ajouté à l'article 4 de la Constitution l'alinéa suivant :
« La loi détermine les conditions dans lesquelles l'Etat contribue au financement des campagnes électorales et des activités des partis et groupements politiques. »

SECTION II : Dispositions modifiant le titre II de la Constitution et relatives au Président de la République

Art. 5. - Le deuxième alinéa de l'article 5 de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :
« Il est le garant de l'indépendance nationale, de l'intégrité du territoire et du respect des traités. »

Art. 6. - L'article 11 de la Constitution est ainsi rédigé :
«Art. 11. - I - Le Président de la République, sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées, publiée au Journal officiel, peut soumettre au référendum tout projet de loi qui, sans modifier la Constitution, porte sur l'organisation des pouvoirs publics, ou sur les garanties fondamentales des libertés publiques, ou tend à autoriser la ratification d'un traité, si celui-ci a les mêmes objets ou s'il est relatif à l'organisation internationale ou s'il a des incidences sur le fonctionnement des pouvoirs publics.
«Le projet ne peut être soumis au référendum qu'après constatation par le Conseil constitutionnel de sa conformité à la Constitution.
«II. - Un référendum portant sur l'un des objets mentionnés au premier alinéa du I du présent article peut être organisé à l'initiative d'un cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales dans chaque département et territoire.
« Aucune proposition de référendum ne peut être faite si elle a pour conséquence, soit de modifier ou d'abroger une loi promulguée depuis moins de cinq ans, soit de consulter les citoyens sur un texte qui a déjà été rejeté par référendum depuis moins de cinq ans.
« Le Conseil constitutionnel est saisi, dans des conditions prévues par la loi organique, du texte de la proposition de loi référendaire. Il en vérifie la conformité à la Constitution.
« Après déclaration de conformité, les pétitions des électeurs sont adressées au Conseil constitutionnel. Le Conseil vérifie leur nombre et leur validité. Il transmet la proposition de loi au Président de la, République, qui la soumet à référendum.
« III. - Lorsque le référendum a conclu à l'adoption du projet ou de la proposition, le Président de la République promulgue la loi dans les quinze jours qui suivent la proclamation des résultats de la consultation.
« Une loi organique fixe les modalités d'application du présent article. »

Art. 7. - Au troisième alinéa de l'article 13 de la Constitution, après les mots : « le grand chancelier de la Légion d'honneur », sont insérés les mots : « le Médiateur de la République ».

Art. 8. - L'article 16 de la Constitution est abrogé.

Art. 9. - L'article 19 de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :
« Art. 19. - Les actes du Président de la République autres que ceux prévus aux articles 8 (premier alinéa), 11, 12, 18, 54, 56, 61 et 65 (premier alinéa) sont contresignés par le Premier ministre et, le cas échéant, par les ministres responsables. »

SECTION III : Dispositions modifiant le titre III de la Constitution et relatives au Gouvernement

Art. 10. - Il est inséré entre le premier et le deuxième alinéa de l'article 23 de la Constitution l'alinéa suivant :
« Les fonctions de membre du Gouvernement sont également incompatibles avec la présidence d'un exécutif ou d'une assemblée d'une collectivité territoriale. Toutefois, en ce qui concerne les communes, une loi organique détermine, compte tenu de l'importance de la population, les règles d'incompatibilité entre ces fonctions et celles de maire ou de président d'un établissement de coopération intercommunale ; elle fixe également, selon le même critère, les incompatibilités avec les fonctions d'adjoint au maire. Cette loi organique fixe le nombre et la nature des mandats électifs locaux qui peuvent être simultanément exercés par les membres du Gouvernement. »

SECTION IV : Dispositions modifiant le titre IV de la Constitution et relatives au Parlement

Art. 11. - Le premier alinéa de l'article 24 de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :
« Le Parlement vote la loi. Il contrôle l'action du Gouvernement.
« Il comprend l'Assemblée nationale et le Sénat. »

Art. 12. - Le deuxième alinéa de l'article 25 de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :
« Elle fixe les conditions dans lesquelles sont élues les personnes appelées à assurer le remplacement des députés et des sénateurs en cas de vacance du siège jusqu'au renouvellement total ou partiel de l'assemblée à laquelle ils appartenaient ou leur remplacement temporaire en cas d'acceptation par eux de fonctions gouvernementales. En ce dernier cas, l'incompatibilité avec l'exercice d'un mandat parlementaire ne prend effet qu'à l'expiration d'un délai d'un mois à compter de la nomination au Gouvernement.
« La loi organique fixe également les conditions dans lesquelles les membres du Gouvernement qui ont cessé leurs fonctions peuvent, après un délai d'un mois, exercer à nouveau leur mandat de député ou de sénateur jusqu'à la date normale d'expiration de ce mandat. »

Art. 13. - L'article 28 de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :
« Art. 28. - Le Parlement se réunit de plein droit en session ordinaire du premier mardi d'octobre au dernier vendredi de juin pour cent cinquante jours de séance au plus ; des séances supplémentaires ont lieu de droit à la demande du Gouvernement. »

SECTION V : Dispositions modifiant le titre V de la Constitution et relatives aux rapports entre le Parlement et le Gouvernement

Art. 14. - A l'article 34 de la Constitution :
I. - Le premier alinéa est abrogé.
Il. - Il est inséré, entre le cinquième et le sixième alinéas, l'alinéa suivant :
« La loi fixe la composition et les missions de l'organisme indépendant qui veille au respect de la liberté et du pluralisme de la communication audiovisuelle. »

Art. 15. - L'article 35 de la Constitution est complété par l'alinéa suivant :
«Toute intervention des forces armées de la France à l'étranger fait l'objet d'une communication du Gouvernement aux commissions compétentes du Parlement au plus tard quarante-huit heures après son déclenchement. Lorsque la nature de l'intervention le justifie, le Gouvernement fait devant le Parlement une déclaration qui donne lieu à un débat. Hors session, le Parlement est réuni spécialement à cet effet. »

Art. 16. - L'article 36 de la Constitution est ainsi rédigé :
« Art. 36. - L'état de siège et l'état d'urgence sont décrétés en Conseil des ministres.
« Leur prorogation au-delà de douze jours ne peut être autorisée que par le Parlement. Hors session, le Parlement est réuni spécialement à cet effet. »

Art. 17. - Au second alinéa de l'article 43 de la Constitution, le mot : « six» est remplacé par le mot : « huit ».

Art. 18. - Il est inséré dans la Constitution, après l'article 43, un article 43-1 ainsi rédigé :
« Art. 43-1. - Chaque assemblée peut créer des commissions d'enquête destinées à recueillir des éléments d'information sur des faits déterminés, sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales ou sur l'évaluation des politiques publiques. Ces commissions ne peuvent se prononcer sur des responsabilités personnelles encourues à l'occasion de faits donnant lieu à des poursuites judiciaires.
« Lorsque les commissions d'enquête le demandent, leurs conclusions font l'objet d'un débat en séance publique, en présence du Gouvernement. Si le Parlement n'est pas en session, ce débat a lieu à l'ouverture de la session qui suit le dépôt du rapport.
« Une loi organique fixe les modalités de création des commissions d'enquête, notamment à l'initiative d'une minorité des membres de chaque assemblée. Elle détermine également leurs règles de fonctionnement, leurs pouvoirs d'investigation ainsi que les conditions dans lesquelles peut être créée une commission d'enquête commune à l'Assemblée nationale et au Sénat. Elle garantit les droits des personnes et le respect des procédures judiciaires. »

Art. 19. - L'article 45 de la Constitution est ainsi modifié :
I. - Au deuxième alinéa, les mots: « le Premier ministre a la faculté» sont remplacés par les mots : «le Premier ministre ou, conjointement, les présidents des deux assemblées ont la faculté ».
Il. - La première phrase du troisième alinéa est remplacée par les dispositions suivantes :
« Le texte élaboré par la commission mixte pari- taire peut être inscrit pour approbation à l'ordre du jour des deux assemblées.»

Art. 20. - Il est inséré dans la Constitution, après l'article 47, un article 47-1 ainsi rédigé :
« Art. 47-1. - Le Gouvernement présente chaque année au Parlement un rapport sur les comptes prévisionnels de la sécurité sociale. Ce rapport définit les objectifs des régimes de sécurité sociale et les conditions de leur équilibre financier.
« Ce rapport donne lieu à un débat. »

Art. 21. - Il est inséré après le premier alinéa de l'article 48 de la Constitution un nouvel alinéa ainsi rédigé :
«Toutefois, sauf en ce qui concerne les projets de loi, l'ordre du jour d'une séance par semaine est, par priorité, fixé par chaque assemblée. »

Art. 22. - L'article 49 de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :
« Art. 49. - Dans les deux mois qui suivent sa nomination, le Premier ministre engage la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale. Hors session, le Parlement est réuni spécialement à cet effet. En cas de dissolution de l'Assemblée nationale, le délai court à compter de l'installation de la nouvelle Assemblée.
« Le Premier ministre, après délibération du Conseil des ministres, peut engager devant l'Assemblée nationale la responsabilité du Gouvernement sur sa politique.
« L'Assemblée nationale met en cause la responsabilité du Gouvernement par le vote d'une motion de censure. Une telle motion n'est recevable que si elle est signée par un dixième au moins des membres de l'Assemblée nationale. Le vote ne peut avoir lieu que quarante-huit heures après son dépôt. Seuls sont recensés les votes favorables à la motion de censure qui ne peut être adoptée qu'à la majorité des membres composant l'Assemblée. Si la motion de censure est rejetée, ses signataires ne peuvent en proposer qu'une seule autre au cours de la session, sauf dans le cas prévu aux deux alinéas suivants.
« Lorsque l'adoption d'un texte lui parait nécessaire pour l'exécution du programme du Gouvernement, le Premier ministre peut, après délibération du Conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur ce texte. Le texte est considéré comme adopté sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l'alinéa précédent.
« Le Premier ministre peut également engager la responsabilité du Gouvernement dans les conditions définies à l'alinéa précédent, sur le rejet d'un texte qui lui parait contraire à l'exécution de sa politique. Le texte est considéré comme rejeté sauf si une motion de censure est votée dans les conditions définies au troisième alinéa.
« Le Premier ministre a la faculté de demander au Sénat l'approbation d'une déclaration de politique générale. »

SECTION VI : Dispositions modifiant le titre XI de la Constitution et relatives au Conseil économique et social de la République.

Art. 23. - Le titre XI de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :
« TITRE XI :Le Conseil économique et social de la République
« Art. 69. - Le Conseil économique et social de la République, saisi par le Gouvernement, donne son avis sur les projets et propositions de loi et sur les projets d'ordonnances ou de décrets qui lui sont soumis.
« Un membre du Conseil économique et social de la République peut être désigné par celui-ci pour exposer devant les assemblées du Parlement l'avis du Conseil sur les projets ou propositions de loi qui lui sont soumis.
« Art. 70. - Le Conseil économique et social de la République peut être également consulté par le Gouvernement, l'Assemblée nationale ou le Sénat, sur tout problème de caractère économique ou social. Tout plan ou tout projet de loi de programme à caractère économique ou social lui est soumis pour avis.
« Art. 71. - La composition du Conseil économique et social de la République et ses règles de fonctionnement sont fixées par une loi organique. »

SECTION VII : Dispositions modifiant le titre XII de la Constitution et relatives aux collectivités territoriales

Art. 24. - L'article 72 de la Constitution est ainsi rédigé :
« Art. 72. - Les communes, les départements, les régions et les territoires d'outre-mer s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi. II en est de même des autres collectivités territoriales dotées par la loi d'un statut particulier.
« Le délégué du Gouvernement a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois. »

Art. 25. - L'article 74 de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :
« Art. 74. - Les territoires d'outre-mer de la République ont une organisation particulière tenant compte de leurs intérêts propres dans l'ensemble des intérêts de la République.
« Les règles relatives à l'organisation et aux compétences des institutions propres des territoires d'outre-mer sont fixées par des lois organiques après consultation des assemblées territoriales intéressées. Toutefois, dans les domaines relevant de la compétence des territoires, des lois peuvent, après consultation des assemblées territoriales intéressées, étendre sans les modifier des dispositions législatives applicables dans les départements.
« Dans les domaines relevant de la compétence de l'Etat, .les lois qui contiennent des dispositions particulières aux territoires d'outre-mer sont soumises à la consultation des assemblées territoriales intéressées. »

Art. 26. - L'article 76 de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :
« Art. 76. - Lorsque deux collectivités territoriales ont le même territoire, leur administration peut être assurée par un même conseil dans les conditions définies par la loi. »

SECTION VIII : Dispositions modifiant les titres XIII, XIV et XV de la Constitution et relatives aux accords d'association et à l'Europe

Art. 27. - Le titre XIII de la Constitution «De la Communauté» et les articles 77 à 87 de la Constitution sont abrogés et remplacés par un titre XIII ainsi rédigé :
«TITRE XIII : « Les accords d'association
«Art. 77. - La République peut conclure des accords avec des Etats qui désirent s'associer à elle. »

Art. 28. - Le titre XIV de la Constitution « Des accords d'association » est abrogé.
Le titre XV de la Constitution « Des Communautés européennes et de l'Union européenne » devient le titre XIV « Des Communautés européennes et de l'Union européenne ».
Il comprend les articles 88-1 à 88-3 de la Constitution, qui deviennent respectivement les articles 78 à 80, ainsi que l'article 81 ainsi rédigé :
« Art. 81. - Le Gouvernement soumet à l'Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil des Communautés et après consultation du Conseil d'Etat, les propositions d'actes communautaires comportant des dispositions de nature législative.
« Pendant les sessions ou en dehors d'elles, des résolutions peuvent être votées dans le cadre du présent article, selon des modalités déterminées par le règlement de chaque assemblée.»

SECTION IX : Dispositions modifiant le titre XVI de la Constitution et relatives à la révision de la Constitution

Art. 29. - Le titre XVI «De la révision» devient le titre XV de la Constitution intitulé : «De la révision de la Constitution ». Il comprend un article 82 ainsi rédigé :
« Art. 82. - L'initiative de la révision de la Constitution appartient concurremment au Président de la République, sur proposition du Premier ministre, et aux membres du Parlement.
« Lorsque le projet ou la proposition de révision a été voté par les deux assemblées en termes identiques, la révision est définitive après avoir été approuvée par référendum. Toutefois, le projet ou la proposition de révision n'est pas présenté au référendum lorsque le Président de la République décide d'en soumettre le texte au Parlement convoqué en Congrès ; dans ce cas, le projet ou la proposition de révision n'est approuvé que s'il réunit la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés. Le bureau du Congrès est celui de l'Assemblée nationale.
« Lorsque le projet ou la proposition de révision n'a pas été voté en termes identiques après deux lectures par chaque assemblée, le Président de la République peut soumettre au référendum le texte adopté à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés par l'une ou l'autre des assemblées.
« Aucune procédure de révision ne peut être engagée ou poursuivie lorsqu'il est porté atteinte à l'intégrité du territoire.
« La forme républicaine du Gouvernement ne peut faire l'objet d'une révision. »

SECTION X : Dispositions relatives au titre XVII de la Constitution

Art. 30. - I. - Le titre XVII «Dispositions transitoires» devient le titre XVI de la Constitution intitulé : « Dispositions transitoires et finales ».
Il comprend l'article 93 de la Constitution, qui devient l'article 83.
Il. - Les articles 90 à 92 de la Constitution sont abrogés

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Texte du projet de loi constitutionnelle du 15 avril 1998
(AN n° 1624) et de la petite loi du 12 oct. 1999

EXPOSE DES MOTIFS

Le présent projet de loi constitutionnelle a pour objet de modifier l'article 65 de la Constitution relatif à la composition et aux attributions du Conseil supérieur de la magistrature.

La composition du Conseil supérieur de la magistrature sera élargie et comportera désormais une majorité de membres n'ayant pas qualité de magistrat, afin de permettre une approche plus ouverte de la gestion du corps judiciaire. Le Conseil comprendra ainsi 21 membres : onze personnalités extérieures au corps judiciaire désignées par les plus hautes autorités de l'Etat, et dix magistrats du siège et du parquet.

Afin de renforcer les garanties statutaires des magistrats du parquet, les attributions du Conseil supérieur de la magistrature seront élargies à leur égard. L'ensemble des nominations des magistrats du parquet, y compris celles des procureurs généraux - qui sont actuellement nommés par décret en Conseil des ministres pris sans avis du Conseil supérieur de la magistrature - seront soumises à son avis conforme. En outre, le Conseil supérieur de la magistrature disposera désormais à l'égard des magistrats du parquet du pouvoir de décision en matière disciplinaire, jusqu'alors détenu par le garde des sceaux.

Afin de marquer l'unité du corps judiciaire, le Conseil supérieur de la magistrature comportera désormais une seule formation, compétente pour les magistrats du parquet et pour les magistrats du siège, qui bénéficieront de garanties statutaires comparables.

Enfin, une disposition transitoire permettra à l'actuel Conseil supérieur de la magistrature d'exercer ses attributions jusqu'à la constitution du Conseil supérieur dans sa nouvelle composition.

PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE

Le Président de la République,
Sur la proposition du Premier ministre,
Vu l'article 89 de la Constitution,

Décrète :

Le présent projet de loi constitutionnelle relatif au Conseil supérieur de la magistrature, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat, sera présenté à l'Assemblée nationale par le garde des sceaux, ministre de la justice qui est chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.

Art. 1er. L'article 65 de la Constitution est rédigé ainsi qu'il suit :
« Art. 65.- Le Conseil supérieur de la magistrature est présidé par le Président de la République. Le ministre de la justice en est le vice-président de droit. Il peut suppléer le Président de la République.
« Le Conseil supérieur de la magistrature comprend, outre le Président de la République et le ministre de la justice, dix magistrats du siège et du parquet élus, un conseiller d'Etat désigné par le Conseil d'Etat et dix personnalités n'appartenant ni à l'ordre judiciaire ni au Parlement. Le Président de la République, le président de l'Assemblée nationale, le président du Sénat désignent chacun deux personnalités. Deux personnalités sont désignées par le président du Conseil économique et social en dehors de celui-ci. Le vice-président du Conseil d'Etat, le premier président de la Cour de cassation et le premier président de la Cour des comptes désignent conjointement deux personnalités.
« Le Conseil supérieur de la magistrature fait des propositions pour les nominations des magistrats du siège à la Cour de cassation, des premiers présidents des cours d'appel et des présidents des tribunaux de grande instance. Les autres magistrats du siège et les magistrats du parquet sont nommés sur son avis conforme.
« Le Conseil supérieur de la magistrature statue comme conseil de discipline des magistrats. Il est alors présidé par le premier président de la Cour de cassation ou par le procureur général près ladite Cour, selon qu'il statue à l'égard d'un magistrat du siège ou d'un magistrat du parquet.
« Une loi organique détermine les conditions d'application du présent article. »

Art. 2. Jusqu'à sa première réunion dans la composition issue de la présente loi constitutionnelle, le Conseil supérieur de la magistrature exerce les compétences qui lui sont conférées par l'article 65 de la Constitution dans sa rédaction antérieure à la présente loi constitutionnelle.

PETITE LOI

Art. 1er. Dans l'article 19 de la Constitution, les mots : « et 61 » sont remplacés par les mots : « , 61 et 65 ».

Art. 2. L'article 65 de la Constitution est ainsi rédigé :
« Art. 65. - Le Conseil supérieur de la magistrature est présidé par le Président de la République. Le ministre de la justice en est le vice-président de droit. Il peut suppléer le Président de la République.
« Le Conseil supérieur de la magistrature comprend, outre le Président de la République et le ministre de la justice, cinq magistrats du siège et cinq magistrats du parquet élus, un conseiller d'Etat désigné par le Conseil d'Etat et dix personnalités n'appartenant ni au Parlement, ni à l'ordre judiciaire, ni à l'ordre administratif. Le Président de la République, le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat désignent chacun deux personnalités. Le vice-président du Conseil d'Etat, le premier président de la Cour de cassation et le premier président de la Cour des comptes désignent conjointement quatre personnalités.
« La formation compétente à l'égard des magistrats du siège est composée, outre le Président de la République et le ministre de la justice, des cinq magistrats du siège et de l'un des magistrats du parquet, du conseiller d'Etat et de six personnalités.
« La formation compétente à l'égard des magistrats du parquet est composée, outre le Président de la République et le ministre de la justice, des cinq magistrats du parquet et de l'un des magistrats du siège, du conseiller d'Etat et de six des personnalités.
« La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l'égard des magistrats du siège fait des propositions pour les nominations des magistrats du siège à la Cour de cassation, des premiers présidents des cours d'appel et des présidents des tribunaux de grande instance. Les autres magistrats du siège sont nommés sur son avis conforme.
« Les magistrats du parquet sont nommés sur l'avis conforme de la formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l'égard des magistrats du parquet.
« La formation compétente à l'égard des magistrats du siège et la formation compétente à l'égard des magistrats du parquet statuent respectivement comme conseil de discipline des magistrats du siège et des magistrats du parquet. Elles sont alors présidées respectivement par le premier président de la Cour de cassation et par le procureur général près ladite cour.
« Le Conseil supérieur de la magistrature se réunit en formation plénière pour répondre aux demandes d'avis formulées par le Président de la République.
« Une loi organique détermine les conditions d'application du présent article. »

Art. 3. I. - Il est rétabli, dans la Constitution, un titre et un article ainsi rédigés :
« TITRE XVII : « Dispositions transitoires
« Art. 90. - Jusqu'à sa première réunion dans la composition issue de la loi constitutionnelle no du , le Conseil supérieur de la magistrature exerce les compétences qui lui sont conférées par l'article 65 de la Constitution dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle no 93-952 du 27 juillet 1993. »
II. - L'article 90 de la Constitution est abrogé à la date de la première réunion du Conseil supérieur de la magistrature dans la composition issue de la présente loi.

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Texte du projet de loi constitutionnelle du 26 mai 1999
(AN n° 1624) et de la petite loi du 12 oct. 1999

EXPOSE DES MOTIFS

Il s'agissait de surmonter ainsi les obstacles de nature constitutionnelle qui pouvaient empêcher l'adoption des mesures prévues par l'accord, et, en particulier, celles relatives à la définition du corps électoral pour l'élection des assemblées locales.

En conséquence, l'article 188 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie dispose que le congrès et les assemblées de province sont élus par un corps électoral composé des électeurs qui satisfont à l'une ou l'autre des conditions suivantes : soit « remplir les conditions pour figurer sur les listes électorales établies en vue de la consultation du 8 novembre 1998 », organisée en application de l'article 76 de la Constitution ; soit « être inscrits sur le tableau annexe et domiciliés depuis dix ans en Nouvelle-Calédonie à la date de l'élection »  concernée. Les personnes mineures à la date de la consultation du 8 novembre 1998 font, quant à elles, l'objet de conditions particulières.

C'est la détermination de l'exacte teneur du « tableau annexe » auquel il est ainsi fait référence qui soulève la difficulté d'interprétation qu'il convient de régler.

En effet, l'article suivant de la même loi organique mentionne également un « tableau annexe », qui sera tenu en permanence, à compter de l'entrée en vigueur de la loi organique, afin de recenser l'ensemble des personnes établies en Nouvelle-Calédonie, avant comme après la consultation du 8 novembre 1998, qui ont la qualité d'électeur au regard du code électoral, sans réunir pour autant les conditions requises pour participer à l'élection des assemblées locales. Dans sa décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999, le Conseil constitutionnel a estimé que les dispositions de l'article 188 de la loi organique devaient être interprétées comme visant ce « tableau annexe » et qu'elles autorisent donc à participer à l'élection des assemblées de province et du congrès tous les électeurs qui, « quelle que soit la date de leur établissement en Nouvelle-Calédonie », justifient de dix ans de domicile à la date de l'élection concernée.

Or, cette interprétation ne correspond pas à l'intention des signataires de l'accord de Nouméa, qui, dans le droit fil du précédent accord signé à Matignon, le 26 juin 1988, n'entendaient autoriser à participer à ces scrutins que les seules personnes établies en Nouvelle-Calédonie à la date de la consultation du 8 novembre 1998, lorsqu'elles justifieraient de dix ans de domicile, ainsi que leurs descendants atteignant par la suite la majorité. Le tableau annexe visé au point 2.2.1 de l'accord de Nouméa et auquel fait ensuite référence l'article 188 de la loi organique précitée doit donc être distingué du tableau mentionné à l'article 189, et compris comme le tableau, arrêté à la date de la consultation du 8 novembre 1998, recensant les personnes qui, établies à cette date en Nouvelle-Calédonie, ne remplissaient pas la condition de durée requise pour participer à cette consultation.

Tel est le sens de la précision insérée à l'article 77 de la Constitution par l'article 1er du présent projet de loi constitutionnelle. Elle permettra d'interpréter les dispositions de l'article 188 de la loi organique du 19 mars 1999 dans un sens conforme aux intentions des signataires de l'accord de Nouméa, sans qu'il soit besoin de modifier ces dispositions.

 

PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE

Le Président de la République,
Sur la proposition du Premier ministre,
Vu l'article 89 de la Constitution,

Décrète :

Le présent projet de loi constitutionnelle relatif à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État, sera présenté à l'Assemblée nationale par le garde des sceaux, ministre de la justice, qui est chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.

Art. 1er. Il est ajouté, avant le dernier alinéa de l'article 77 de la Constitution, l'alinéa suivant
« Le tableau auquel se réfère, pour la définition du corps électoral aux assemblées de province et au congrès de la Nouvelle-Calédonie, l'accord mentionné au premier alinéa de l'article 76 est le tableau des personnes non admises à participer à la consultation prévue à cet article. »

Art. 2. Les titres XIV, XV et XVI de la Constitution deviennent respectivement les titres XV, XVI et XVII.

Art. 3. Le titre XIV de la Constitution est rétabli et intitulé : « Dispositions relatives à la Polynésie française. »

Art. 4. Dans le titre XIV de la Constitution, il est rétabli un article 78 dans la rédaction suivante :
« Art. 78.- La Polynésie française se gouverne librement et démocratiquement au sein de la République. Son autonomie et ses intérêts propres de pays d'outre-mer sont garantis par un statut que définit la loi organique après avis de l'assemblée de la Polynésie française ; ce statut détermine les compétences de l'État qui sont transférées aux institutions de la Polynésie française, l'échelonnement et les modalités des transferts ainsi que la répartition des charges résultant de ceux-ci.
« Les transferts définis à l'alinéa précédent ne peuvent porter, sous réserve des compétences déjà exercées en ces matières par la Polynésie française, sur la nationalité, les garanties des libertés publiques, les droits civiques, le droit électoral, l'organisation de la justice, le droit pénal, la procédure pénale, les relations extérieures, la défense, le maintien de l'ordre, la monnaie, le crédit et les changes.
« La loi organique définit également :
« - les règles d'organisation et de fonctionnement des institutions de la Polynésie française et notamment les conditions dans lesquelles certaines catégories d'actes de l'assemblée délibérante, ayant le caractère de lois du pays, pourront être soumises avant publication au contrôle du Conseil constitutionnel ;
« - les conditions dans lesquelles le délégué du Gouvernement a la charge des intérêts nationaux et du respect des lois ;
« - les règles relatives à la citoyenneté polynésienne et aux effets de celle-ci en matière d'accès à l'emploi, de droit d'établissement pour l'exercice d'une activité économique et d'accession à la propriété foncière ;
« - les conditions dans lesquelles la Polynésie française peut, par dérogation au deuxième alinéa, être membre d'une organisation internationale, disposer d'une représentation auprès des États du Pacifique et négocier avec ceux-ci, dans son domaine de compétence, des accords dont la signature et l'approbation ou la ratification sont soumises aux dispositions des articles 52 et 53. 

PETITE LOI

Art. 1er. Il est inséré, avant le dernier alinéa de l'article 77 de la Constitution, un alinéa ainsi rédigé :
« Pour la définition du corps électoral aux assemblées de province et au congrès de la Nouvelle-Calédonie, le tableau auquel se réfère l'accord mentionné au premier alinéa de l'article 76 est le tableau des personnes non admises à participer à la consultation prévue à cet article. »

Art. 2. Les titres XIV, XV et XVI de la Constitution deviennent respectivement les titres XV, XVI et XVII.

Art. 3. Le titre XIV de la Constitution est rétabli et intitulé : « Dispositions relatives à la Polynésie française ».

Art. 4. Dans le titre XIV de la Constitution, il est rétabli un article 78 ainsi rédigé :
« Art. 78. - La Polynésie française se gouverne librement et démocratiquement au sein de la République. Son autonomie et ses intérêts propres de pays d'outre-mer sont garantis par un statut que définit la loi organique après avis de l'assemblée de la Polynésie française ; ce statut détermine les compétences de l'Etat qui sont transférées aux institutions de la Polynésie française, l'échelonnement et les modalités de ces transferts ainsi que la répartition des charges résultant de ceux-ci.
« Ces transferts ne peuvent porter, sous réserve des compétences déjà exercées en ces matières par la Polynésie française, sur la nationalité, les garanties des libertés publiques, les droits civiques, le droit électoral, l'organisation de la justice, le droit pénal, la procédure pénale, les relations extérieures, la défense, le maintien de l'ordre, la monnaie, le crédit et les changes.
« La loi organique définit également :
« - les règles d'organisation et de fonctionnement des institutions de la Polynésie française, et notamment les conditions dans lesquelles certaines catégories d'actes de l'assemblée délibérante, ayant le caractère de lois du pays, pourront être soumises avant publication au contrôle du Conseil constitutionnel ;
« - les conditions dans lesquelles le délégué du Gouvernement a la charge des intérêts nationaux et du respect des lois ;
« - les règles relatives à la citoyenneté polynésienne et aux effets de celle-ci en matière d'accès à l'emploi, de droit d'établissement pour l'exercice d'une activité économique et d'accession à la propriété foncière ;
« - les conditions dans lesquelles la Polynésie française peut, par dérogation au deuxième alinéa, être membre d'une organisation internationale, disposer d'une représentation auprès des Etats du Pacifique et négocier avec ceux-ci, dans son domaine de compétence, des accords dont la signature et l'approbation ou la ratification sont soumises aux applications des articles 52 et 53. »

Eendue et exercice du pouvoir constituant

Nature et valeur juridique des lois contitutionnelles

Le "Comité Vedel" et la tentative de révision de 1993

A la fin de son second mandat, le Président F. Mitterrand engageait une vaste réflexion sur la Constitution de 1958. Pour ce faire il mettait en place un Comité qu'il est traditionnel de désigner par le nom de son Président, le Doyen Georges Vedel, éminent juriste de la seconde moitié du XX° siècle.

- Lettre adressée, le 30 novembre 1992, par Monsieur le Président de la République à Monsieur René Monory, président du Sénat, Monsieur Henri Emmanuelli, président de l'Assemblée nationale, Monsieur Robert Badinter, président du Conseil constitutionnel.
- Décret n° 92-1247 du 2 décembre 1992 instituant un comité consultatif pour la révision de la Constitution 
- CE 3 déc. 1993, Meyet et Bidalou, req. n° 144777
- Rapport remis au Président de la République le 15 février 1993 par le Comité consultatif pour la révision de la Constitution.
- Projet de loi constitutionnelle déposés  le 10 mars 1993 modifiant ses titres VII, VIII, IX et X.

- Projet de loi constitutionnelle déposé le 10 mars 1993 relatif à l'organisation des pouvoirs publics.

et :

Pour Réfléchir un peu : Michel Lascombe, De la révision de l'aricle 89 de la Constitution (RAJF)

  

Décret n° 92-1247 du 2 décembre 1992 instituant un comité consultatif pour la révision de la Constitution

Le Président de la République,
Sur le rapport du Premier ministre et du garde des sceaux, ministre de la justice,
Vu les lettres du Président de la République au président du Sénat, au président de l'Assemblée nationale et au président du Conseil constitutionnel en date du 30 novembre 1992 ;
Le conseil des ministres entendu,

Décrète :

Art. 1er. - Il est institué un comité consultatif pour la révision de la Constitution composé de seize membres nommés par décret en conseil des ministres et choisis parmi les magistrats des ordres administratif et judiciaire, les professeurs d'université et les personnalités qualifiées. Le président et le rapporteur général du comité sont nommés parmi ses membres dans les mêmes conditions.

Art. 2. - Ce comité est chargé de donner un avis sur les propositions de révision de la Constitution que le Président de la République a rendues publiques le 30 novembre 1992, annexées au présent décret, et de formuler toutes les recommandations qu'il jugera utiles pour adapter les institutions de la Ve République. Le comité remettra son rapport au Président de la République et au Premier ministre le 15 février 1993 au plus tard.

Art. 3. - Le comité peut entendre ou consulter toute personne de son choix.

Art. 4. - Les membres du comité sont tenus au secret de leurs délibérations.

Art. 5. - Le secrétariat du comité et les moyens nécessaires à son fonctionnement sont mis à sa disposition par le secrétariat général du Gouvernement.

Art. 6. - Le Premier ministre et le garde des sceaux, ministre de la justice, sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de l'exécution du présent décret, qui sera publié au Journal officiel de la République française.

Fait à Paris, le 2 décembre 1992.
FRANCOIS MITTERRAND

Par le Président de la République :
Le Premier ministre,
PIERRE BEREGOVOY
Le garde des sceaux, ministre de la justice,
MICHEL VAUZELLE

Rapport remis au président de la République le 15 février 1993 par le Comité consultatif pour la révision de la Constitution

Plan du rapport :

Introduction : Méthode, approche

I. Un exécutif mieux défini

II. Un parlement plus actif

III. Un citoyen plus présent

Annexe : proposition de modification consolidée

NDLR. Ce plan n'est pas dans le rapport do'rigine. Il a été établi par nous pour faciliter la navigation.

  

Texte du Rapport

La mission confiée par leprésident de la République au Comité consultatif pour la révision de la Constitution était à la fois précise et vaste.

Le comité a dû tout d'abord porter son attention sur des points très divers intéressant le fonctionnement des institutions et formant une sorte de questionnaire proposé, à la lumière de l'expérience, par le chef de l'État. Le comité a été également invité à relire la Constitution en tenant compte de la modification de certaines situations juridiques et politiques intervenue depuis 1958, telles que l'accession à une pleine indépendance des anciens membres de la Communauté ou la progression dans la construction de l'Europe. Mais le comité n'était enfermé ni dans ce questionnaire ni dans cette mise à jour. Il devait présenter un travail d'ensemble cohérent et il lui était donc loisible d'étendre sa recherche à toute question liée à celles dont il avait la charge.

Ce travail devait pourtant se situer dans un cadre. À l'inverse de ce qu'avait été la mission du Comité consultatif constitutionnel institué en 1958, la sienne ne comportait pas de remise en cause de l'architecture générale ni de l'esprit de nos institutions. C'est à l'intérieur de ce cadre que devaient se situer ses recherches et ses propositions. De l'avis général la Constitution de 1958 est, grammaticalement, susceptible de plusieurs lectures.

Juridiquement, certaines dispositions sont justiciables de plusieurs interprétations. Des dispositions anciennes, parfois venues à l'identique des textes de 1875 ou de 1946 reçoivent des acceptions très différentes selon qu'on se guide pour les lire, sur la référence à une tradition ou sur la novation impliquée par l'esprit de 1958. Des dispositions nouvelles, telles que l'arbitrage du chef de l'État inscrit dans l'article 5 de la Constitution, peuvent être entendues dans un sens faible ou dans un sens fort. Les politistes ne sont pas moins partagés que les juristes. Notre Constitution institue incontestablement un régime parlementaire. Mais nombre de ses traits et notamment le mode d'élection évoquent certains traits du régime présidentiel. Entre les deux existe-t-il un mélange et selon quelles doses respectives? Peut-on aller jusqu'à parler d'un cumul? Ou à l'inverse n'a-t-on pas affaire à un régime hors des catalogues traditionnels et qui n'a d'autre définition que lui-même?

Si l'on évoque ces questions souvent posées dans le monde politique ou juridique et non ignorées de l'opinion publique, c'est pour noter que le comité ne s'est pas cru investi de la mission de les trancher. Il n'a voulu ni réinterpréter ni réinventer la Constitution.

Une réinterprétation aurait méconnu une donnée juridique fondamentale. Les institutions politiques d'un pays ne se définissent pas seulement par la Constitution écrite et les lois qui la mettent en œuvre, mais aussi par la pratique politique. Sur nombre de textes dont la lettre se prêterait à des interprétations différentes, la solution a été donnée par une pratique suffisamment constante durant un tiers de siècle. Ce serait faire œuvre vaine que de vouloir inviter au repentir juridique. Si un changement doit être proposé ce doit être alors par l'effet d'un texte modifié.

Pas davantage le comité n'a voulu entrer dans la voie d'une réinvention de la Constitution. Même ceux de ses membres qui, individuellement, pensent que nos institutions appelleraient à une réforme qui ne respecterait pas totalement le dessein général du texte de 1958 et de la révision de 1962 n'ont pas voulu, dans le cadre des travaux du comité, remettre en question les données fondamentales de la Ve République: le mode d'élection et le rôle du chef de l'État, la fonction du Premier ministre, la responsabilité du gouvernement devant l'Assemblée nationale, le bicaméralisme différencié, le contrôle de la constitutionnalité des lois.

Le comité a recherché un mode d'accomplissement de sa mission qui puisse être conforme à la confiance qui lui a été témoignée et présenter la plus grande utilité possible. Il n'a été investi d'aucune compétence de décision; au sens strict du mot, il n'a même pas un rôle consultatif qui impliquerait que son avis s'incorpore à une procédure déterminée. Mais il doit cependant prendre parti et avancer des propositions. Ceci emporte trois conséquences.

La première est que, sous peine de laisser dans un flou incommode les solutions qui ont la préférence du comité, il convient de les mettre en forme d'articles supposés de la Constitution révisée. Cette présentation ne procède pas de l'illusion d'une participation si mince qu'elle soit au pouvoir constituant mais d'un désir de clarté. En certains cas, pour être fidèle à la méthode suivie en 1958, le texte constitutionnel supposé peut ne formuler que les règles essentielles et renvoyer pour le surplus à la loi organique ou à la loi ordinaire et, dans ces hypothèses il n'a pas toujours paru inutile d'ajouter au texte constitutionnel supposé un commentaire indiquant les points les plus importants que devrait régler la loi organique.

La seconde conséquence de l'ambition d'un travail utile a été pour le comité de donner une étendue suffisante aux motifs qui, à ses yeux, justifient les solutions qu'il propose et la rédaction qui les explicite.

Enfin - et cette indication n'est pas dénuée d'importance - il faut dire dans quelles conditions ont été arrêtées les rédactions proposées. Les diverses parties du programme à remplir ont été confiées à des groupes de travail qui, chacun en ce qui le concerne, ont fait rapport de leurs conclusions au comité siégeant en formation complète. Dans un assez grand nombre de cas la discussion plénière sur la base des propositions du groupe de travail a permis un consensus sur une rédaction.

Mais dans d'autres cas, malgré l'ampleur des discussions et la volonté d'un accord, le comité s'est trouvé finalement partagé entre des opinions contraires ou, en tout cas, divergentes. Cette situation a été tranchée par des votes en bonne et due forme. Mais le comité a le sentiment qu'il n'aurait pas rempli complètement sa mission si le présent rapport n'indiquait pas les décomptes des voix et surtout si, pour les questions les plus importantes, un commentaire n'exposait pas de façon substantielle les solutions entre lesquelles le comité s'est partagé et les raisons pour lesquelles elles ont été défendues par leurs tenants respectifs. En effet, la mission du comité, telle qu'on vient de la rappeler, n'est ni évidemment de décider ni de s'insérer dans une procédure formelle, mais de faire part de ses réflexions et donc, en cas de partage, d'expliquer les raisons et la signification de celui-ci.

De même et pour des raisons analogues, et sans qu'il soit abusé de cette faculté, à la demande d'un membre du comité, il a été fait place à l'énoncé d'une remarque personnelle à laquelle ce membre attache une importance particulière.

Il est difficile aux auteurs d'un travail de présenter, même sous une forme objective et impersonnelle, une vue d'ensemble des résultats de celui-ci. La distance leur manque et, même contre leur gré, peut-être l'impartialité.

Peut-être nous sera-t-il pourtant permis de dire sinon ce qu'a fait le comité, du moins ce qu'il a voulu faire.

Il a eu la conscience de ce qu'une révision de la Constitution procédait d'un système de valeurs reconnaissant l'autorité de la règle de droit non comme un but ultime valable en soi mais comme le moyen irremplaçable de promouvoir les droits de l'homme et de faire vivre la République et ses idéaux. Cette référence à l'État de droit a été constante dans les travaux du comité et a justifié nombre de propositions intéressant les institutions et les règles particulièrement tournées vers la garantie des personnes.

En second lieu, le comité croit avoir concilié la liberté dont ses membres disposaient et ont usé collectivement et individuellement de la responsabilité qui leur incombait quant à la cohérence du présent rapport. Sans doute peut-on supputer que, si chacun des membres du comité avait été chargé personnellement de la tâche confiée au comité, il y aurait eu peu de chances que l'un d'entre eux aboutisse au texte même du rapport établi collectivement. Il lui aurait manqué le fruit de la discussion contradictoire. Peut-être aussi aurait-il, sur tel ou tel point, maintenu des vues qui n'ont point été celles de la majorité. Mais cette constatation qui vaudrait d'ailleurs pour tout travail collectif ne paraît pas avoir engendré le rassemblement de solutions nées du hasard des votes sur chacune d'elles et, au total, sinon contradictoires entre elles du moins peu cohérentes.

En d'autres termes, si l'on peut employer ce terme ambitieux - mais en est-il d'autres? - le rapport a sa philosophie.

Partant, comme on l'a dit, du questionnaire et du programme de mise à jour que lui avait proposés le président de la République, des tenants et aboutissants des problèmes ainsi soulevés, les regroupant en fin de compte pour définir sa recherche essentielle, il s'est convaincu que trois projets, ayant chacun ses caractères, ses difficultés, ses chances de succès devraient être mis au net.

Le besoin de mieux définir les règles présidant aux liens très forts que notre Constitution établit entre le chef de l'État et le gouvernement conduit par son Premier ministre mais aussi à la répartition entre eux des tâches et des responsabilités n'est certes pas illusoire. Le comité s'est attaché, partout où cela était possible, à clarifier ces rapports, notamment en ce qui regarde les domaines de compétence et les procédures. Mais il n'a pas pensé que la règle écrite puisse rendre compte de tout ce qui, dans cette matière, doit être laissé à ces « conventions de la Constitution» dont le jeu ou même la teneur varie nécessairement selon la conjoncture et parfois selon la personnalité des acteurs. Ce n'est pas la timidité mais une juste prudence qui a écarté en certains cas la tentation de rédiger des textes menacés du Charybde de l'inefficacité et du Scylla de la malfaçon.

Donner au Parlement une place et un rôle qui doivent, dans une démocratie, être les siens est un vœu unanime exprimé, sous des formes diverses mais avec force, par les acteurs du jeu politique et par l'opinion, tel était le deuxième des projets essentiels sur lesquels le comité devait réfléchir. Il l'a fait avec la conscience que le maintien de contraintes fondamentales pour un régime parlementaire moderne qui doit éviter de tomber dans les erreurs du gouvernement d'Assemblée ne faisait pas obstacle à ce que le Parlement, comme législateur, comme contrôleur de l'action gouvernementale, comme tribune des grands débats de la nation, siège plus souvent et voit s'élargir, notamment en matière législative et constitutionnelle, la possibilité d'exercer pleinement son droit d'initiative et son pouvoir de décision. La restriction des cumuls de mandat permettrait aux membres du Parlement de faire profiter pleinement l'exercice de leur mandat national de ces nouveaux espaces de pouvoir parlementaire.

Un « exécutif mieux défini », un « Parlement plus actif », tels sont les premiers secteurs de la réflexion du comité.

Un « citoyen plus présent» est l'achèvement en guise de conclusion. Le citoyen veut vivre dans un État de droit. Trois termes résument cette exigence: la reconnaissance des droits et des libertés, la protection qui leur est nécessaire, la participation directe à la formation et à l'expression de la volonté générale.

Déjà assurée par les textes constitutionnels de 1789, de 1946, de 1958 tels que les ont interprétés les juges de la République, la reconnaissance des droits reçoit des précisions utiles. Leur protection est garantie par une justice indépendante et efficace ce qui implique une réforme du Conseil supérieur de la magistrature et une extension du contrôle du Conseil constitutionnel sur les lois. Enfin le domaine du référendum serait étendu et un référendum d'initiative minoritaire serait mis en œuvre en combinant le vœu d'une minorité parlementaire et celle d'une minorité de pétitionnaires dont le cumul peut conduire à l'arbitrage de la nation elle-même.

L'expérience, y compris celle de nos textes constitutionnels anciens ou récents, incite le juriste ou le politiste à la prudence quand il s'agit de rechercher par l'édiction de textes

juridiques des résultats politiques jugés désirables. Tantôt tel texte estimé capital meurt de langueur; tel autre jugé accessoire prend un rôle décisif; un dernier enfin procure des effets à l'opposé de ce qu'il aurait voulu. Il advient même, par une perversion des effets pervers, qu'un texte unanimement décrié devienne bénéfique. Il ne reste pas moins que la règle de droit est le seul opérateur immédiatement disponible (à défaut de l'évolution des croyances et des mœurs) pour obtenir un résultat institutionnel. Convenablement utilisée, sans naïveté mais sans excès de scepticisme, elle peut changer quelque chose en bien.

Le comité a œuvré dans cet esprit. S'il lui était permis d'exprimer une crainte qui n'est qu'une forme de mise en garde, il demanderait au lecteur, quel qu'il soit, de ne pas se méprendre sur le fait que, prises une à une, les solutions proposées peuvent paraître limitées. Le comité demande qu'on y regarde de plus près. D'abord, telle ou telle disposition apparemment modeste est effectivement opératoire et, par des effets induits, peut aller plus loin qu'on ne croit. En second lieu, il ne faut pas lire les textes proposés comme une simple juxtaposition de dispositifs indépendants les uns des autres. Ils sont combinaison plus que simple addition et se portent les uns les autres. Pourtant peut-être tel ou tel lecteur reprochera-t-il au comité d'avoir, à une demande de réforme, répondu par des propositions tendant à ce qu'on appelait naguère des cc réformettes n. Tel autre, il est vrai, mesurant l'effet multiplicateur de disposition se prêtant un mutuel appui, se dira effrayé par le changement globalement proposé. À l'une ou à l'autre de ces critiques, le long processus qui sépare les réflexions d'un comité d'experts de la promulgation d'une éventuelle révision constitutionnelle issue des représentants de la nation et peut-être de la nation elle-même, rendra ce qui lui appartient. Et nul ne pourra récuser ce jugement sans appel.

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I. - Un exécutif mieux défini

Le « bicéphalisme n qui marque tout à la fois la conception et la tradition de la Ve République n'a pas jusqu'ici causé au sein du pouvoir exécutif de graves difficultés de fonctionnement. Le fait mérite d'autant plus d'être relevé que l'unité de l'exécutif n'a pas toujours été assurée par une identité de vues en ce qui concerne la conduite de la politique nationale.

Dans le tableau des compétences respectives du président et du gouvernement - et plus particulièrement du Premier ministre -, ce ne sont donc pas les turbulences qui frappent. Mais, après plus de trente années d'une pratique qui pouvait seule servir d'épreuve à la conception nouvelle des fonctions du chef de l'État et à la pertinence des frontières tracées, une double interrogation ne s'en impose pas moins.

La première porte sur le fond : est-il utile ou nécessaire de rééquilibrer les pouvoirs respectifs reconnus par le texte de 1958 au chef de l'État et au Premier ministre, voire au gouvernement? La seconde porte sur la cohérence: compte tenu de l'attribution des pouvoirs telle qu'elle existe, y a-t-il lieu de rectifier le texte constitutionnel pour supprimer des lacunes ou des ambiguïtés?

Ce sont en réalité des prérogatives extérieures à ce partage, au premier rang desquelles, bien sûr, l'élection du président de la République au suffrage universel et ses conséquences sur l'existence et la cohésion d'une majorité, mais aussi, plus directement prévu par la Constitution, le droit de dissolution et d'initiative référendaire, qui donnent aux pouvoirs traditionnellement reconnus au chef de l'État une portée réelle très largement supérieure aux attributions nominales qui caractérisaient ses homologues des deux régimes précédents.

Il s'ensuit que le partage des attributions, sans être remis en cause, doit être revu dans le sens d'une définition plus stricte des rôles de chacun des deux acteurs de l'exécutif. C'est en ce sens que le comité interprète la demande du président de la République tendant à la correction du « flou n qui marque en la matière certains articles de la Constitution.

Au demeurant, une meilleure définition des deux pôles du pouvoir exécutif suppose que l'interrogation ne se limite pas à leurs relations mais que chacun d'eux soit également le cas échéant revu et, si l'on peut dire, corrigé en lui-même.

S'agissant du président de la République, la question de la durée du mandat est d'autant plus centrale que l'élection au suffrage universel direct n'est pas susceptible d'être remise en cause.

S'agissant du gouvernement, une meilleure articulation de sa position entre le président qui le nomme et le Parlement devant qui il est responsable a paru mériter une attention particulière.

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A. - Le « mandat » et les pouvoirs du président de la République

a) Durée du mandat, renouvellement, date de l'élection

La question de la durée du mandat présidentiel a été longuement débattue au sein du comité. Conscient qu'il ne saurait déterminer le choix des responsables politiques et de la nation en un tel domaine, le comité a estimé qu'il lui appartenait seulement d'éclairer le débat par l'exposé des arguments les plus importants en faveur des différentes solutions. les éléments du débat retenus par le comité n'ont d'autre prétention que de jouer un rôle dans cette réflexion pour l'avenir. Le comité s'est efforcé de dégager les principales options afin de donner une orientation claire au débat.

Trois séries de vote ont eu lieu. Le premier a conduit le comité à se prononcer contre le quinquennat par neuf voix contre six. Dans une deuxième discussion, déployant un éventail plus large de solutions entre lesquelles le comité a souhaité se prononcer à titre indicatif, le septennat non renouvelable a recueilli six voix, le quinquennat renouvelable cinq voix, le quinquennat renouvelable une seule fois une voix, le sexennat renouvelable deux voix, le septennat renouvelable deux voix. La combinaison du problème de la durée du mandat et de celui de son renouvellement ne permettant pas d'avoir une vue claire sur les choix fondamentaux des membres du comité, il a été procédé à trois votes finals, qui ont donné les résultats suivants:

- Dix voix pour le septennat et six voix pour le quinquennat ;
- Sept voix pour le septennat renouvelable, six voix contre et trois abstentions ;
- Trois voix pour le sexennat, huit contre et cinq abstentions.

Les arguments avancés de part et d'autre en ce qui concerne la durée du mandat ont été les suivants:

Pour le quinquennat:

1. L'on fait au quinquennat le reproche de tendre à faire coïncider l'élection présidentielle et l'élection des députés, à instituer ainsi un lien direct entre le président et la majorité, par suite à effacer du rôle du Premier ministre et à aboutir ainsi à un régime présidentiel.

Mais:

Un régime présidentiel n'est pas celui où le parti du président dispose d'une majorité au Parlement (cf. l'exemple américain).

Le quinquennat n'aboutit pas nécessairement à une coïncidence des deux élections et ses partisans ne demandent pas tous que la non-coïncidence soit évitée.

En fait, la dissolution de l'Assemblée nationale après l'élection présidentielle aboutit bien à l'élection d'une majorité parlementaire calquée sur la majorité présidentielle et l'on pense généralement que cette pratique permet un bon fonctionnement des institutions.

Ce qui heurte dans la thèse septennaliste, c'est qu'elle regarde comme heureuse la coïncidence des deux majorités (présidentielle et parlementaire) procurée pour cinq ans par la dissolution mais qu'elle tient aux deux années supplémentaires qui ont des chances sérieuses d'être conflictuelles et paralysantes.

2. D'un point de vue positif et très simplement:

Étant donné les pouvoirs du chef de l'État selon les textes et la pratique, une investiture de sept ans est vraiment excessive. Il n'existe, dans une démocratie contemporaine, aucune comparaison possible s'agissant d'organes dotés de compétentes réelles.

Si le général de Gaulle a choisi la durée de sept ans, il a accompagné ce choix d'un recours, systématique au référendum de responsabilité en cours de mandat.

En démocratie, il n'y a pas d'autorité sans responsabilité. On ne peut pas à la fois reconnaître au président de la République française des pouvoirs qui cumulent en réalité ceux d'un chef d'État présidentiel et ceux d'un chef de gouvernement parlementaire et lui accorder pour sept ans un statut d'irresponsabilité.

Un mandat de cinq ans rend plus supportable le cumul de l'autorité et de l'irresponsabilité.

Quant à l'objection, quelquefois faite, qu'un mandat de cinq ans entraînerait des campagnes présidentielles ininterrompues, on observera simplement qu'un mandat de sept ans produit les mêmes effets mais aux dimensions du septennat.

Un des mérites essentiels de la Va République est d'avoir doté la France d'une démocratie gouvernante. Elle implique que la majorité et son chef soient désignés par le peuple. En France, cette démocratie majoritaire n'a pu se forger par voie parlementaire et résulte de l'élection présidentielle. Il faut donc préserver l'élection politique d'un président actif plutôt que l'élection non politique d'un président-arbitre, refuser le septennat non renouvelable, qui veut neutraliser le président faute de pouvoir abolir son élection par le peuple, et réduire la durée du mandat à cinq ans pour préserver tant cette investiture majoritaire que la responsabilité devant le peuple à l'échéance de la mandature.

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Pour le septennat:

Le maintien de la durée septennale évite une dénaturation de nos institutions tout en préservant un équilibre fondé notamment sur la fonction arbitrale du président.

Les risques auxquels exposerait la réduction à cinq ans du mandat présidentiel, ainsi ramené à la même durée que le mandat parlementaire, peuvent paraître très excessifs par rapport au gain qui en résulterait en termes de coïncidence des majorités et de contrôle plus fréquent de l'attribution du pouvoir exécutif.

  1. En premier lieu, le quinquennat conduit nécessairement à un régime présidentiel marqué par l'effacement du Premier ministre réduit à un rôle de chef d'état-major. Un chef d'État dont la durée de mandat serait la même que celle de l'Assemblée nationale et qui disposerait dans cette Assemblée d'une majorité fidèle risquerait de rencontrer des limites bien réduites à son pouvoir.
    Si ces deux mandats ne coïncidaient pas, la France se trouverait en situation de campagne électorale permanente.
    Ainsi la réduction de l'exécutif à la seule personne du président ferait en réalité de celui-ci le véritable Premier ministre. Or, il est singulier de vouloir tout à la fois réduire dans le temps les pouvoirs dévolus au chef de l'État et, dans cette durée, les renforcer et les étendre plus encore.
  2. En second lieu, l'effacement du Premier ministre et la consécration du chef de l'État comme chef d'une majorité présidentielle sont en contradiction avec la fonction arbitrale dévolue au chef de l'État par nos institutions.
    Une durée de sept ans permet au contraire au chef de l'État de prendre un certain recul par rapport aux autres acteurs du jeu politique.
    On peut certes discuter de la réalité de la fonction arbitrale, il n'en reste pas moins que, en cas de crise comme en cas de non-coïncidence des majorités, cette fonction n'est pas dépourvue d'importance. En outre, la force symbolique qu'elle revêt dans notre tradition nationale ne doit pas être sous-estimée. La supprimer risquerait de modifier si profondément la perception qu'ont les Français de la charge suprême que ce serait là porter une atteinte certaine à la réalité même de nos institutions.
  3. Une longévité du chef de l'État supérieure à celle de la législature parait enfin de nature à mieux assurer l'autorité du président de la République dans la conduite des affaires internationales sans que l'on puisse dire que le chef de l'État ne connaît durant sept ans aucune sanction à son action: d'une part, en droit, l'attribution du pouvoir parlementaire tous les cinq ans a bien pour effet de confirmer ou d'infirmer les orientations politiques du président de la République et, dans ce dernier cas, de lui retirer une part substantielle de ses pouvoirs; d'autre part, la France vit en fait, comme les autres démocraties comparables, sous la pression conjuguée de l'opinion perpétuellement sollicitée par la voie des sondages et du débat politique organisé et largement médiatisé. Assurer une assez longue durée au chef principal de l'exécutif paraît souhaitable d'autant qu'il est difficile de soutenir que le fait de conserver la durée du mandat aboutirait à dénaturer les institutions qui ont trouvé leur équilibre actuel autour de cette durée. Dans ces conditions, assurer cette durée ne paraît pas un inconvénient si grave qu'il faille, en la réduisant, altérer par là le caractère même du régime.

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Le comité s'est ensuite prononcé sur la question du renouvellement.

Cette question, qui ne se pose guère pour les partisans du quinquennat, partage au contraire ses adversaires en raison de la longueur même d'un double septennat. Cette dernière considération a conduit une partie des membres du comité à retenir le principe du septennat non renouvelable fondé sur l'idée que la durée de sept ans convient au développement d'un projet appuyé sur une majorité et lui suffit en même temps, que l'importance et la nature des pouvoirs confiés au chef de l'État restituent à la fonction arbitrale tout son sens si son titulaire ne peut se présenter à nouveau au suffrage, que le renouvellement réduit les risques d'entrer en conflit avec un Premier ministre qui pourrait devenir un concurrent et, enfin, que l'autorité du président de la République en matière internationale gagnerait à l'accomplissement d'un seul septennat.

Une majorité des membres du comité a au contraire rejeté l'interdiction du renouvellement qu'elle a regardée comme très choquante dans son principe: c'est tout d'abord une atteinte au principe démocratique lui-même que de priver le peuple souverain du droit de choisir de renouveler le chef de l'État dans son mandat; il est par ailleurs difficile à justifier que le titulaire du mandat soit en toute hypothèse dispensé de rendre compte à la fin de l'exercice de celui-ci. Le principe de la non-rééligibilité, adopté par la Constituante puis par la Ile République, a, au demeurant, eu dans l'histoire des résultats pour le moins négatifs.

La combinaison des deux questions de la durée et de la renouvelabilité complique indiscutablement la recherche d'une solution d'ensemble comme l'a montré le deuxième vote évoqué ci-dessus.

Parmi les partisans du quinquennat, certains souhaitent la coïncidence avec le mandat parlementaire, d'autres non. Les partisans du septennat ne la souhaitent pas. Mais il y a un accord sur le fait que personne n'entend opter pour un système qui changerait la nature du régime, les divisions venant de ce que les uns croient ce changement inéluctable en cas d'adoption du quinquennat, les autres pensant au contraire que le quinquennat, loin d'altérer la nature des institutions, la révélerait plutôt.

Le comité n'a pas exploré la voie d'une réduction symétrique des mandats du président de la République et de l'Assemblée nationale mais certains de ses membres pensent que cette solution pourrait répondre à plusieurs des préoccupations exprimées en permettant le sexennat ou le quinquennat sans coïncidence avec la durée du mandat parlementaire.

Un membre du comité souligne que, faute d'être en mesure d'apprécier la réalité des risques ou avantages censés résulter de l'une ou l'autre solution, il n'existe guère d'autre possibilité que le maintien de la situation existante.

Le choix majoritaire qui s'est porté sur un décalage entre la durée d'exercice des fonctions présidentielles et parlementaires, joint au choix également majoritaire en faveur de la renouvelabilité du mandat, entraîne ainsi le statu quo.

1. La position définie ci-dessus conduit à ne pas modifier la première phrase de l'article 6 de la Constitution selon laquelle « le président de la République est élu au suffrage universel direct ».

Toutefois, la lacune résultant de l'absence de toute fixation de la date de fin du mandat a paru devoir être à cette occasion corrigée.

À l'heure actuelle, c'est la date du décès du Président Georges Pompidou qui conduit à une élection présidentielle permettant au président élu de prendre ses fonctions autour du 20 mai. Il conviendrait de choisir un calendrier rencontrant avec moins de probabilité la concurrence de vacances ou de périodes de loisirs. Au surplus si, après son élection, le président envisageait une dissolution, il disposerait pour apprécier la situation politique d'un temps utile de réflexion. Il paraît donc souhaitable de retenir une date fixe d'échéance du mandat électoral qui se situerait utilement à la mi-mars ce qui permettrait au président nouvellement élu d'être en fonction début avril.

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b) Conditions de mise enœuvre de l'article 16

Le comité n'a pas jugé nécessaire une modification des conditions d'application de l'article 16 ni des pouvoirs que cet article reconnaît au président de la République. En revanche, il lui a paru indispensable que soit précisé comment se termine la période d'application de cet article: il appartiendrait normalement au président de la République de demander au Conseil constitutionnel de constater que les conditions exigées par l'application de cet article ne sont plus réunies. Toutefois, le comité n'a pu écarter l'éventualité d'un exercice abusif de ce pouvoir du fait d'une trop longue durée. Pour tenir compte de cette hypothèse, il propose que le président du Sénat et le président de l'Assemblée nationale, puissent également, par une demande conjointe, saisir le Conseil constitutionnel aux même fins.

Il convient de souligner que l'exigence d'un accord, sur ce point" entre les présidents des deux Assemblées parlementaires supposerait à l'évidence une situation particulièrement grave et serait de nature à empêcher qu'une telle demande soit faite pour un motif autre que l'intérêt national.

Enfin, pour éviter que les mesures autorisées par l'article 16 soient prises ou maintenues en vigueur trop longtemps après la fin de l'application de cet article, le comité propose que le Conseil constitutionnel, quand il constate la fin de cette application, puisse préciser à partir de quelle date chacune de ces mesures ne pourra plus être mise en œuvre.

Le comité n'a pas pensé utile d'inclure dans la Constitution une précision selon laquelle la déclaration du Conseil constitutionnel serait motivée et publiée; il estime en effet que cette précision est sans doute nécessaire mais qu'elle devrait figurer dans la loi organique au même titre que la motivation et la publication de l'avis du Conseil sur la réunion des conditions exigées par l'article 16 (art. 53 de l'ordonnance 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel).

2.

Il est à noter, pour finir, que d'autres pouvoirs du président: référendum et initiative de la révision constitutionneller sont traités en raison de leur contenu sous d'autres rubriques (infra n° 37 et 41).

3. Enfin, s'agissant d'une disposition qui prévoit l'appartenance de plein droit des anciens présidents de la République au Conseil constitutionnel - disposition qui n'a guère reçu d'application que de 1959 à 1962 pour les anciens présidents de la IVe République - le comité estime qu'elle pourrait être supprimée. Cette suppression permettrait de tenir compte non seulement de sa quasi-désuétude, mais aussi des changements intervenus, depuis 1962, dans le mode de désignation du président de la République et, depuis les années soixante-dix. dans le rôle du Conseil constitutionnel dont plusieurs réformes proposées par ailleurs renforcent encore le caractère juriditionnel.

En conséquence, il propose la suppression du deuxième alinéa de l'article 56 de la Constitution.

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B. - Le partage des attributions entre le président de la République et le Premier ministre

Les attributions respectives des deux responsables de l'exécutif n'ont pas provoqué une crise de régime, en plus de trente années d'une pratique marquée tant par la succession de majorités plus ou moins homogènes que par une période de discordance politique entre le président de la République et la majorité parlementaire. Le comité n'en a pas moins été attentif à certaines obscurités ou ambiguïtés qui ne méritent pas de subsister du seul fait qu'elles ont été surmontées.

Il a tenté d'éviter deux excès inverses: l'excès de scrupule rédactionnel fondé sur le souci juridique qui conduirait à apporter de nombreuses précisions notamment sous la forme de « réserves » articulant une à une chacune des compétences reconnues au président de la République et au Premier ministre, sans véritable utilité; et l'excès d'empirisme fondé sur des considérations pratiques, qui tendrait à n'apporter aucune retouche à un texte qui, malgré certains problèmes d'interprétation, n'a pas empêché le fonctionnement des institutions.

Le comité, dans sa grande majorité, a retenu une voie moyenne en recherchant la clarification lorsqu'elle semblait véritablement utile. Ce choix apparaît bien dans la différence de traitement réservé par le comité, d'une part, aux matières telles que la politique étrangère et la défense nationale dans lesquelles la prééminence présidentielle n'est pas contestable en dépit de certaines imperfections des textes et, d'autre part, aux pouvoirs réellement partagés entre les deux autorités exécutives, à commencer par le pouvoir réglementaire.

a) Le « domaine réservé »

Quel que soit le jugement que l'on peut porter sur les termes juridiquement discutables de « domaine réservé » il n'y a lieu, ni en ce qui concerne la conduite des relations internationales, ni en ce qui concerne la défense nationale de revenir sur une tradition trentenaire. C'est du moins l'opinion de la grande majorité du comité.

Le texte constitutionnel met en effet, dans l'un et l'autre cas, en présence de certaines indications, interprétées il est vrai par la pratique. L'articulation des pouvoirs du président de la République et du gouvernement conduit à l'affirmation d'une primauté du président, traduite dans la conception et la définition des objectifs, cependant que le gouvernement est responsable devant le Parlement tant de la politique de défense que de la conduite de la politique étrangère.

4. La politique étrangère se prête d'autant moins aux retouches constitutionnelles qu'elle n'offre pas une matière qui donne prise à un encadrement normatif. D'autre part, cette politique a, sous la Ve République comme dans la tradition qui l'a précédée, été marquée par une continuité réelle. L'autorité du président de la République en ce domaine est une autorité privilégiée. Seule une meilleure association du Parlement à l'examen des projets de ratification des traités et accords internationaux lui permettant de connaître des réserves et déclarations accompagnant la signature de ces textes a paru constituer une réforme utile.

5. En matière de défense, des observations partiellement analogues à celles qui précèdent peuvent être faites sur le fond.

Le cadre institutionnel est cependant plus nuancé et la Constitution appuyée sur la pratique dessine, peut-on dire, un certain nombre de données qui définissent un rôle particulier du chef de l'État et lui donnent simultanément la prise en charge du long terme.

Toutefois, la réalisation même des orientations, la mise en œuvre de leur continuité, reposent sur un appareil de moyens et de décisions beaucoup plus étendu que cela n'est le cas en matière de relations extérieures. Il en résulte un rôle nécessairement plus marqué du Premier ministre. C'est ce rôle qui demande à être mieux défini.

La rédaction des articles 15 et 21 comporte en effet des ambiguïtés qui ont souvent été relevées et touchent à la signification même de la responsabilité du Premier ministre en la matière.

Le comité constate la prééminence du président de la République, chef des armées, en charge des grandes orientations de la défense nationale à travers la présidence des conseils et comités supérieurs de la défense, tout en proposant de préciser le rôle du Premier ministre. En indiquant à l'article 21 que ce dernier est responsable non « de la défense nationale », mais de « l'organisation de la défense nationale », on rendrait mieux compte des compétences du chef du gouvernement dans la mise en œuvre des choix de stratégie, d'équipement et de répartition des moyens.

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b) Les pouvoirs partagés

6. le pouvoir réglementaire

l'alinéa 1er de l'article 13 actuel, pour lequel le comité ne propose aucun changement, confie à la signature du président de la République des décrets délibérés en Conseil des ministres.

Selon la pratique suivie jusqu'à maintenant, sont portés au Conseil des ministres non seulement les projets de décrets pour lesquels la délibération en Conseil des ministres est prévue par un texte, mais encore ceux pour lesquels cette délibération est jugée opportune au moment de l'établissement de l'ordre du jour.

Dans l'état actuel de la jurisprudence du Conseil d'État, la signature du président de la République est nécessaire dans l'un et l'autre cas, c'est-à-dire pour tous les décrets délibérés en Conseil des ministres sans distinction entre ceux pour lesquels la délibération est imposée par un texte et ceux pour lesquels elle résulte simplement de ce que, en fait, ils ont été mis à l'ordre du jour du Conseil. Mais il suit logiquement de là que, pour abroger ou modifier des décrets revêtus de la signature du président de la République dans les conditions que l'on vient de rappeler, il faut également un décret signé par le président de la République.

Cette conséquence logique résultant du principe de la correspondance des formes présente des inconvénients tant au point de vue pratique qu'au point de vue politique en ce qui concerne les décrets réglementaires.

l'inconvénient pratique est que si dans une matière donnée (urbanisme, santé, etc.) un règlement a été établi par décret délibéré en Conseil des ministres toute modification, même sans grande importance, devra être soumise au Conseil des ministres et en tout cas revêtue de la signature du président de la République.

Du point de vue politique, le pouvoir réglementaire appartient normalement au Premier ministre. Ceci résulte tant du texte de l'article 21 de la Constitution que de la tradition du droit public français qui rattache la détention du pouvoir réglementaire à la mission d'exécution des lois qui, précisément, incombe au Premier ministre selon le même article 21.

Il s'ensuit que, lorsqu'une matière déterminée a fait l'objet d'un décret délibéré en Conseil des ministres sans qu'une disposition constitutionnelle ou législative l'exige, la compétence réglementaire qui appartenait initialement au Premier ministre se trouve transférée au président de la République. Ce transfert risque d'être irréversible car il n'existe pas de procédure de déclassement organisée permettant de ramener la matière considérée dans le domaine réglementaire dévolu au Premier ministre.

Dès lors, au fur et à mesure que tels ou tels objets de l'administration sont réglementés par des décrets délibérés en Conseil des ministres, le domaine du pouvoir réglementaire dévolu au Premier ministre se rétrécit progressivement à la manière d'une peau de chagrin.

Il ne saurait certes être question d'interdire ou de limiter le droit du gouvernement de faire délibérer en Conseil des ministres tout décret qui lui paraît mériter un examen par celui-ci, même si aucun texte ne l'exige. Il ne saurait pas davantage être question de revenir sur la règle consacrée par le Conseil d'État selon laquelle tout décret délibéré en Conseil des ministres doit être revêtu de la signature du président de la République. l'objet du texte proposé tend seulement, lorsque est envisagée la modification ou l'abrogation d'un décret réglementaire pris après délibération du Conseil des ministres sans que cette délibération ait été exigée par un texte, à ce qu'il ne soit pas nécessaire de recueillir la signature du président de la République, à moins naturellement que le gouvernement ne préfère revenir devant le Conseil des ministres.

le texte proposé précise donc que, lorsqu'un décret a été délibéré en Conseil des ministres en vertu d'une disposition constitutionnelle ou législative, il ne peut être abrogé ou modifié que par un décret soumis aux mêmes exigences de compétence et de forme. A contrario, il implique nécessairement qu'un décret peut être abrogé ou modifié sans intervention du président de la République ni du Conseil des ministres lorsque la délibération en Conseil des ministres à laquelle il a été soumis n'était pas exigée par un texte constitutionnel ou législatif.

Cette disposition supprime ainsi les inconvénients pratiques et politiques signalés plus haut sans pour autant modifier la pratique des Conseils des ministres.

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7. La nomination aux emplois civils et militaires

l'article 13, dans son alinéa 2, dispose que le président de la République « nomme aux emplois civils et militaires de l'État » et l'article 21 précise que le Premier ministre nomme aux emplois civils et militaires sous réserve des dispositions de l'article 13. La compétence générale ainsi reconnue au président a le double défaut d'être largement nominale et de s'exercer en outre dans une certaine confusion.

D'une part, en effet, il ne saurait être question que le président de la République nomme lui-même l'ensemble des agents publics: il ne le fait nécessairement que pour un très petit nombre d'entre eux. D'autre part, l'intervention respective du président de la République ou du Premier ministre en la matière se fait sur la base de dispositions qui manquent de clarté: en dehors des emplois énumérés par la Constitution et auxquels il est pourvu en Conseil des ministres, l'article 13 renvoie à une loi organique le soin de définir {( les autres emplois auxquels il est pourvu en Conseil des ministres ainsi que les conditions dans lesquelles le pouvoir de nomination du président de la République peut être par lui délégué pour être exercé en son nom ».

Il en résulte que les emplois non définis par la Constitution comme entrant dans le champ de la compétence du président de la République relèvent tantôt de la liste donnée dans la loi organique, tantôt même du décret qui complète cette loi dans des conditions juridiques douteuses tantôt de la délégation du président de la République au Premier ministre.

le comité a estimé que la meilleure solution était celle qui donnait au Premier ministre - chef de l'administration -la compétence de droit commun en matière de nomination des fonctionnaires civils et au président de la République, chef des armées, la même compétence en ce qui concerne les fonctionnaires militaires. Toutefois, la compétence d'attribution du président de la République en matière de nomination des agents civils de l'État ne peut être définie, sans restriction excessive, par la seule Constitution et la loi organique, qu'il s'agisse des emplois auxquels il est pourvu en Conseil des ministres ou des autres emplois dont la nomination relève du président de la République. Il est proposé de réserver à la loi organique la définition des emplois autres que ceux figurant dans la Constitution et auxquels il est pourvu en Conseil des ministres, et à la loi ordinaire la définition des emplois auxquels nomme le président de la République sans cette formalité.

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C. Le gouvernement

Le rééquilibragerecherché ci-dessus au profit des deux titulaires du pouvoir exécutif tend à une meilleure définition de leur rôle respectif.

De la même manière, il a semblé au comité que la position du gouvernement, qui procède du chef de l'État et rend compte au pouvoir législatif devant lequel il est responsable, méritait d'être plus fermement articulée.

l'article 8 de la Constitution définit les conditions de nomination du Premier ministre et, sur sa proposition, des membres du gouvernement.

Moins claire est l'articulation du gouvernement avec le pouvoir législatif. les relations fondamentales du gouvernement et du Parlement relèvent en effet de deux mécanis¬mes qui sont au cœur du dispositif institutionnel: l'un, traditionnel, figurant au premier alinéa de l'article 49 traduit la responsabilité du gouvernement devant l'Assemblée nationale par la recherche d'une approbation de son programme; l'autre, issu de l'expérience de la Ne République etfigurant au troisième alinéa du même article, donne au gouvernement une arme contre l'indiscipline de sa majorité en ne laissant à celle-ci d'autre alternative à l'acceptation d'un texte que la censure.

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a) le comité a recherché la voie du maintien de l'efficacité gouvernementale et d'un accroissement de sa légitimité à travers l'examen, lié, de ces deux dispositions.

8. l'engagement de la responsabilité du gouvernement sur un programme prévu au premier alinéa de l'article 49 a été marqué par des ambiguïtés sur l'obligation faite au gouvernement de demander un vote de confiance.

Une telle obligation paraît, avec le recul, utile et opportune. Sans bouleverser, tout d'abord, des pratiques assez communes, elle leur donne une portée plus significative, celle de la vérification initiale du contrat de majorité. Sans entamer ensuite les prérogatives du président de la République, elle peut conduire à modifier sensiblement les relations entre le gouvernement et le Parlement: d'une part, la vérification obligatoire, dans un délai rapide, de l'existence d'une majorité gouvernementale paraît un gage raisonnable d'une meilleure gestion des rapports entre l'exécutif et le Parlement; d'autre part, en cas d'absence d'une telle majorité, la recherche dès l'origine du vote de confiance ne fait qu'anticiper sur des négociations qui ne pourront en tout état de cause manquer d'avoir lieu.

Enfin, une telle réforme qui conduit à donner à l'Assemblée nationale un contrôle du choix présidentiel est de nature à renforcer les pouvoirs généraux du Parlement ainsi que l'autorité du Premier ministre et à manifester avec netteté le rôle accru qui doit être le sien dans l'équilibre institutionnel.

9. Très différente est la question posée par l'existence et l'usage du troisième alinéa de l'article 49.

le comité a unanimement estimé que le mécanisme prévu par cette disposition était indispensable à l'efficacité gouvernementale et n'était que la mise en forme d'une règle qui, sous d'autres formulations, existe dans les régimes parlementaires modernes. En même temps, il n'a pas été indifférent aux abus qui ont pu lui être reprochés. Il a donc étudié les différentes solutions, et notamment celles qui figurent dans la lettre du président de la République, qui permettraient d'en restreindre l'usage.

Qu'il s'agisse de limiter l'utilisation du mécanisme à un certain nombre de textes par session, ou bien à certains textes en raison de leur nature, aucune de ces solutions ne lui a paru satisfaisante. Elles aboutissent en effet à une paralysie excessive du mécanisme. C'est le cas de la restriction de son usage à un petit nombre de textes par session, par définition impossibles à connaître à l'avance, ou de l'interdiction de cet usage après trois ou quatre utilisations excessives, ou encore de sa limitation à certaines catégories de textes comme la loi de finances.

Le comité a toutefois estimé dans sa majorité qu'une modification tendant à mieux préciser le sens et les limites du recours à l'article 49-3 pourrait être retenue. En laissant au gouvernement le soin d'apprécier si le recours à ce mécanisme est nécessaire à rexécution de son programme, on inviterait celui-ci à faire un usage raisonnable de cette prérogative.

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b) La fonction gouvernementale a également retenu l'attention du comité en elle¬même sous un de ses aspects qui revêt une importance non négligeable, fruit d'une évolution qui remonte à deux décennies.

Cette fonction suppose, dans un régime parlementaire, un contrôle du gouvernement sur l'administration.

La multiplication des organismes collégiaux souvent appelés « autorités administrati¬ves indépendantes n ne peut manquer, de ce point de vue, de susciter un débat. En invitant le comité à s'interroger sur le statut qu'il convenait éventuellement de donner à ces autorités, le président de la République a conduit celui-ci à un diagnostic partagé. Démembrements injustifiés de la puissance publique et témoins d'une certaine démission de l'autorité légitime pour les uns, organismes utiles issus des aspirations sociales que l'État ne parvient pas à satisfaire par des moyens traditionnels, pour les autres, les cc autorités indépendantes n disposent à l'heure actuelle d'un statut le plus souvent législatif marqué par des pouvoirs dont le Conseil constitutionnel s'est attaché à tracer les limites et par la soumission au seul contrôle du juge.

Après débat, l'idée a prévalu au sein du comité qu'il était préférable de laisser évoluer ce statut sans le figer dans une catégorie constitutionnelle qui aurait au surplus le défaut de poser de nombreux problèmes au premier rang desquels celui de la répartition du pouvoir réglementaire normalement dévolu au Premier ministre.

Deux cas ont cependant paru, aux yeux du comité, justifier un traitement particulier pour des raisons d'ailleurs très différentes.

10. À côté des autorités indépendantes, le médiateur de la République, institution originale et indépendante, a fait depuis une vingtaine d'années la preuve de son utilité et de son efficacité. De l'avis du comité, il serait expédient de consacrer constitution¬nellement cette institution.

Le deuxième cas particulier est celui de l'autorité chargée de veiller au respect du pluralisme en matière d'audiovisuel. Les raisons qui conduisent le comité à répondre positivement en ce domaine à la question posée par le président de la République sont exposées dans la troisième partie du présent rapport (infra 33).

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c) Deux éléments fort différents du cc statut ministériel n paraissent devoir être l'objet de modifications utiles.

11. Il convient d'abord de mettre le ministre en situation de se consacrer entièrement à ses fonctions gouvernementales mais aussi de pouvoir retrouver à l'issue de celles-ci une fonction politique en reprenant l'exercice du mandat que sa nomination au gouvernement avait interrompu.

l'interdiction stricte du cumul des mandats de parlementaire et de membre du gouvernement établie en 1958 pour éviter les excès qui avaient marqué les Républi¬ques précédentes a, de l'avis général, mal fonctionné :

- parce qu'un ministre qui quitte le gouvernement peut très légitimement vouloir retrouver un rôle politique, d'où des démissions « de convenance» des suppléants; - parce que le cumul avec les mandats locaux n'était en aucune façon réglementé, que donc le ministre n'était pas détaché, comme on l'avait souhaité, des intérêts de sa circonscription, cet état de choses étant moins acceptable encore après les lois de décentralisation.

Si, comme on le verra plus loin, il paraît souhaitable de limiter le cumul des mandats pour les parlementaires, il convient de le faire a fortiori pour les membres du gouvernement.

Cela amène à plusieurs propositions:

Il est certainement souhaitable qu'un bon nombre de ministres soient issus du Parlement et il paraît tout aussi souhaitable de conserver la règle d'incompatibilité pour qu'ils puissent se consacrer entièrement à leurs fonctions gouvernementales; mais il semble utile de prévoir, comme cela avait été fait par le projet de révision de 1974, qu'un ministre puisse retrouver son siège de parlementaire lorsqu'il cesse d'exercer ses fonctions, ce après un délai de six mois.

À ce propos, il paraît également souhaitable de revenir sur les effets du délai d'un mois qui s'écoule entre la nomination d'un parlementaire comme membre du gouvernement et l'entrée en fonction de son suppléant; à l'intérieur de ce délai en effet, le gouver¬nement peut être privé d'une majorité, pourtant formée dans les urnes, puisque les ministres ne participent plus aux scrutins et les suppléants pas encore. Cela a occasionné à plusieurs reprises de réelles difficultés dont les solutions, nécessairement acrobatiques, ne peuvent être très heureuses. On supprimerait ces difficultés en permettant aux ministres nouvellement désignés de siéger au Parlement jusqu'à leur remplacement, soit pendant un mois, ceci paraissant particulièrement nécessaire dès lors que le vote de confiance est désormais obligatoire pour un gouvernement nouvellement nommé.

En outre, il n'est sans doute pas de bonne pratique qu'un ministre s'efforce d'exercer en même temps les fonctions de maire ou de président d'un Conseil régional ou général (ou toute fonction équivalente) dès lors que l'évolution des charges et l'effet de décentralisation font de chacune de ces fonctions une occupation à plein temps. Il convient de limiter ce cumul comme on le fait pour les parlementaires.

Certes on peut admettre, par réalisme, qu'un ministre ne soit pas complètement coupé de son terroir, d'autant qu'il peut être appelé à retrouver son siège parlementaire et à représenter à nouveau ceux qui l'ont élu; on peut donc accepter qu'il conserve un mandat local de représentation, mais un seul, car il ne saurait en avoir davantage qu'un parlementaire.

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12. Il s'agit ensuite du régime de la responsabilité pénale des membres du gouvernement.

La Haute Cour de justice, en ce qu'elle est compétente pour la haute trahison, n'a pas reçu à ce jour de critiques. En revanche, les inconvénients de la situation constitution¬nelle actuelle sont claires pour ce qui est de la responsabilité pénale des ministres dans l'exercice de leurs fonctions.

D'abord la Haute Cour n'a jamais pu fonctionner depuis 1958.

Ensuite sa saisine risque d'obéir à des considérations plus politiques que juridiques et judiciaires.

Enfin l'institution elle-même est tellement différente des juridictions de droit commun qu'elle en devient incompréhensible pour le public, sauf à lui laisser penser que la loi réserve aux ministres un sort privilégié par rapport aux simples citoyens.

La réaction contre cet état de fait et de droit entraîne un fort courant favorable à la soumission des ministres au pur et simple régime de droit commun des juridictions ordinaires.

Cette banalisation totale comporterait toutefois le risque de paralyser le fonctionne¬ment de l'État par l'utilisation des procédures à des fins partisanes, notamment par l'usage abusif des constitutions de partie civile. En outre, la nature de l'action gouvernementale rend nécessaire, selon le comité, la création d'une juridiction proche des juridictions ordinaires mais néanmoins spécifique.

Pour l'essentiel, et sous réserve de quelques particularismes, le comité considère que les règles du Code pénal et du Code de procédure pénale doivent s'appliquer et qu'il convient d'écarter l'exception au droit commun faisant dépendre la mise en accusation d'une décision des Assemblées politiques.

C'est pourquoi le comité a considéré qu'il fallait nettement séparer le cas de la haute trahison par le président de la République de celui de l'infraction commise par un ministre dans l'exercice de ses fonctions. l'ensemble des crimes et délits commis par les membres du gouvernement dans l'exercice de ses fonctions - y compris les atteintes à la sûreté de l'État (1) - devraient ainsi relever d'un régime unique dont les grands traits seraient les suivants :

  1. L'application du droit commun n'aurait pour limite que la nécessité de ne pas mettre en cause le fonctionnement régulier des pouvoirs publics par un risque de harcèlement processuel à l'encontre des ministres.
  2. Dans cette perspective, la mise en œuvre des poursuites appartiendrait au seul procureur général près la Cour de cassation. Autorité soustraite au pouvoir hiérarchi¬que, celui-ci recevrait plaintes et dénonciations et saisirait, après enquête, la Commis¬sion d'instruction, même dans les affaires où il estimerait qu'il n'y a pas lieu d'ouvrir une information.
  3. Cette obligation de saisir la Commission d'instruction, composée comme actuellement de magistrats de la Cour de cassation, serait la contrepartie de l'exclusion des constitutions de partie civile.
  4. La Commission d'instruction aurait tous les pouvoirs d'un juge d'instruction, y compris celui de modifier la qualification des faits retenus par le procureur général, et déciderait, s'il y a lieu, de renvoyer l'affaire en jugement.
  5. L'affaire serait jugée par une juridiction dont la composition évoque celle des cours d'assises, mais avec la particularité de comprendre huit « jurés » parlementaires, siégeant aux côtés de trois magistrats issus de la Cour de cassation, dont l'un présiderait la juridiction. Un recours devant l'assemblée plénière de la Cour de cassation devait être aménagé tant à la phase d'instruction qu'à la phase de jugement afin d'assurer le respect des engagements internationaux de la France.
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Tels sont les grands traits de la proposition du comité. Il considère comme indispen¬sable de conférer la mise en œuvre des poursuites à des magistrats indépendants. Le système ainsi proposé paraît de nature à répondre aussi bien aux attentes du citoyen qui comprend mal l'entrave, à quelque stade que ce soit, au déroulement du procès, qu'au droit qu'ont les membres du gouvernement d'être équitablement jugés par un tribunal impartial.

Recommandations:

1. Sauf dérogation expresse, les juridictions d'instruction et de jugement sont liées par les règles de procédure pénale.

2. La loi organique devrait" pour la désignation des « jurés parlementaires », prévoir un tirage au sort (assorti de la procédure de récusation) à partir de la liste établie par le bureau de chaque Assemblée dans des conditions assurant le respect du principe d'impartialité.

Ce système paraît le plus apte à permettre la constitution d'un tribunal impartial dès lors que la désignation à la proportionnelle s'applique difficilement à un petit nombre et que l'absence de toute définition juridiquement claire de l'opposition ne permet pas une désignation partagée entre la majorité et l'opposition.

3. La possibilité pour le premier président de la Cour de cassation de désigner un président de chambre à la Cour de cassation pour le suppléer est destinée à permettre la saisine pour cassation de l'Assemblée plénière de la Cour de cassation dont la présidence serait ainsi assurée par un autre magistrat que celui qui préside la juridiction de fond.

4. La cassation éventuelle devrait, aux termes de la loi organique, être, au choix de la Cour de cassation, assortie ou non d'un renvoi devant la Cour de justice: dans ce cas, celle-ci serait autrement composée, par un nouveau tirage au sort sur la liste établie en début de législature par les bureaux des Assemblées et par la désignation de trois magistrats de la Cour de cassation autres que ceux ayant participé au premier jugement.

Enfin le recours en cassation devrait être également possible durant la phase d'instruction, en cas de privation de libertés ou de non-lieu.

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II. - Un Parlement plus actif

Trente-cinq ans après l'entrée en vigueur de la Constitution de 1958, les interrogations se multiplient sur la place, le rôle et les conditions d'activité du Parlement.

Le régime français est certes caractérisé par la responsabilité du gouvernement devant le Parlement. Mais les relations du Parlement et du gouvernement ont souffert depuis trente ans d'une double dérive : celle d'abord qui tient à la définition de règles constitutionnelles rigides tendant, sur l'expérience du passé, à mettre fin à l'instabilité ministérielle chronique et au désordre législatif et celle ensuite qui a affecté la plupart des démocraties parlementaires et qui se manifeste par le rôle croissant de l'exécutif dans la conception et l'élaboration de la loi.

La conjugaison de ces deux effets a mis le Parlement français, et notamment l'Assemblée nationale, dans une situation de subordination excessive par rapport au pouvoir exécutif. Cette dernière est d'autant plus regrettable que la profusion norma¬tive et la complexité des textes qui marquent depuis près de deux décennies le paysage juridique français ont fait perdre à la loi l'autorité et la qualité qui devraient être la sienne, en même temps que le Parlement a vu se réduire une partie de son prestige et de sa confiance en lui-même.

Or rien n'indique que les règles fondamentales de la Constitution soient en elles-mêmes responsables d'une telle situation. Le comité a au contraire eu déjà l'occasion d'observer (supra, 9) qu'une disposition maintes fois incriminée, telle que celle qui figure au troisième alinéa de l'article 49, n'avait créé d'abus que par l'effet des relations entre le gouvernement et sa majorité: l'arme qu'elle remet au gouvernement peut en effet se retourner contre lui.

Les raisons de fait sur lesquelles le Parlement n'use pas de son « droit de vie et de mort)) sur le gouvernement et qui tiennent en réalité au fait majoritaire qui s'est installé depuis 1962, ne doivent pas toutefois détourner d'un examen des règles de droit qui ne se légitiment plus guère en 1992.

Le comité a mené cet examen en tentant d'éviter l'excès codificateur qui l'eût conduit à une série de dispositions mêlant l'essentiel et l'accessoire sous couvert de l'excellent motif de revoir tous les dysfonctionnements de la machine parlementaire.

En dehors de l'importante réfonne tendant à la présentation du nouveau gouvernement au vote de confiance de l'Assemblée nationale (supra, 8), le comité a privilégié la voie, largement tracée par de nombreuses études et propositions dont beaucoup d'origine parlementaire, de l'amélioration de la procédure législative, assortie d'une affirmation plus forte des pouvoirs de contrôle du Parlement.

Il ne s'est pas pour autant interdit de rechercher si les compétences du Parlement ne pouvaient, en certains domaines, être renforcées, soit conformément à la proposition du président de la République de donner au pouvoir législatif une meilleure maîtrise du budget social, soit par l'examen systématique des domaines dans lesquels il ne semble pas que les attributions du Parlement soient à l'heure actuelle suffisantes : ainsi en matière militaire et en matière internationale.

Enfin le comité a regardé, comme une condition non négligeable d'une rénovation de la fonction parlementaire, la refonte de certains éléments importants du statut des députés et sénateurs, particulièrement en ce qui concerne la réglementation des cumuls qui distinguent largement le Parlement français de ceux des autres démocraties.

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A. - Un rôle renforcé par l'accroissement des compétences et des pouvoirs de contrôle par l'amélioration de la procédure législative

a} Les compétences générales du Parlement

13. Il ne paraît pas inutile de préciser dans le texte constitutionnel ce qu'est la mission du Parlement. D'une part, les articles 5 et 20 de la Constitution respectivement consacrés au président de la République et au gouvernement donnent une définition d'ensemble de la mission dévolue à chacune de ces autorités; il est bon qu'il en soit usé de même avec le Parlement. D'autre part et surtout. l'évolution même des Assemblées dans les démocraties contemporaines tend, à côté du vote de la loi qui reste la fonction première du Parlement. mais s'exerce dans des conditions très différentes de celles qui prévalaient dans le passé, à l'apparition et au renforcement de la fonction de contrôle de l'activité gouvernementale, assortie d'une meilleure impli¬cation dans le suivi de l'application des lois.

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b} Les attributions particulières du Parlement

14. le président de la République a souhaité qu'une modification de la Constitution permette au Parlement de voter le budget social de la nation et lui donne compétence pour fixer les taux de cotisations et les montants des prestations de sécurité sociale. la masse financière, comparable au budget de l'État, que représente la sécurité sociale, le rôle que celle-ci joue dans les équilibres économiques et l'organisation sociale conduisent depuis longtemps à regretter que le Parlement n'exerce en la matière qu'un pouvoir de décision et de contrôle très limité.

S'il est compétent, en vertu de l'article 34 de la Constitution, lorsqu'une mesure touche aux principes fondamentaux de la sécurité sociale, ceux-ci, en l'état de la jurisprudence, n'incluent ni le montant des prestations ni la totalité de leurs conditions d'attribution (par exemple l'âge de la retraite) ni les taux ou plafonds de cotisations. S'il vote, notamment par la loi de finances, les recettes et dépenses de la sécurité sociale qui incombent à l'État ainsi que les contributions de caractère fiscal affectées au finance¬ment des prestations, les unes et les autres ne représentent qu'une part certes croissante mais néanmoins très minoritaire encore dans ce que l'on dénomme le budget social de la nation.

Cette situation tient essentiellement aux caractères particuliers de notre système de sécurité sociale, à son autonomie et à sa complexité. Elle ne pourrait être profondément modifiée que par une refonte d'ensemble de ce système dont l'examen dépasserait de beaucoup la mission du comité.

Dans ces conditions, il n'a pas paru possiblé d'envisager le vote par le Parlement d'une véritable loi de finances sociales, analogue par sa portée juridique à celle qui concerne le budget de l'État.

La nature des ressources et des dépenses de sécurité sociale ne permet ni de subordonner leur perception ou leur versement à une autorisation parlementaire ni d'appliquer un principe d'équilibre.

Le comité a également écarté une modification de l'article 34 de la Constitution qui donnerait au Parlement l'entière compétence en matière de cotisations et de presta¬tions. Cette réforme conduirait le Parlement à voter un très grand nombre de mesures techniques et fragmentaires qui ne contribueraient par elles-mêmes à améliorer ni son information sur les problèmes généraux de maîtrise des dépenses et des prélèvements sociaux ni son pouvoir d'orienter la politique du gouvernement en la matière.

La prudence commande d'ailleurs de ne pas rompre l'équilibre qui s'est établi dans la gestion de la sécurité sociale entre les pouvoirs du législateur, ceux du gouvernement et ceux des partenaires sociaux. Cet équilibre n'est certes pas satisfaisant et des évolutions sont prévisibles. Mais il importe de ne pas le rompre par des mesures qui apparaîtraient comme transférant au pouvoir politique l'essentiel des décisions alors que, dans le même temps, est évoqué un renforcement des responsabilités des partenaires sociaux pour la gestion de certaines branches de la sécurité sociale et notamment l'assurance vieillesse.

En revanche, le comité, s'inspirant de nombreuses tentatives antérieures, propose qu'il soit fait obligation au gouvernement de provoquer chaque année un débat au Parlement sur les finances sociales. Ce débat devrait avoir lieu avant le vote de la loi de finances, à partir d'un rapport sur les comptes prévisionnels des régimes obliga¬toires de base de sécurité sociale. Il permettrait au Parlement de connaître les perspectives financières à court et moyen terme de ces régimes, de définir les objectifs qui doivent leur être assignés et les conditions de leur équilibre (notamment en tant qu'elles concernent cotisations et prestations) et de déterminer la part de leur financement qui doit incombersoit au budget général, soit aux ressources fiscales.

15. L'engagement des forces années françaises à l'extérieur ne fait à l'heure actuelle l'objet d'aucun contrôle du Parlement

16. l'état de siège et l'état d'urgence.

Il existe, en droit français, deux régimes législatifs des temps de crise: l'état de siège et l'état d'urgence.

Pour des raisons de circonstances, la Constitution ne mentionne, à l'article 35, que l'état de siège.

Il paraît désormais nécessaire d'aligner le dispositif de l'état d'urgence sur celui de l'état de siège en inscrivant dans la Constitution des règles qui figurent d'ores et déjà dans la loi réglementant l'état d'urgence.

17. Enmatière de ratification des traités, le rôle du Parlement doit être plus complet. Il ne s'agit certes pas de revenir sur le principe qui laisse à l'exécutif la responsabilité de conduite des relations internationales. Mais l'autorisation de ratifier donnée par le Parlement doit être aussi éclairée que possible. Il paraît dès lors opportun de prévoir que les réserves et déclarations qui accompagnent la signature d'un traité figurent en annexe du projet de loi de ratification.

Il en résulte que le Parlement se prononcerait sur l'ensemble des éléments qui lui sont soumis. En cas de nouvelle réserve ou de nouvelle déclaration formulée par la France postérieurement au vote du Parlement, il serait nécessaire de retourner devantlui.

c) Procédure législative

L'amélioration de la procédure législative est un volet essentiel de la rénovation de la fonction parlementaire.

Les nombreuses propositions qui ont d'assez longue date été faites en la matière n'ont pu pour la plupart du temps déboucher en raison de leur nature constitutionnelle.

La révision de la Constitution doit ainsi être l'occasion de prendre en compte les souhaits très convergents de tous ceux qui ont eu l'occasion de se pencher sur la réalité du travail parlementaire.

Le comité n'a pas eu de mal à retenir parmi ces propositions celles qui paraissent utiles, parfois essentielles, pour assurer une meilleure qualité au travail législatif et pour accroître et renforcer l'initiative parlementaire en matière notamment de propositions de lois et de maîtrise des débats.

18. Il paraît tout d'abord nécessaire de mieux équilibrer le volume des sessions parlementaires en prévoyant une session unique d'octobre à juin, à l'intérieur de laquelle seraient répartis les jours de séance dont le maximum pourrait être fixé à cent cinquante. Une telle solution permettrait de mieux organiser le calendrier parlemen¬taire, de limiter les jours de séances aux mardi, mercredi et jeudi, et de souligner que le Parlement siège pendant l'essentiel de l'année.

À titre indicatif, l'Assemblée nationale a siégé, en 1991 (année normale), 123 jours, soit 109 jours en session ordinaire et 14 jours en session extraordinaire.

19. Il est indispensable d'aménager la Constitution pour donner la possibilité à chaque Assemblée de tenir, chaque semaine, au minimum une séance sur un ordre du jour de son choix, qu'il s'agisse d'une séance de questions, de l'examen de propositions ou de projets de loi, ou d'un débat. Ceci correspond à une demande, maintes fois formulée, d'un assouplissement de l'ordre du jour prioritaire.

20. La maîtrise accrue de l'ordre du jour par le Parlement conduit à prévoir que les présidents des deux Assemblées pourraient se voir attribuer la faculté, à l'heure actuelle réservée au chef de gouvernement, de convoquer la Commission mixte paritaire. Cette initiative est indispensable si l'on veut que les Assemblées puissent faire aboutir les propositions de loi qu'elles estiment prioritaires.

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21. En sus de la modification prévue ci-dessus (supra, 9) en ce qui concerne la mise en œuvre du troisième alinéa de l'article 49, le comité estime utile d'en modifier une partie du dispositif en prévoyant que l'engagement de responsabilité peut porter soit pour, soit contre un texte. À partir du moment où l'initiative parlementaire serait plus importante, il devient logique de prévoir que ce mécanisme de lien entre un texte et l'existence du gouvernement puisse fonctionner soit à propos d'un projet gouverne¬mental, soit contre une proposition parlementaire.

22. Le droit dont bénéficie à l'heure actuelle le gouvernement d'amender le texte adopté par la Commission mixte paritaire ne paraît pas conforme à la logique de cette procédure.

23. Une pratique fâcheuse qui tend à s'instituer permet à l'heure actuelle au gouver¬nement de déposer devant le Parlement, parfois en grand nombre, des amendements comportant notamment des dispositions non soumises aux organismes dont la consultation est obligatoire. Cette pratique, qui tourne les règles de la procédure fixée à l'article 44, pourrait être combattue par une modification du deuxième alinéa de cet article, qui obligerait le gouvernement à soumettre au Conseil d'État les amendements déposés avant l'ouverture du débat.

24. L'augmentation du nombre des Commissions permanentes dans chaque Assem¬blée paraît souhaitable au comité.

Limitées dans leur nombre par la Constitution afin d'éviter les excès de spécialisation qu'a connus la Ne République, les Commissions permanentes peuvent utilement voir porter ce nombre à huit.

Il paraît également opportun de prevoir que l'une d'entre elles se consacre au suivi des questions européennes : les débats autour de la révision constitutionnelle du 25 juin 1992 ont en effet montré que l'implication du Parlement devait être plus fermement marquée qu'elle ne l'est actuellement.

25. Le comité n'a pas cru devoir retenir la proposition figurant dans la lettre du président de la République et tendant à ce que la loi puisse, en certains cas, être définitivement votée en Commission. Il ne lui a pas paru que l'encouragement à une spécialisation des élus était une bonne chose pour la démocratie ni d'ailleurs que les critères permettant de réserver certains textes à cette procédure simplifiée fussent en eux-mêmes faciles à définir. Par ailleurs, la solution qui consisterait à faire autoriser le renvoi en Commission par l'Assemblée elle-même ne paraît pas de nature à apporter une véritable simplification du travail législatif. En outre, il existe d'ores et déjà des procédures abrégées qui permettent d'obtenir lorsque nécessaire le même résultat. Le comité a regardé une telle réforme comme d'autant moins opportune que, si ses propositions sont suivies, le nombre des séances de travail du Parlement sera augmenté et les concurrences dues au cumul des mandats évitées.

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d) Les pouvoirs de contrôle

26. La proposition du président de la République tendant à la constitutionnalisation des Commissions parlementaires d'enquête, dont le statut est à l'heure actuelle fixé par la loi, a paru très opportune au comité.

La question s'est posée à cette occasion d'une éventuelle amélioration des conditions de leur création et de leur champ d'investigation.

Sur le premier point, il a paru que le moment était venu de permettre la création d'une Commission d'enquête à la demande d'une minorité des membres du Parlement. C'est là un élément de respiration démocratique qui, introduit dans les mœurs politiques françaises, devraient encourager à la fois une meilleure transparence et un exercice du contrôle parlementaire plus étendu et plus responsable.

Sur le second point, le comité a estimé, après un large débat, que l'interdiction faite aux Commissions parlementaires d'enquête d'interférer avec le déroulement des procé¬dures judiciaires pouvait être tempérée avec prudence. Il est utile d'assouplir le régime actuellement fixé par la loi organique qui, restreignant considérablement le domaine d'investigation des Commissions, peut avoir pour effet de laisser le champ libre aux entreprises médiatiques. la protection des personnes entendues et le respect de l'indépendance de la procédure menée par l'autorité judiciaire doivent cependant être assurés.

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B. - Un statut des parlementaires mieux adapté à la rénovation de leur fonction

Le statut des parlementaires doit être revu afin de compléter la rénovation de leur fonction envisagée ci-dessus.

a) Le cumul des mandats parlementaires avec les mandats locaux est une particularité du système français : on peut dès lors s'interroger sur son maintien.

27. Cette question a été assez longuement débattue au sein du comité. Tous ses membres ont reconnu qu'il était utile d'exclure de toute compatibilité avec le mandat parlementaire, les mandats de chef d'un exécutif départemental ou régional. la décentralisation et les nouveaux équilibres qu'elle a créés ou renforcés ne justifient plus l'addition de pouvoirs de nature locale et nationale dont les premiers sont souvent considérables.

Le comité a cependant estimé que la question de la compatibilité du mandat de parlementaire avec celle de maire se posait un peu différemment. L'organisation territoriale propre à la France, le risque d'une coupure entre les responsables commu¬naux très éloignés des centres de décision et le lieu où s'exerce le pouvoir central, la tradition par laquelle l'exercice du pouvoir municipal forme en France les parlemen¬taires en jouant le rôle assuré dans d'autres pays par le syndicalisme ou le tissu associatif, sont autant de raisons qui conduisent à ne pas retenir pour les maires une interdiction aussi stricte que pour les autres responsables d'exécutifs locaux.

En conséquence, le comité recommande que la loi organique, prise pour l'application de l'article 25 de la Constitution et fixant notamment le régime des incompatibilités prévoie l'interdiction du cumul du mandat de parlementaire avec celui de président de conseil général ou régional et avec celui de maire d'une commune de plus de 20 000 habitants.

b) L'importance prise par les règles de pluralisme et de financement des campagnes électorales justifie aux yeux du comité que les textes législatifs intervenant en la matière puissent être pris sur le fondement de principes constitutionnels.

28.

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c) La reconnaissance desdroits de la minorité parlementaire, enfin, résulte de plusieurs des propositions faites dans le présent rapport.

Esquisse de ce que pourrait être dans l'avenir un véritable « statut de l'opposition », cette reconnaissance a paru assez importante en son principe pour qu'en soient ici rappelés les prémices:

  1. initiative de la création d'une Commission d'enquête parlementaire (supra, 26) ;
  2. mode de désignation par le bureau des Assemblées des membres de la « Cour de justice » qui serait compétente pour juger de la responsabilité pénale des ministres (supra, 12) ;
  3. initiative réservée à 1/5 des membres d'une Assemblée parlementaire dans la procédure proposée ci-dessous du référendum d'initiative minoritaire (infra, 38) ;
  4. définition, enfin, d'une majorité qualifiée pour le vote de certaines lois impliquant une concertation avec l'opposition.

Ce dernier dispositif serait applicable à la révision constitutionnelle prévue à l'article 89 telle qu'elle a été revue et modifiée par le comité (infra, 41).

Il serait également applicable, en ce qui concerne la définition des règles essentielles touchant au mode de scrutin, conformément à la proposition faite au Premier ministre par la Commission chargée d'examiner les conditions de réformes en matière d'élec¬tion des députés. Le comité a, dans sa majorité, retenu le principe de cette proposition qui n'est pas étrangère à sa propre mission.

29. Le comité recommande que soit insérée une disposition tendant à faire adopter à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés à l'Assemblée nationale les éléments fondamentaux du mode de scrutin comportant la définition du scrutin lui-même et les critères qui devraient présider au découpage des circonscriptions.

Dans l'esprit du comité une telle réforme devrait naturellement s'appliquer aussi au Sénat.

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III. - Un citoyen plus présent

L'importance des règles relatives à l'équilibre institutionnel qui sont au cœur de la Constitution ne peut faire oublier que ce sont d'autres prescriptions, moins directement liées à l'organisation des pouvoirs publics, qui donnent sa véritable portée au texte fondamental.

Le comité s'est donc attaché à rechercher quels étaient les modes d'expression de la souveraineté nationale, conçue dans toute son extension, qui demandaient à être révisés et rénovés.

Il lui a semblé que les conditions d'exercice de la citoyenneté constituaient en elles-mêmes le domaine complémentaire qui donne à l'équilibre institutionnel tout son sens.

La nature des principes républicains qui fondent notre tradition nationale, renforcés par l'évolution de la démocratie française d'une part, et les interrogations que suscite parfois l'intégration de l'ensemble national à une construction plus vaste, celle de l'Union européenne dont les contours ne sont pas achevés d'autre part, incitent à rechercher les moyens de donner au citoyen un rôle plus actif dans les grands choix de la vie politique nationale et un accès plus direct à la protection par le droit.

Dans cette perspective, le comité a regardé comme très heureuses les deux réformes proposées par le président de la République et qui n'ont pu jusqu'ici aboutir, tendant l'une à élargir aux libertés publiques le champ de la consultation populaire par voie de référendum, l'autre à ouvrir au justiciable la saisine du Conseil constitutionnel à l'encontre d'une disposition législative qui violerait les droits fondamentaux de la personne.

Il lui a paru utile de compléter ces deux réformes, notamment par deux importantes modifications de notre droit: l'une qui tend à mieux garantir le respect du pluralisme de l'audiovisuel dont le rôle est essentiel dans la vie civique; l'autre qui intègre à notre système juridique cc le référendum d'initiative minoritaire ».

Les autres modifications proposées sous les rubriques figurant dans la présente partie tendent quant à elles, et complémentairement, à renforcer l'autorité du droit. À cette fin, il convient de consacrer certains droits fondamentaux, d'améliorer les conditions dans lesquelles est assurée l'indépendance de la magistrature et, enfin, d'" actualiser» la Constitution sans se borner à en retirer les dispositions simplement caduques.

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A. - Une autorité accruedu droit doit être recherchée en certains domaines

Une institution judiciaire respectée, d'une part, et l'affirmation, d'autre part, de certains droits nouveaux solennellement garantis vont tout d'abord en ce sens.

a) Une institution judiciaire mieux assurée de son indépendance.

Le président de la République a proposé dans sa lettre que soient revues la composition et les attributions du Conseil supérieur de la magistrature de manière à ce que l'indépendance des magistrats que cet organisme permet d'assurer soit plus claire¬ment affirmée.

Le comité a retenu le cadre proposé à cet égard et propose une refonte du Conseil supérieur de la magistrature d'une certaine ampleur.

Il a, à cette occasion, revu l'ensemble du titre consacré à l'' «autorité judiciaire» en estimant utile de lui apporter certaines modifications que traduit d'ailleurs l'intitulé nouveau du titre qu'il propose d'adopter.

30. Seraient ainsi consacrés tout d'abord les principes et les missions les plus fondamentaux de l'institution judiciaire.

Le comité propose, pour l'article 64 de la Constitution, une rédaction qui, à côté des magistrats du siège, consacre l'existence des magistrats du parquet, chargés du ministère public. L'hétérogénéité des fonctions de ces deux corps de la magistrature traduite par des missions spécifiques et par un statut différent, qui est rendue plus visible dès le texte constitutionnel, manifeste ainsi, à travers leur complémentarité, l'unité de la fonction judiciaire.

Le comité recommande que la loi organique prévue à l'article 64, dans la rédaction proposée, clarifie les conditions d'intervention du ministre de la Justice dans l'exercice du ministère public.

Recommandations:

En renvoyant à une loi organique le soin de définir les principes d'une politique pénale qui constitue, qu'il s'agisse d'instructions générales ou d'instructions individuelles,la justification de la subordination hiérarchique du parquet au garde des Sceaux, le comité a entendu recommander que soient par là définies les conditions permettant d'assurer le respect des principes constitutionnels d'égalité devant la loi, d'indépendance de la magistrature ainsi que le principe de légalité.

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31. Seraient ensuite revues la composition et les attributions du Conseil supérieur de la magistrature.

La composition du Conseil supérieur de la magistrature se justifie de la façon suivante. En premier lieu, la présidence en revient au président de la République, garant de l'indépendance de la magistrature. Il nomme, sans contreseing, un seul de ses membres, le vice-président chargé de le suppléer.

En second lieu, dans le souci de donner au Conseil supérieur de la magistrature une composition équilibrée, il fait une place égale à des magistrats élus par leurs pairs et à des personnalités choisies par les présidents des deux Assemblées et par deux hautes juridictions (voir Nota 1 sous le texte de l'art. 65).

L'organisme ainsi composé et qui se verrait transférer le pouvoir de nommer les magistrats du siège autres que ceux de la Cour de cassation et que les premiers présidents de cours d'appel serait en mesure d'exercer, sans corporatisme et en toute indépendance, sa mission.

Celle-ci s'étendrait d'ailleurs, dans la limite des compétences du Conseil supérieur de la magistrature, à l'examen des conditions de fonctionnement de la justice et des problèmes tant individuels que généraux qui s'y rencontrent. C'est à cette fin que la possibilité lui est donnée de recevoir les plaintes et doléances tant des justiciables que des membres du corps judiciaire.

Recommandations:

1. Les dispositions constitutionnelles ci-dessus supposeraient que la loi organique définisse les conditions de désignation des magistrats membres du Conseil supérieur de la magistrature.

Le comité propose que trois d'entre eux soient élus par le collège des magistrats des cours et tribunaux et du ministère de la Justice, un par le collège des premiers présidents de cour d'appel. C'est le système retenu pour la Commission d'avancement des magistrats institué par la loi organique du 25 février 1992. Le cinquième magistrat serait élu par le bureau de la Cour de cassation et pris parmi les magistrats du siège hors hiérarchie.

2. En ce qui concerne les attributions du Conseil supérieur de la magistrature, la loi organique devrait prévoir que le Conseil connaisse, dans la limite de ses attributions, des questions relatives au fonctionnement des juridictions, et qu'il établisse sur les questions relevant de sa compétence un rapport annuel public.

3. Il paraît enfin important de prévoir, également dans la loi organique, une saisine élargie du Conseil supérieur de la magistrature en matière disciplinaire: le garde des Sceaux, éventuellement sur proposition du premier président de la Cour de cassation, ainsi que les premiers présidents de la cour d'appel, devraient pouvoir le saisir de toute question individuelle ou touchant au fonctionnement des juridictions. le Conseil supérieur de la magistrature pourrait éventuellement se saisir lui-même, sur la base des « plaintes et doléances» qu'il recevrait, de toute question entrant dans sesattributions.

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b. la consécration constitutionnelle de certains droits nouveauxparaît ensuite très opportune eu égard aux conditions d'évolution de la société française.

Les uns ont pour objet la recherche d'une meilleure protection des droits de la personne, les autres concernent les conditions d'exercice de la démocratie.

32. À la première de ces catégories appartient l'affirmation du respect de la vie privée et de la dignité de la personne.

Il a paru nécessaire au comité que ces droits déjà reconnus soient inscrits dans le texte de la Constitution.

33. Un autre droit se rattache quant à lui aux garanties de la libre communication affirmée par la déclaration des droits de l'homme.

Il a semblé au comité que les conditions dans lesquelles sont assurés la liberté et le pluralisme de la communication audiovisuelle méritaient d'être renforcés par la Constitution elle-même. En raison de sa spécificité, le domaine audiovisuel obéit à des contraintes de rareté et de technicité particulières; par ailleurs, il serait vain de ne pas tenir compte du rôle essentiel que jouent dans la société contemporaine l'information sonore et visuelle.

Ces considérations ont conduit le comité à faire une exception à son refus de constitutionnaliser les autorités indépendantes en faveur de l'organisme chargé de veiller au respect des libertés en ce domaine.

34. Enfin, une meilleure définition du rôle et de la place des partis politiques, éléments de la formation et de l'expression du civisme, n'est pas sans rapport avec la définition de la citoyenneté et des droits qui lui sont attachés.

le principe d'un financement transparent des campagnes électorales et des activités des partis ainsi que des règles essentielles assurant la qualité des consultations électorales fait l'objet d'une proposition du comité qui figure ci-dessus (supra, 28). la modification proposée inclut le respect de la libre information du citoyen dans les consultations électorales.

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B. - Une protection efficace des droits de la personne, une initiative accrue du citoyen, renforcent, d'un même mouvement, la démocratie et l'état de droit

35. La proposition du comité tend à protéger les droits fondamentaux de toute personne; elle reprend pour l'essentielle dispositif présenté en 1990 au Parlement: le Conseil constitutionnel pourrait être saisi, sur la demande d'un justiciable, par le Conseil d'État ou la Cour de cassation, d'une question préjudicielle portant sur la constitution¬nalité d'une loi et soulevée devant une juridiction.

Cependant, le comité estime nécessaire de laisser au Parlement un délai de deux ans pour procéder à l'examen des lois antérieures à la réforme proposée et dont la constitutionnalité apparaîtrait douteuse.

Le comité recommande que la loi organique qui fixe la procédure ne permette pas d'y recourir devant les juridictions d'instruction.

Toutefois, elle devrait pouvoir être utilisée, en matière criminelle, devant la chambre d'accusation, afin que la question préjudicielle ne puisse être soulevée devant la cour d'assises.

36. Compte tenu du caractère juridictionnel plus marqué qu'est destiné à prendre le Conseil constitutionnel, le régime des incompatibilités applicables à ses membres semble insuffisamment strict.

Le comité propose que les fonctions de membres du Conseil constitutionnel soient rendues incompatibles avec l'exercice de tout mandat public électif. Les autres incompatibilités devraient être fixées par la loi organique du 7 novembre 1958 dont les dispositions, insuffisantes, devraient être revues. On pourrait s'inspirer du régime des incompatibilités applicables aux parlementaires.

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37. L'élargissement du champ du référendum.

Les modifications proposées sont de deux sortes. La première tend à élargir le champ des matières pouvant faire l'objet d'un référendum.

La seconde tend à soumettre le texte proposé au référendum au contrôle du Conseil constitutionnel, ce qui implique que l'article 11 ne peut être utilisé pour modifier la Constitution.

La troisième est relative au référendum d'origine minoritaire (infra, 38).

En ce qui concerne l'élargissement du champ des matières pouvant faire l'objet d'une loi référendaire, la proposition ajoute aux dispositions actuelles de l'alinéa premier : « les garanties fondamentales des libertés publiques ».

Le principe de cette addition avait été proposé en 1984 par le président de la République mais n'avait pas eu de suite au plan parlementaire.

Corrélativement, le texte proposé, tout en maintenant comme objet possible d'une loi référendaire l'autorisation de ratifier un traité qui, {( sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions» y ajoute un « traité ayant les mêmes objets» (c'est-à-dire les garanties fondamentales des libertés publiques). En revanche, pour des raisons évidentes, le texte proposé omet ce qui concerne l'approbation d'un accord de communauté (la Communauté visée par l'actuel article 11 étant celle du titre XII, aujourd'hui disparue).

Au total, la modification proposée tend à permettre de confier aux citoyens le vote de lois intéressant les libertés publiques, ce qui est une double avancée sur le terrain des droits de l'homme et sur celui de la participation des citoyens.

Le contrôle du Conseil constitutionnel fait l'objet d'un alinéa qui serait ajouté au texte de l'article 11.

Ce contrôle serait exercé préventivement, c'est-à-dire au vu du projet de loi ou du traité en cause et avant qu'il ne soit recouru au référendum. Il a deux objets:

Tout d'abord, ceci permettrait d'éviter que, par le biais de consultations référendaires provoquées dans un moment de trouble ou de violente émotion peu propice à la réflexion, des données institutionnelles fondamentales ou des libertés ou droits essentiels ne soient mis en cause.

Ensuite, un tel contrôle implique nécessairement que le référendum ne peut être utilisé pour une révision de la Constitution.

Mais, pour apprécier à sa juste valeur le texte ainsi proposé, il faut le mettre en rapport avec celui que le comité propose en matière de révision de la Constitution (art. 89). les deux textes sont pour le comité totalement solidaires l'un de l'autre ..

On sait en effet que l'article 11 a été utilisé deux fois (en 1962 et en 1969) pour proposer au référendum, sans examen préalable par les Assemblées, une révision constitutionnelle. Si le référendum de 1969 a été négatif, celui de 1962 a permis de remettre au suffrage universel direct l'élection du président de la République. la prohibition de cette pratique doit donc être mûrement réfléchie et, à vrai dire, ne peut guère se concilier avec le maintien du statu quo en ce qui concerne la procédure de révision définie par l'article 89.

l'utilisation de l'article 11 pour une révision de la Constitution était, du point de vue juridique, condamnée par une doctrine dominante mais non unanime. Du point de vue politique de nombreux commentateurs la justifiaient par la difficulté d'accepter la procédure de l'article 89 qui permettait à une seule des Assemblées d'interdire durablement et même indéfiniment une révision constitutionnelle recueillant l'adhé¬sion de la majorité des citoyens.

C'est pourquoi, politiquement et, dans un sens, même juridiquement, l'exclusion du référendum sans intervention préalable du Parlement qui résulterait du texte proposé pour l'article 11 est expliquée sinon conditionnée par une révision de l'article 89.

On verra, avec l'examen de la proposition faite par le comité sur cet article, que l'article 89 serait modifié dans le sens d'un rééquilibrage des pouvoirs d'initiative et de décision appartenant, en matière de révision constitutionnelle, au chef de l'État, aux Assemblées et à la nation.

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38. le référendum d'initiative minoritaire constitue une réforme qui, sous réserve de certaines précautions, élargirait la démocratie.

la difficulté consiste à concilier l'initiative citoyenne qui est la raison d'être d'une telle réforme et les nécessaires garanties dont il convient de l'entourer afin d'éviter les excès de toute nature auxquels pourraient conduire le choix de certains thèmes de société et le débat qui s'ensuivrait.

la maturité de la démocratie française, les instruments institutionnels dont elle dispose afin de veiller à ce que le droit ne soit pas dévoyé, incitent le comité à proposer les grandes lignes d'une telle réforme qui, complétant l'initiative présidentielle, trouverait à s'appliquer aux mêmes matières, au premier rang desquelles les libertés publiques. Il convient de rappeler que dans la proposition faite (supra, 37) l'article 11 ne permet pas une modification de la Constitution.

Pour ne pas déposséder la représentation nationale de son rôle légitime dans le vote de la loi, les parlementaires seraient impliqués dans une telle procédure dès son origine : l'initiative minoritaire combinerait celle des élus de la nation et celle des citoyens eux-mêmes. Par ailleurs le Parlement resterait libre d'adopter le projet avant qu'il soit soumis au référendum. Enfin, le Conseil constitutionnel devrait contrôler la conformité à la Constitution du texte proposé avant l'ouverture à la signature des citoyens.

Il convient de remarquer que la loi référendaire comme toute autre loi a une autorité inférieure à cella des engagements internationaux; le Conseil constitutionnel devrait donc déclarer comme sans effet une proposition (et d'ailleurs un projet) de loi référendaire contraire à un engagement international et s'opposer à la poursuite de la procédure.

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C. - L'actualisation du texte fondamental jointe à l'assouplissement de sa procédure de révision participent de la progression du droit. Ils sont de nature à la rendre plus effective et plus lisible

Le président de la République a, dans sa lettre, demandé au comité de procéder à l'actualisation de la Constitution en vue d'en retirer les dispositions caduques - telles les dispositions touchant aux institutions de la communauté francophone - et d'y ajouter éventuellement certaines modifications importantes survenues dans notre droit.

39. le retrait des dispositions caduques de la Constitution est aussi l'occasion d'une mise en valeur des liens de la République avec les peuples du monde, les États auxquels elle était traditionnellement associée, et de sa participation à la construction euro¬péenne.

Sans commenter davantage les dispositions proposées et qui figurent en Annexe, le comité souligne que l'actualisation de la Constitution a également été l'occasion d'intégrer dans ce texte certaines modifications qui, sans être de pure forme, parlent d'elles-mêmes : ainsi en est-il de la nouvelle dénomination du Conseil économique et social à laquelle serait adjointe l'expression « de la République » et de la possibilité donnée aux Assemblées parlementaires de le consulter.

40. Au premier rang des importantes modifications intervenues dans notre droit, figure la réforme de la décentralisation accomplie depuis 1982 par voie législative. Conscient qu'il était utile de prendre acte dans le texte constitutionnel des éléments les plus fondamentaux de cette réforme, le comité a retenu certaines des propositions faites par le président de la République, en a rejeté d'autres et a enfin proposé les modifications qu'il estime utiles.

Elles sont assorties d'une recommandation sur laquelle il attire l'attention des pouvoirs publics.

le comité propose tout d'abord, comme l'y invite le président de la République, de donner à la région, collectivité territoriale créée par la loi, le statut constitutionnel qui est celui des autres collectivités territoriales.

Recommandation:

En regardant comme opportun de doter la région d'un statut constitutionnel équivalent à celui des autres collectivités territoriales, le comité n'a pas pour autant acquiescé à la superposition des niveaux de compétence qui résulte de la décentralisation et qui conduit à l'heure actuelle à une situation préoccupante caractérisée par la confusion des attributions et l'insuffisance du contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales.

Cette question ne pouvant être résolue par la voie constitutionnelle, il importe d'attirer l'attention des pouvoirs publics sur les excès de toute nature engendrés si ce n'est par le nombre des communes françaises, du moins par la multiplication des échelons territoriaux d'administration du pays.

Il est de la responsabilité des autorités publiques de rechercher dans l'avenir des solutions à cette situation, soit par la redistribution des compétences, soit par la réduction du nombre de certaines collectivités, soit ou parallèlement, enfin, par la mise en place d'un véritable contrôle des actes des collectivités territoriales.

Le comité a ensuite regardé comme opportune la proposition selon laquelle les collectivités peuvent être administrées par une même Assemblée délibérante lorsque la délimitation de leurs territoires est identique.

En revanche il ne lui a pas paru utile de prévoir que les collectivités territoriales soient libres de lever l'impôt: la situation actuelle telle qu'elle résulte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel est caractérisée par un équilibre suffisant entre le pouvoir reconnu au législateur par l'article 34 de déterminer les impôts nationaux et locaux et le principe de libre administration des collectivités territoriales qui veut que, à l'intérieur de certaines limites, celles-ci soient libres de voter le taux de leurs ressources fiscales. Enfin, le comité, prenant acte de la révision constitutionnelle du 25 juin 1992 par laquelle il a été prévu que les éléments essentiels du statut des territoires d'outre-mer soient fixés par la loi organique, propose, au vu des difficultés d'application que paraît entraîner une certaine imprécision de ce texte, d'en préciser la rédaction. Il s'agit seulement de permettre, dans les matières qui sont de la compétence territoriale, l'extension aux territoires d'outre-mer de la législation métropolitaine sans passer par la procédure plus lourde de la loi organique, laquelle aurait pour effet paradoxal de ralentir en la matière les progrès du droit.

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41. À la lumière des difficultés et controverses, les conditions de la révision constitu¬tionnelle doivent être assouplies.

Le texte proposé apporte à l'article 89 des modifications diverses dont chacune a son objet propre mais dont l'ensemble tend, en liaison avec les modifications proposées pour l'article 11, à un rééquilibrage des compétences réparties, en matière de révision constitutionnelle, entre le chef de l'État" les deux chambres et la nation dont la réunion forme le pouvoir suprême de la République, c'est-à-dire le pouvoir constituant.

Tout d'abord, selon le texte proposé, rien ne serait changé en matière d'initiative de la révision constitutionnelle : elle appartiendrait toujours, comme maintenant, {{ au président de la République sur proposition du Premier ministre et aux membres du Parlement ».

Mais une première modification intervient dans l'hypothèse prévue par l'article 89 actuel, où les deux Assemblées votent le même texte. En ce cas, l'option du prési¬dent de la République entre l'approbation par voie de référendum et l'approbation par le Congrès à la majorité des trois cinquièmes n'est ouverte que pour les projets de révision, c'est-à-dire pour les textes présentés par le chef de l'État. Le texte du comité tend à ouvrir cette option également pour les propositions de révision, c'est-à-dire les textes d'origine parlementaire. Ceux-ci pourraient, en place du référen¬dum, faire, selon le choix du président de la République, l'objet d'une approbation par le Congrès tout comme les textes d'origine présidentielle. La justification de cette modification est simple: la dispense du référendum est raisonnable dès lors que l'on peut escompter une majorité des trois cinquièmes au Congrès. Cette considération est valable quelle que soit l'origine, présidentielle ou parlementaire, de la révision propo¬sée.

La seconde modification est beaucoup plus importante. Elle vise à la fois à une plus grande facilité donnée aux procédures de révision et à la prévention de blocages possibles.

L'hypothèse visée est celle où un projet ou une proposition de révision n'est pas, après deux lectures par chaque Assemblée, voté en termes identiques par chacune d'elles, mais où l'une des deux chambres lui a apporté trois cinquièmes des suffrages exprimés. En ce cas, le président de la République peut demander à la nation de décider en soumettant le texte voté à un référendum.

Ces dispositions qui, en elles-mêmes, améliorent le système existant ont, d'un point de vue plus général, l'avantage d'un rééquilibrage des composantes du pouvoir constituant.

Quatre considérations illustrent cette affirmation.

En premier lieu, si une Constitution, pacte fondamental, doit être moins facile à modifier que la législation ordinaire, sa rigidité ne doit pas aller jusqu'à permettre le blocage indéfini des institutions. Notre histoire constitutionnelle ne manque pas d'exemples regrettables de constitutions abolies, violées ou tournées avec l'assentiment tacite des citoyens ou du moins sans en émouvoir la majorité parce que leur révision était de fait impossible. Comme on l'a déjà dit" la révision de l'article 11 proposée ci-dessus, qui interdit l'usage de ce texte pour opérer une révision constitutionnelle, ne se justifie pleinement que si les risques de blocage que comporte l'article 89 actuel sont supprimés.

En second lieu, il en est d'autant plus ainsi que le respect de la Constitution est assuré de manière efficace par le juge constitutionnel. Mais celui-ci n'est lui¬même qu'un pouvoir constitué. Quand il censure une loi, il ne prétend pas inter¬dire l'édiction de telle ou telle règle. Il se borne à censurer une incompétence qui a consisté à vouloir prescrire en forme législative ce qui n'aurait pu être prescrit qu'en forme de révision constitutionnelle. Pour que cette analyse - qui donne sa légitimité au juge constitutionnel subordonné au pouvoir constituant - ne soit pas un leurre, il faut que la voie de la révision constitutionnelle demeure raisonnablement accessible.

En troisième lieu, comme le veut l'esprit de la Constitution, en matière de révision les deux Assemblées ont des pouvoirs égaux. Mais cette égalité n'implique pas que chacune d'elles ait un droit de veto sur les décisions de l'autre. Aussi, lorsqu'une divergence persistante se manifeste, il est sage que le président de la République puisse, pourvu que l'une des Assemblées se décide à une majorité des trois cinquièmes, demander au peuple de se prononcer.

Enfin, le texte proposé procède d'une prise en compte des principes démocratiques. Il se ramène pour l'essentiel à ceci:

La révision du pacte fondamental ne peut pas se faire aussi simplement que celle de la loi ordinaire par la manifestation de la volonté d'un seul des organes parlant au nom de la nation; on ne peut, sous peine d'un immobilisme irréaliste et périlleux. exiger leur unanimité. Mais si l'on institue des procédures - au pluriel - dont la variété assure qu'aucune révision ne peut être imposée ni empêchée par un seul des organes de la représentation (le président de la République, l'une et l'autre Assemblée) et si en cas de désaccord la nation est arbitre, on a fait droit à la philosophie de l'État démocratique et à l'idée de Constitution.

Annexe au rapport du comité consultatif pour la révision de la Constitution Proposition de modifications de de la Constitution

Préambule

Le peuple français proclame solennellement son attachement aux Droits de l'homme et aux principes de la souveraineté nationale tels qu'ils ont été définis par la Déclaration de 1789, confirmée et complétée par le préambule de la Constitution de 1946. Il reconnaît le principe de la libre détermination des peuples.

Art. 1er

- La Républiquefrançaise participe à la construction de l'Europe et contribue, avec tous les peuples du monde, aux efforts des Nations Unies en faveur du développement et de la paix.

Art. 2 et 3. sans changement

Art. 4.

- Les partis etgroupements politiques concourent à l'expression du suffrage. Ils se forment et exercent leur activité librement. Ils doivent respecter les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie et les lois de la République.
- La loi détermine les conditions dans lesquelles l'État contribue au financement des campagnes électorales et des activités des partis et groupements politiques. Une loi organique fixe les règles qui assurent le respect des principes d'égalité et de libre information des citoyens dans les consultations électorales.
- La liberté et le pluralisme de la communication sont des conditions essentielles de la démocratie. Un organisme indépendant dont la composition et les missions sont fixées par une loi organique veille à leur respect dans le domaine de la communication audiovisuelle. Ses décisions sont soumises au contrôle du juge. Il présente au Parlement un rapport annuel sur son activité.

Art. 5.

- Le président dela République veille au respect de la Constitution. Il assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'État.
- Il est le garant de l'indépendance nationale, de l'intégrité du territoire et du respect des traités.

Art. 6.

- Le président dela République est élu pour sept ans au suffrage universel direct. Son mandat prend fin le 15 mars de la septième année suivant l'élection.
- Les modalités du présent article sont fixées par une loi organique.

Art. 7 à 10; sans changement

Art. 11.

I. - leprésident de la République, sur proposition du gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux Assemblées, publiées au Journal officiel, peut soumettre au référendum tout projet de loi portant sur l'organi¬sation des pouvoirs publics ou les garanties fondamentales des libertés publiques, ou tendant à autoriser la ratification d'un traité ayant les mêmes objets ou relatif à l'organisation internationale, ou ayant des incidences sur le fonctionnement des institutions.
- Le projet ne peut être soumis au référendum qu'après constatation par le Conseil constitutionnel de sa conformité à la Constitution.
Il. - Un référendum portant sur un objet mentionné au premier alinéa du présent article peut être organisé à l'initiative d'un cinquième des membres du Parlement soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales.
- La proposition des parlementaires est transmise au Conseil constitutionnel qui, après déclaration de sa conformité à la Constitution, organise la collecte des pétitions des électeurs et. après vérification de leur nombre et de leur validité, les transmet au Parlement. Si la proposition n'est pas adoptée par le Parlement dans les quatre mois, le Conseil constitutionnel décide de l'organisation d'un référendum.
III. - lorsque le référendum a conclu à l'adoption du projet ou de la proposition, le président de la République promulgue la loi dans les quinze jours qui suivent la proclamation des résultats.
- Une loi organique fixe les règles d'organisation des référendums et les modalités d'application du présent article.

Art. 13.

- Le présidentde la République signe les ordonnances et les décrets délibérés en conseil des ministres.
- Les décrets délibérés en conseil des ministres ne peuvent être abrogés ou modifiés que par des décrets pris dans les mêmes formes lorsque cette délibération est exigée par une disposition constitutionnelle ou législative.
- Le président de la République nomme en conseil des ministres les conseillers d'État, le grand chancelier de la légion d'honneur, le médiateur de la République, les ambassa¬deurs et envoyés extraordinaires, les conseillers maîtres à la Cour des comptes, les préfets, les représentants du gouvernement dans les territoires d'outre-mer, les officiers généraux, les recteurs des académies, les directeurs des administrations centrales et les titulaires des emplois définis par une loi organique.
- La loi détermine les autres emplois auxquels nomme le président de la République. Art. 15. -le président de la République est le chef des armées. Il nomme les officiers des armées de terre, de mer et de l'air; il peut déléguer son pouvoir de nomination au Premier ministre dans les conditions fixées par une loi.
- Le président de la République préside les conseils et comités supérieurs de la défense nationale.

Art. 14 et 15. sans changement

Art. 16.

- Lorsque les institutions de la République, l'indépendance de la nation, l'intégrité de son territoire ou l'exécution de ses engagements internationaux sont menacées d'une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnel est interrompu, le président de la République prend les mesures exigées par ces circonstances, après consultation officielle du Premier ministre, des présidents des Assemblées ainsi que du Conseil constitutionnel.
- Il en informe la nation par un message.
- Ces mesures doivent être inspirées par la volonté d'assurer aux pouvoirs publics constitutionnels, dans les moindres délais, les moyens d'accomplir leur mission. le Conseil constitutionnel est consulté à leur sujet.

- Le Parlement se réunit de plein droit.
- L'Assemblée nationale ne peut être dissoute pendant l'exercice des pouvoirs exceptionnels.
- Le Conseil constitutionnel constate, soit à l'initiative du président de la République, soit à la demande conjointe du président du Sénat et du président de l'Assemblée nationale, que les conditions exigées pour l'application du présent article ne sont plus réunies. Il précise à partir de quelle date chacune des mesures prises en application du premier alinéa ne pourra plus être mise en œuvre.

Art. 17 et 18. sans changement

Art. 19.

- Les actes duprésident de la République autres que ceux prévus aux articles 8 (1er alinéa), 11, 12, 16, 18,54,56,61 et 65 (1er alinéa) sont contresignés par le Premier ministre et, le cas échéant, par les ministres responsables.

Art. 20.

- Le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation. Il dispose de l'administration et de la force armée.
- Dans les quinze jours qui suivent sa nomination, le Premier ministre engage la responsabilité du gouvernement devant l'Assemblée nationale, selon la procédure prévue au premier alinéa de l'article 49. Hors session, le Parlement est réuni spécia¬lement à cet effet. En cas de dissolution, le délai court à compter de la réunion de l'Assemblée nationale.
- Le gouvernement est responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50.

Art. 21.

- Le Premierministre dirige l'action du gouvernement. Il est responsable de l'organisation de la défense nationale. Il assure l'exécution des lois. Il exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires, sous réserve des dispositions des articles 13 et 15.
- Il peut déléguer de ses pouvoirs aux ministres.
- Il supplée, le cas échéant, le président de la République dans la présidence des conseils et comités prévus à l'article 15.
- Il peut, à titre exceptionnel, le suppléer pour la présidence d'un conseil des ministres en vertu d'une délégation expresse et pour un ordre du jour déterminé.

Art. 23.

- Les fonctions de membre du gouvernement sont incompatibles avec l'exercice de tout mandat parlementaire, la présidence d'un exécutif ou d'une Assem¬blée d'une des collectivités territoriales mentionnées à l'article 72, les fonctions de maire, toute fonction de représentation professionnelle à caractère national et tout emploi public ou toute activité professionnelle.
- Un membre du gouvernement ne peut exercer qu'un seul mandat électif au sein des Assemblées des collectivités territoriales.
- Une loi organique fixe les conditions dans lesquelles il est pourvu au remplacement des titulaires de tels mandats, fonctions ou emplois.
- Le remplacement des membres du Parlement a lieu conformément aux dispositions de l'article 25.

Art. 24.

- Le Parlementvote la loi. Il en évalue les résultats. Il contrôle l'action du gouvernement.
- Il comprend l'Assemblée nationale et le Sénat.
- les députés à l'Assemblée nationale sont élus au suffrage direct.
- le Sénat est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territo¬riales de la République. les Français établis hors de France sont représentés auSénat.

Art. 25.

- Une loi organique fixe la durée des pouvoirs de chaqueAssemblée, le nombre de ses membres, leur indemnité, les conditions d'éligibilité, le régime des inéligibilités et des incompatibilités.
- lle fixe également les conditions dans lesquelles sont élues les personnes appelées à assurer le remplacement des députés et des sénateurs, en cas de vacance du siège, jusqu'au renouvellement total ou partiel de l'Assemblée à laquelle ils appartenaient ou leur remplacement temporaire en cas d'acceptation par eux de fonctions gouverne¬mentales.
- En ce dernier cas, le parlementaire cesse au bout d'un mois d'appartenir à l'Assemblée dans laquelle il siégeait; toutefois, après un délai de six mois à dater de la cessation de ses fonctions gouvernementales, il retrouve son mandat jusqu'à l'expiration de celui-ci.

Art. 26 et 27. sans changement

Art. 28.

- Le Parlementse réunit de plein droit en session ordinaire du premier mardi d'octobre au dernier vendredi de juin, pour une durée qui ne peut excéder cent cinquante jours de séance. Des séances supplémentaires ont lieu de droit à la demande du gouvernement.

Art. 27 à 33. sans changement

Art. 34.

- La loi fixeles règles concernant :

La loi fixe également les règles concernant :

- La loi détermine lesprincipes fondamentaux :

- Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique.
- Des lois de programme déterminent les objectifs de l'action économique et sociale de l'État.
- Les dispositions du présent article pourront être précisées et complétées par une loi organique.

Art. 35.

- La déclaration de guerre est autorisée par le Parlement.
- Toute intervention des forces armées de la France à l'extérieur du territoire de la République fait l'objet d'une déclaration du gouvernement devant le Parlement au plus tard huit jours après son déclenclement. Cette déclaration est suivie d'un débat. Hors session, le Parlement est réuni spécialement à cet effet.

Art. 36.

- L'état desiège et l'état d'urgence sont décrétés en conseil des ministres. Leur prorogation au-delà de douze jours ne peut être autorisée que par le Parlement. Art. 43. - Les projets et propositions de loi sont, à la demande du gouvernement ou de l'Assemblée qui en est saisie, envoyés pour examen à des Commissions spécialement désignées à cet effet.
- Les projets et propositions pour lesquels une telle demande n'a pas été faite sont envoyés à l'une des Commissions permanentes dont le nombre est limité à huit dans chaque Assemblée. Une des Commissions suit les travaux conduits dans le cadre de l'Union européenne et des Communautés européennes.

Art. 43-1.

- ChaqueAssemblée peut créer des Commissions d'enquête destinées à recueillir des éléments d'information sur des faits déterminés, sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales, ou sur l'évaluation des politiques publiques. Elles ne peuvent se prononcer sur les responsabilités personnelles encou¬rues à l'occasion de faits donnant lieu à des poursuites judiciaires.
- Une loi organique fixe les modalités de création des Commissions d'enquête, en particulier à l'initiative d'une minorité des membres de chaque Assemblée. Elle détermine également leurs règles de fonctionnement, leurs pouvoirs d'investigation, ainsi que les conditions dans lesquelles il peut être créé une Commission d'enquête commune à l'Assemblée nationale et au Sénat. Elle garantit les droits des personnes entendues et le respect des procédures judiciaires.

Art. 44.

- Les membres duParlement et le gouvernement ont le droit d'amendement. Avant l'ouverture du débat, les amendements du gouvernement sont déposés après avis du Conseil d'État.
- Après l'ouverture du débat, le gouvernement peut s'opposer à l'examen de tout amendement qui n'a pas été antérieurement soumis à la Commission.
- Si le gouvernement le demande, l'Assemblée saisie se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le gouvernement.

Art. 45.

- Tout projet ouproposition de loi est examiné successivement dans les deux Assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique.
- Lorsque, par suite d'un désaccord entre les deux Assemblées, un projet ou une proposition de loi n'a pu être adopté après deux lectures par chaque Assemblée ou si le gouvernement a déclaré l'urgence, après une seule lecture pour chacune d'entre elles, le Premier ministre ou, conjointement, les présidents des deux Assemblées ont la faculté de provoquer la réunion d'une Commission mixte paritaire chargée de préparer un texte sur les dispositions restant en discussion.
- Le texte élaboré par la Commission mixte paritaire peut être inscrit pour approbation à l'ordre du jour des deux Assemblées. Aucun amendement n'est recevable, sauf si le texte retenu par la Commission mixte paritaire a pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique.
- Si la Commission mixte ne parvient pas à l'adoption d'un texte commun ou si ce texte n'est pas adopté dans les conditions prévues à l'alinéa précédent, le gouvernement peut, après une nouvelle lecture par l'Assemblée nationale et le Sénat, demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement. En ce cas, l'Assemblée nationale peut reprendre soit le texte élaboré par la Commission mixte, soit le dernier texte voté par elle, modifié, le cas échéant, par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat.

Art. 46 et 47. sans changement

Art. 47-1.

- Legouvernement présente chaque année au Parlement un rapport sur les comptes prévisionnels des régimes obligatoires de base de sécurité sociale.
- Au vu de ce rapport le Parlement délibère sur les objectifs de ces régimes, les conditions de leur équilibre financier et sur les ressources provenant d'une part du budget général et d'autre part des contributions fiscales affectées qui seront consacrées à leur financement.- Une loi organiquedétermine les conditions d'application du présent article.

Art. 48.

- L'ordre dujour des Assemblées comporte, par priorité et dans l'ordre que le gouvernement a fixé, la discussion des projets de loi déposés par le gouvernement et des propositions de loi acceptées par lui.
- Une séance par semaine est réservée par priorité, à l'initiative de chaque Assemblée, à la discussion des projets et propositions de loi, aux questions des membres du Parlement, à des débats et aux réponses du gouvernement.

Art. 49.

- Le Premier ministre, après délibération du Conseil des ministres, engage devant l'Assemblée nationale la responsabilité du gouvernement sur son programme ou sa politique.
- L'Assemblée nationale met en cause la responsabilité du gouvernement par le vote d'une motion de censure. Une telle motion n'est recevable que si elle est signée par un dixième au moins des membres de l'Assemblée nationale. le vote ne peut avoir lieu que quarante-huit heures après son dépôt. Seuls sont recensés les votes favorables à la motion de censure qui ne peut être adoptée qu'à la majorité des membres composant l'Assemblée. Si la motion de censure est rejetée, ses signataires ne peuvent en proposer une nouvelle au cours de la même session, sauf dans le cas prévu à l'alinéa ci-dessous.
- Lorsque l'adoption ou le rejet d'un texte lui paraît nécessaire pour l'exécution du programme du gouvernement, le Premier ministre peut, après délibération du conseil des ministres, engager la responsabilité du gouvernement devant l'Assemblée natio¬nale sur ce texte. Dans ce cas, le texte est considéré comme adopté ou rejeté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l'alinéa précédent.

- Le Premier ministre a la faculté de demander au Sénat l'approbation d'une déclaration de politique générale.

Art. 50 à 52. sans changement

Art. 53.

- Les traités depaix, les traités de commerce, les traités ou accords relatifs à l'organisation internationale, ceux qui engagent les finances de l'État, ceux qui modifient des dispositions de nature législative, ceux qui sont relatifs à l'état des personnes, ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire, ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu'en vertu d'une loi. Lorsque l'engagement international est susceptible d'être accompagné de réserves ou de déclarations, celles-ci doivent être également autorisées par la loi.
- Les traités et accords mentionnés au premier alinéa du présent article ne prennent effet qu'après avoir été ratifiés ou approuvés.
- Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n'est valable sans le consen¬tement des populations intéressées.

Art. 56.

- Le Conseilconstitutionnel comprend neuf membres, dont le mandat dure neuf ans et n'est pas renouvelable. Le Conseil constitutionnel se renouvelle par tiers tous les trois ans. Trois des membres sont nommés par le président de la République, trois par le président de l'Assemblée nationale, trois par le président du Sénat.
- Le président est nommé par le président de la République. Il a voix prépondérante en cas de partage.

Art. 57.

- Les fonctions de membre du Conseil constitutionnel sont incompatibles avec celles de ministre ainsi qu'avec tout mandat public électif. Les autres incompatibilités sont fixées par une loi organique.

Art. 58 à 61. sans changement

Art. 61-1.

- Lesdispositions de loi qui portent atteinte aux droits fondamentaux reconnus à toute personne par la Constitution peuvent être soumises au Conseil constitutionnel à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction.
- Le Conseil constitutionnel, à la demande d'un justiciable, est saisi sur renvoi du Conseil d'État, de la Cour de cassation ou de toute juridiction ne relevant ni de l'un ni de l'autre. Le présent article ne s'appliquera aux lois antérieures à sa promulgation que deux ans après celle-ci.

Art. 62.

- Unedisposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement du premier ou du deuxième alinéa de l'article 61 ne peut être promulguée ni mise en application. Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l'article 61-1 est abrogée. Elle ne peut être appliquée aux procédures en cours.
- Les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d'aucun recours; elles s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridiction¬nelles.

Art. 63.

- Une loi organique détermine les règles d'organisation et de fonctionnement du Conseil constitutionnel, la procédure qui est suivie devant lui, et notamment les délais ouverts pour le saisir de contestations.
- Elle détermine également les règles applicables au contentieux des opérations préa¬lables aux consultations dont le Conseil constitutionnel assure la régularité.

TITRE VIII. - DE L'INDÉPENDANCE DE LA MAGISTRATURE

Art. 64.

- Les jugesstatuent au nom du peuple français.
- Le président de la République est garant de l'indépendance de la magistrature. Il est assisté par le Conseil supérieur de la magistrature.
- Une loi organique porte statut des magistrats.
- Les magistrats du siège sont inamovibles.
- Les magistrats du parquet exercent le ministère public et veillent, dans les conditions fixées par une loi organique, à une égale application de la loi.

Art. 65.

- Le présidentde la République préside le Conseil supérieur de la magistrature. Il nomme le vice-président qui peut le suppléer.
- Le Conseil supérieur de la magistrature comprend en outre cinq magistrats de l'ordre judiciaire élus et quatre personnalités n'appartenant pas à l'ordre judiciaire désignées respectivement par le président de l'Assemblée nationale, le président du Sénat, le Conseil constitutionnel et le Conseil d'État.
- Le Conseil supérieur de la magistrature fait des propositions pour les nominations des magistrats du siège de la Cour de cassation et pour celles de premier président de cour d'appel.
- Il décide des nominations des autres magistrats du siège.
- Il reçoit, dans la limite de ses attributions, toutes plaintes et doléances relatives au fonctionnement de la justice.
- Il est consulté sur les grâces.
- Le Conseil supérieur de la magistrature statue comme conseil de discipline des magistrats du siège. Il est alors présidé par le premier président de la Cour de cassation.

Art. 66.

- Nul ne peutêtre arbitrairement détenu. L'autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi.

Art. 67.

- Chacun a droit au respectde sa vie privée et de la dignité de sa personne.

Art. 68.

- Le présidentde la République n'est responsable des actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions qu'en cas de haute trahison. Il ne peut être mis en accusa¬tion que par les deux Assemblées statuant par un vote identique au scrutin public et à la majorité absolue des membres les composant; il est jugé par la Haute Cour de justice.

TITRE X. - DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MEMBRES DU GOUVERNEMENT

Art. 69.

- Les membres dugouvernement sont pénalement responsables des actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions et qualifiés crimes et délits au moment où ils ont été commis.
- Ils sont jugés par une Cour de justice présidée par le premier président de la Cour de cassation ou par un président de chambre désigné par celui-ci et composée, en outre, de deux magistrats du siège de la Cour de cassation désignés par le bureau de cette juridiction et de huit jurés parlementaires désignés en nombre égal par l'Assemblée nationale et par le Sénat, pris sur une liste établie par le bureau de chaque Assemblée dans des conditions garantissant l'impartialité de la Cour.
- Pour la définition des crimes et délits ainsi que pour la détermination des peines qui leur sont attachées, le droit commun est applicable.
- Le procureur général près la Cour de cassation reçoit les plaintes et dénonciations et les soumet, avec ses réquisitions, à une Commission d'instruction composée de cinq magistrats du siège de la Cour de cassation.
- Une loi organique fixe les conditions de désignation des membres de la Cour de justice et de la Commission d'instruction. Elle détermine les règles de fonctionnement de ces juridictions ainsi que la procédure applicable devant elles.

TITRE XI. - LE CONSEIL ÉCONOMIQUE SOCIAL DE LA RÉPUBLIQUE

Art. 70.

- Le Conseiléconomique et social de la République, saisi par le gouvernement, donne son avis sur les projets et propositions de loi et sur les projets d'ordonnance ou de décret qui lui sont soumis.
- Un membre du Conseil économique et social de la République peut être désigné par celui-ci pour exposer devant les Assemblées parlementaires l'avis du Conseil sur les projets ou propositions de loi qui lui sont soumis.
- Le Conseil économique etsocial de la République peut être également consulté par le gouvernement, l'Assemblée nationale ou le Sénat sur tout problème de caractère économique ou social intéressant la République. Tout plan ou tout projet de loi de programme à caractère économique ou social lui est soumis pour avis.

Art. 71.

- La compositiondu Conseil économique et social de la République et ses règles de fonctionnement sont fixées par une loi organique.

TITRE XII. - DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Art. 72. - Les communes, les départements, les régions et les territoires d'outre-mer s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi. Il en est de même des autres collectivités territoriales dotées par la loi d'un statut particulier.
- Le délégué dugouvernement a la charge des intérêts nationaux, du contrôle adminis¬tratif et du respect des lois.

Art. 73. sans changement

Art. 74.

- Les territoires d'outre-mer de la République ont une organisation particulière tenant compte de leurs intérêts propres dans l'ensemble des intérêts de la République.
- Les règles relatives à l'organisation et aux compétences des institutions propres des territoires d'outre-mer sont fixées et modifiées par des lois organiques après consul¬tation des Assemblées territoriales intéressées. Toutefois, dans les domaines relevant de la compétence territoriale, des lois ou ordonnances peuvent, après avis des Assemblées territoriales intéressées, étendre sans les modifier des dispositions législatives applicables dans les départements.- Dans les domainesrelevant de la compétence de l'État, des lois ou ordonnances qui contiennent ou modifient des dispositions particulières aux territoires d'outre-mer sont soumises à l'avis préalable des Assemblées territoriales intéressées.

Art. 75. sans changement

Art. 76.

- Lorsque deuxcollectivités territoriales ont le même territoire, leur adminis¬tration peut être assurée par un même conseil dans les conditions définies par la loi.

TITRE XIII. - DES ACCORDS D'ASSOCIATION

Art. 77.

- La République peut conclure des accords avec des États qui désirent s'associer à elle pour développer en commun leurs cultures et leurs civilisations.

TITRE XIV. - DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES DE L'UNION EUROPÉENNE

Art. 78.

- La Républiqueparticipe aux communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d'États qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d'exercer en commun certaines de leurs compétences.

Art. 79.

- Sous réservede réciprocité, et selon les modalités prévues par le traité sur l'Union européenne signé le 7 février 1992, la France consent aux transferts de compétences nécessaires à l'établissement de l'Union économique et monétaire européenne ainsi qu'à la détermination des règles relatives au franchissement des frontières extérieures des États membres de la Communauté européenne.

Art. 80.

 Sous réservede réciprocité et selon les modalités prévues par le traité sur l'Union européenne signé le 7 février 1992, le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales peut être accordé aux seuls citoyens de l'Union résidant en France. Ces citoyens ne peuvent exercer les fonctions de maire ou d'adjoint ni participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l'élection des sénateurs. Une loi organique votée dans les mêmes termes par les deux Assemblées détermine les conditions d'application du présent article.

Art. 81.

- Après avis duConseil d'État, le gouvernement soumet à l'Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil des communautés, les propositions d'actes communautaires comportant des dispositions de nature législative.
- Pendant les sessions ou en dehors d'elles, des résolutions peuvent être votées dans le cadre du présent article, selon des modalités déterminées par le règlement de chaque Assemblée.

Art. 82.

- L'initiativede la révision de la Constitution appartient concurremment au président de la République, sur proposition du Premier ministre, et aux membres du Parlement.
- Lorsque le projet ou la proposition de révision a été votée par les deux Assemblées en termes identiques, la révision est définitive après avoir été approuvée parréférendum.
- Toutefois, le projet ou la proposition de révision n'est pasprésenté au référendum lorsque le président de la République décide d'en soumettre le texte au Parlement convoqué en congrès; dans ce cas, le projet ou la proposition de révision n'est approuvé que s'il réunit la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés. le bureau du congrès est celui de l'Assemblée nationale.
- Lorsque le projet ou la proposition n'a pas été voté en termes identiques après deux lectures par chaque Assemblée, le président de la République peut soumettre au référendum le texte adopté à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés par l'une ou l'autre des Assemblées.
- Aucune procédure de révision ne peut être engagée ou poursuivie lorsqu'il est porté atteinte à l'intégrité du territoire.
- La forme républicaine du gouvernement ne peut faire l'objet d'une révision.

Art. 83.

- La présente loi sera exécutée comme Constitution de la République.

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Le "Comité Balladur" et la révision de 2008

Au début son mandat, le Président N. Sarkozy engageait une vaste réflexion sur la Constitution de 1958. Pour ce faire il mettait en place un Comité qu'il est traditionnel de désigner par le nom de son Président, l'ancien Premier ministre E. Balladur. Nous reproduisons ici les documents ne connaissant pas perrenité du site du comité. On peut consulter ce site et en particulier les documents de travail et les auditions du Comité en suivant ce lien : COMITE BALLADUR

Eléments relatifs au Comité Balladur

- Discours d'Epinal.prononcé le 12 juillet 2007 par le Président N. Sarkozy. (Voir la vidéo du discours)
- Décret n° 2007-1108 du 18 juilllet 2007 instituant un comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Vème République.
- Lettre de mission adressée par le Président N. Sarkozy au Comité
- Discours prononcé lors de l'installation du Comité par le Président N. Sarkozy.
- Conférence de Presse pornoncée conjointement par E. Balladur et N. Sarkozy à l'occasion de l'installation du Comité le 18 juillet 2007
- Audition de J.-M. Sauvé, Vice-Président du Conseil d'Etat
- Audition de Jean-Louis Debré, Président du Conseil Constitutionnel
- Audition de P. Seguin, Premier président de la Cour des comptes
- Rapport remis au Président de la République le 29 octobre 2007 par le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Vème République.

Eléments relatifs à la révision de 2008

- Lettre du Président Sarkozy à F. Fillon : 12 nomvembre 2007

Décret n° 2007-1108 du 18 juillet 2007

Le Président de la République,
Sur le rapport du Premier ministre et de la garde des sceaux, ministre de la justice,
Le conseil des ministres entendu,
Décrète :

Art. 1er. − Il est créé un comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République. Il est chargé d’étudier les modifications de la Constitution et des textes qui la complètent propres à répondre aux préoccupations exprimées par le Président de la République dans la lettre annexée au présent décret, et de formuler toutes les autres recommandations qu’il jugera utiles.
Le comité peut entendre ou consulter toute personne de son choix.
Il remettra son rapport au Président de la République avant le 1er novembre 2007.

Art. 2.M. Edouard Balladur, ancien Premier ministre, ancien député, est nommé président du comité
institué par le présent décret.
Sont nommés membres du comité, en qualité de vice-présidents  :
M. Jack Lang, ancien ministre, député, ancien professeur de droit public à l’université Paris-X (Nanterre) ;
M. Pierre Mazeaud, ancien président du Conseil constitutionnel, ancien ministre, ancien député.
Sont également nommés membres du comité :
M. Denys de Béchillon, professeur de droit public à l’université de Pau et des pays de l’Adour ;
M. Jean-Louis Bourlanges, représentant au Parlement européen, professeur associé à l’Institut d’études
politiques de Paris ;
M. Guy Carcassonne, professeur de droit public à l’université Paris-X (Nanterre) ;
M. Jean-Claude Casanova, membre de l’Institut, président de la Fondation nationale des sciences politiques ;
M. Dominique Chagnollaud, professeur de droit public et de sciences politiques à l’université Paris-II
(Panthéon-Assas) ;
M. Olivier Duhamel, professeur de droit public à l’Institut d’études politiques de Paris, ancien représentant
au Parlement européen ;
M. Luc Ferry, ancien ministre, agrégé de philosophie et de sciences politiques, membre du Conseil
économique et social ;
Mme Anne Levade, professeur de droit public à l’université Paris-XII (Val-de-Marne) ;
M. Bertrand Mathieu, professeur de droit public à l’université Paris-I (Panthéon-Sorbonne), président de
l’Association française de droit constitutionnel ;
M. Olivier Schrameck, conseiller d’Etat, professeur associé à l’université Paris-I (Panthéon-Sorbonne).
Est nommé rapporteur général du comité : M. Hugues Hourdin, conseiller d’Etat.

Art. 3. − Le Premier ministre, la garde des sceaux, ministre de la justice, et le secrétaire d’Etat chargé des relations avec le Parlement sont responsables, chacun en ce qui le concerne, de l’application du présent décret, qui sera publié au Journal officiel de la République française.

Lettre de mission en direction du "Comité"

Paris, le 18 juillet 2007

Monsieur le Premier ministre,

La Constitution qui fixe l’organisation actuelle de nos institutions a été établie il y a près de cinquante ans. Inspirée par la pensée du Général de Gaulle et sa détermination à doter notre pays d’institutions stables et fortes, elle présente des qualités qui ne sont plus à démontrer. Incontestablement toutefois, sous l’effet des nombreux changements intervenus depuis 1958 dans notre pays et à l’extérieur, notre démocratie a aujourd’hui besoin de voir ses institutions modernisées et rééquilibrées. Nos concitoyens attendent de l’Etat une autorité renouvelée, et plus d’efficacité dans l’action publique, mais ils souhaitent aussi plus de transparence, plus de débat, plus de simplicité. Ils veulent que l’action politique soit au service de l’intérêt général, pas des intérêts particuliers. Ils aspirent profondément à une démocratie exemplaire, à une République irréprochable.

Bien sûr, depuis 1958, notre fonctionnement institutionnel a connu plusieurs inflexions. Elles ont résulté soit d’une modification formelle des textes, soit d’une évolution des pratiques. Mais c’est un fait que, depuis cette date, et plus encore depuis une quinzaine d’années au cours desquelles beaucoup de changements institutionnels sont intervenus, aucune réflexion d’ensemble n’a été menée sur l’équilibre général de notre démocratie.

C’est pourquoi j’ai souhaité vous confier la présidence d’un comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Cinquième République. Son rôle sera de formuler des propositions de réforme concernant la Constitution elle-même et les textes qui la précisent. Je vous remercie d’avoir accepté cette responsabilité.

En plein accord avec vous, j’ai tenu à ce que le comité fût constitué de personnalités diverses, d’une expérience, d’une stature et d’une crédibilité évidentes, et représentant différents courants d’opinion. Je les remercie vivement d’avoir accepté de vous rejoindre.

La première mission du comité, et à dire vrai la principale, sera de réfléchir à la nécessité de redéfinir les relations entre les différents membres de l’exécutif d’une part, aux moyens de rééquilibrer les rapports entre le Parlement et l’exécutif d’autre part. L’importance prise par l’élection présidentielle au suffrage universel direct, le passage au quinquennat et la réforme du calendrier électoral se sont en effet conjugués pour donner au Président de la République un pouvoir très large sur l’ensemble de nos institutions et de l’administration, et un rôle essentiel qui – à la différence de celui du Premier ministre – n’est pas assorti d’un régime de mise en cause de sa responsabilité.

Il convient dès lors :

- en premier lieu, d’examiner dans quelle mesure les articles de la Constitution qui précisent l’articulation des pouvoirs du Président de la République et du Premier ministre devraient être clarifiés pour prendre acte de l’évolution qui a fait du Président de la République le chef de l’exécutif, étant observé toutefois que cette articulation n’est guère dissociable du régime de responsabilité actuellement en vigueur ; c’est pourquoi, quelles que soient les réponses apportées à cette question, il y aura lieu en tout état de cause de rééquilibrer l’architecture institutionnelle d’ensemble en encadrant certains pouvoirs du Président de la République ;
- en deuxième lieu, et par suite, de permettre au Président de la République d’exercer ses fonctions de manière transparente et naturelle. Vous préciserez à cet effet les conditions dans lesquelles le Président de la République pourrait venir exposer sa politique directement devant le Parlement. De même, je souhaite que le budget de la Présidence de la République ne soit plus un objet de polémique. La Présidence de la République doit se voir reconnaître les moyens de fonctionner tout en soumettant son budget à des principes de contrôle et de transparence ;
- en troisième lieu, de mettre un certain nombre de limites aux pouvoirs du Président de la République. Cela pourrait passer notamment par une limitation du nombre de mandats qu’un même Président peut effectuer, et par un droit de regard du Parlement sur les nominations les plus importantes. Nos concitoyens souhaitent avoir la garantie que les nominations aux plus hautes responsabilités ne reposent que sur la compétence des intéressés ;
- enfin, il est indispensable de rééquilibrer les pouvoirs du Parlement par rapport à ceux de l’exécutif. A cette fin, vous pourriez étudier notamment les modifications qu’il convient d’apporter à la maîtrise de l’ordre du jour du Parlement, au nombre de commissions permanentes, aux pouvoirs et moyens de contrôle du Parlement sur l’administration et les comptes publics, ainsi que les modalités d’une association plus étroite des assemblées parlementaires à la détermination de la politique européenne, internationale et de défense de la France. Vous pourriez examiner l’opportunité de permettre au Parlement d’adopter des résolutions susceptibles d’influencer le travail gouvernemental. Vous me proposerez les moyens de rendre la fonction parlementaire plus valorisante, et le travail parlementaire d’élaboration des lois plus efficace, en contrepartie, le cas échéant, d’un encadrement des pouvoirs du gouvernement en matière d’adoption des lois (articles 44 alinea 3 et 49 alinea 3). Vous pourriez prévoir la possibilité pour les ministres et les secrétaires d’Etat issus du Parlement de retrouver leur siège lorsqu’ils cessent d’exercer leurs fonctions gouvernementales.

Une démocratie exemplaire, c’est aussi une démocratie qui veille à ce que l’opposition ait les moyens d’exercer son rôle, qu’il s’agisse de moyens politiques, juridiques ou financiers. C’est pourquoi je souhaite que le comité me propose un statut de l’opposition, définissant cette dernière et lui reconnaissant un certain nombre de droits : notamment des droits d’information, des droits protocolaires, le droit d’assurer ès qualité certaines fonctions, le droit de créer une commission d’enquête au Parlement, le droit de bénéficier de moyens financiers lui permettant de fonctionner etc.

La justice est le troisième pilier de l’équilibre des pouvoirs au sein de notre démocratie. Son rôle et son fonctionnement ont profondément évolué depuis que les Constituants de 1958 consacrèrent à « l’autorité judiciaire » le titre VIII de la Constitution. La justice, qu’elle soit judiciaire ou administrative, a de fait plus de pouvoir qu’en 1958, mais son indépendance n’est pas pour autant pleinement garantie, ni sa responsabilité suffisamment engagée. Tout en vous interrogeant sur l’opportunité de reconnaître dans la Constitution l’existence d’un véritable pouvoir judiciaire ou juridictionnel et d’en préciser les contours, vous me proposerez une nouvelle composition du Conseil supérieur de la magistrature dont la présidence ne sera plus assurée par le Président de la République et où les magistrats ne seront plus majoritaires. Bien que cela ne relève pas nécessairement de la Constitution, vous examinerez les moyens d’une meilleure conciliation entre l’exigence d’application homogène par les parquets de la politique pénale définie par le gouvernement, et la garantie due aux justiciables qu’aucune considération autre que judiciaire n’intervient dans le fonctionnement de la justice. La création d’une fonction de procureur général de la Nation, dont vous préciserez alors les conditions de nomination, de fonctionnement et de révocation, est une voie possible en ce sens. Je souhaite également que vous me proposiez une réforme du droit de grâce. Le droit de faire grâce doit subsister, mais il ne me paraît plus envisageable que l’exercice de ce pouvoir relève du seul Président de la République. Je considère enfin que, dans une République exemplaire, il ne devrait plus être possible de déclencher des poursuites, de quelque nature qu’elles soient, sur la base d’une dénonciation anonyme.

La campagne présidentielle a mis en évidence l’attente de nos concitoyens d’une vie politique plus ouverte, plus proche de leurs préoccupations, plus représentative de la diversité de leurs opinions, et où les droits des citoyens seraient renforcés. A cet effet, vous étudierez les moyens d’instiller plus de démocratie directe dans notre fonctionnement institutionnel, sous la forme, le cas échéant, d’un droit d’initiative populaire. Vous examinerez les conditions dans lesquelles le Conseil constitutionnel pourrait être amené à statuer, à la demande des citoyens, sur la constitutionnalité de lois existantes. Des voix s’élèvent dans notre pays pour regretter que la France soit le seul grand pays démocratique dans lequel les citoyens n’ont pas accès à la justice constitutionnelle, et que certaines normes internationales aient plus de poids et d’influence sur notre droit que nos principes constitutionnels eux-mêmes. Il me paraît nécessaire également d’examiner dans quelle mesure les pouvoirs conférés au chef de l’Etat par l’article 16 de la Constitution en cas de crise majeure demeurent applicables, compte tenu des évolutions intervenues depuis le temps de sa rédaction.

Dans le même esprit, je souhaite que le rôle du Conseil économique et social soit modernisé et valorisé, et notamment qu’il soit une enceinte privilégiée de débat et de concertation sur les questions essentielles de développement durable. Je vous demande d’étudier dans quelle mesure les Français de l’étranger, qui sont de plus en plus nombreux et qui contribuent au rayonnement de notre pays dans la mondialisation, pourraient être représentés à l’Assemblée nationale en plus du Sénat. S’agissant enfin des modes de scrutin, ils ne relèvent pas stricto sensu de la Constitution. Cela étant, ils ont à l’évidence un effet majeur sur l’équilibre de nos institutions. C’est pourquoi, en parallèle des travaux qui seront entrepris par ailleurs sur le découpage des circonscriptions électorales, conformément à la demande du Conseil constitutionnel, je souhaite connaître l’avis de votre comité sur l’opportunité d’introduire une dose de représentation proportionnelle au niveau national pour les élections législatives ou sénatoriales, et sur les modalités qu’il conviendrait de retenir si l’on devait s’engager sur l’une ou l’autre de ces voies.

Dans son discours de Bayeux du 16 juin 1946, le Général de Gaulle assignait aux institutions le rôle de préserver la cohésion des gouvernements, l’efficience des administrations, le prestige et l’autorité de l’Etat, ainsi que le crédit des lois. Depuis une quinzaine d’année, ce dernier s’est considérablement affaibli sous l’effet de lois trop nombreuses, trop instables, d’une qualité insuffisante et ne respectant plus le partage institué par les articles 34 et 37 de la Constitution entre la loi et le règlement. De nombreux travaux ont eu lieu sur ce sujet au cours des années récentes. Je souhaite que le comité de révision de la Constitution me fasse des propositions efficaces pour garantir la sécurité juridique dont nos concitoyens ont impérativement besoin. Parmi celles-ci, je souhaite que soient étudiés notamment l’opportunité d’inscrire les principes de sécurité juridique et de confiance légitime dans la Constitution ; la possibilité pour une commission ad hoc du Parlement, après le vote des lois, ou pour le Conseil constitutionnel, de procéder au déclassement systématique des dispositions législatives intervenues dans le domaine du règlement ; le report de l’entrée en vigueur des lois à la publication de tous leurs décrets d’application ; la possibilité pour le Parlement de se substituer au pouvoir réglementaire lorsque celui-ci tarde à prendre les décrets d’application des loi ; ou encore la création, dans chaque ministère, sur le modèle du contrôleur financier, d’un contrôleur juridique chargé de veiller à la nécessité et à la solidité juridiques des textes proposés.

Monsieur le Premier ministre, tels sont les principaux axes de réflexion auxquels devra s’attacher le comité chargé de proposer les réformes nécessaires à la modernisation et au rééquilibrage de nos institutions. Il lui sera naturellement possible, s’il l’estime nécessaire, d’élargir son champ d’étude à d’autres sujets relatifs au fonctionnement de nos institutions et de notre vie politique, et de formuler toute proposition utile.

Je vous saurais gré de bien vouloir me rendre vos conclusions avant le 1er novembre 2007, assorties, dans la mesure du possible, du ou des projets de texte nécessaires à leur mise en œuvre. Après avoir pris connaissance de ceux-ci, j’engagerai avec le gouvernement, préalablement à la saisine du Parlement, l’ensemble des consultations nécessaires à l’élaboration définitive de la réforme, en particulier la consultation des partis politiques et des différentes institutions de la République. Mon objectif est de parvenir d’ici janvier prochain à une profonde modernisation du fonctionnement de notre démocratie.

Je vous prie d’agréer, Monsieur le Premier ministre, l’assurance de mes sentiments respectueux.

Nicolas Sarkozy

 

Allocution du Président de la République lors de l'installation du comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Vème République.

18 juillet 2007

Messieurs les Premiers ministres, Messieurs les ministres, Mesdames et Messieurs,

Il n'est jamais facile pour des institutions en place, et encore moins pour les hommes et les femmes qui les incarnent, de s'interroger en conscience sur les faiblesses de leur organisation et de leur fonctionnement. Dans l'histoire de nos institutions, la remise en cause est venue le plus souvent du fait de circonstances extérieures. Ce fut le cas notamment de la Troisième et de la Quatrième Républiques. Ces remises en cause furent précédées d'un affaiblissement profond de l'Etat et de la France, tant il est vrai que, dans notre pays, l'un va toujours avec l'autre. Elles provoquèrent des drames qui auraient pu être évités si les hommes qui conduisaient alors les institutions avaient eu la clairvoyance et le courage de changer d'eux-mêmes un système institutionnel qui les menait à leur perte.

Bien sûr, et fort heureusement, notre pays n'est pas aujourd'hui au bord d'un gouffre institutionnel. Le Président de la République, le Premier ministre, le gouvernement, avec la majorité présidentielle dont ils disposent au Parlement, ont les moyens d'entreprendre les réformes attendues des Français. Ferme et souple à la fois, la Constitution de la Cinquième République a des qualités qui ont permis à notre pays de traverser bien des crises. Elle respecte les principes de la démocratie et les principes de l'Etat de droit. Elle est fondée sur le régime de l'équilibre et de la séparation des pouvoirs tout en donnant au pouvoir exécutif et au pouvoir législatif les moyens de coopérer pour diriger la Nation.

Pour autant, tout en reconnaissant à la Constitution voulue par le général de Gaulle ses mérites incomparables, c'est aussi le rôle de ceux auxquels le peuple a confié son destin, que de s'interroger sur la responsabilité de notre système institutionnel dans le développement de l'impuissance publique, dans le discrédit de l'action politique, dans les difficultés de l'Etat à se réformer, et dans la déresponsabilisation d'une partie des élites.

C'est le rôle des institutions de savoir s'adapter et se moderniser pour relever les défis du temps présent.

Les Français sont attachés à la Cinquième République, à son parlementarisme rationalisé, à son Président élu au suffrage universel direct. Ils savent les périls dont elle les a sauvés. Mais ils veulent aussi de profonds changements dans la façon de faire de la politique, et donc dans le fonctionnement des institutions : plus de transparence, plus de responsabilité, plus de modernité, plus de démocratie.

Ils veulent que l'autorité de l'Etat soit respectée. Ils veulent que les élus s'intéressent à leurs problèmes. Ils attendent des responsables publics qu'ils servent l'intérêt général, pas les intérêts particuliers. Ils aspirent au fond à une démocratie irréprochable, à une République exemplaire.

Loin de remettre en cause la pensée du fondateur de la Cinquième République, c'est au contraire lui être profondément fidèle que de réfléchir aux forces et aux faiblesses de nos institutions pour le monde d'aujourd'hui. Et ce serait, à l'inverse, lui être profondément infidèle que de ne pas le faire.

Le Général de Gaulle lui-même, soucieux de préparer l'avenir de la France pour les temps où il ne serait plus là, fit modifier en 1962 la Constitution et tenta également de le faire en 1969. Suivre son exemple, c'est autant se tourner vers l'ordre que vers le mouvement.

C'est la raison pour laquelle, j'ai souhaité vous confier, Monsieur le Premier ministre, la présidence d'un comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage de nos institutions.

Beaucoup de raisons sont à l'origine de ce choix. Vous êtes un homme d'expérience et un homme d'Etat. Vous n'attendez plus rien pour vous-même de la vie publique et politique, sinon peut-être de servir encore votre pays avec le plus haut degré possible d'engagement et de désintéressement, comme vous le fîtes en vérité tout au long de votre carrière. Personne ne peut douter un instant de votre attachement profond à la Cinquième République aux destinées de laquelle vous avez veillé dans les postes les plus éminents.

Et en même temps, vous êtes un réformateur, un esprit profondément moderne, convaincu de la nécessité de faire évoluer nos institutions avant que le cours de l'histoire ne vienne à s'en charger lui-même. Nul ne peut contester que vous aurez à coeur de réfléchir à la modernisation et au rééquilibrage de nos institutions avec le seul désir de servir au mieux les intérêts de l'Etat et de la France.

Je vous remercie d'avoir accepté la lourde tâche de présider ce comité de révision constitutionnelle ; de même que je remercie tous ceux qui ont bien voulu vous rejoindre, en acceptant ce faisant, au nom des intérêts de notre pays et de notre République, de transcender tous les clivages et bien des préjugés.

Réformer la Constitution est une affaire sérieuse. C'est une affaire qui engage l'avenir au-delà d'un quinquennat. La majorité présidentielle aujourd'hui au pouvoir doit se sentir investie, dans cette tâche, du sort de tous les Français ; mais l'opposition également.

Je me félicite donc que des hommes et des femmes d'expérience, aux profils diversifiés, qui ont servi l'Etat, analysé et enseigné le droit, analysé et interprété la société, participent à cette entreprise, quelles que soient par ailleurs leurs idées politiques dès lors qu'elles sont républicaines. Cette diversité est en réalité une condition de la réussite de votre mission. Je note que c'est sans difficulté, Monsieur le Premier ministre, que nous nous sommes mis d'accord tous les deux sur la composition du comité et que chacun des membres pressentis a accepté notre proposition avec enthousiasme et sens du bien commun.

Dans quelles directions doivent évoluer nos institutions ?

Vous devrez d'abord vous interroger sereinement sur la question de la présidentialisation du régime.

Cette question est inévitable : la présidentialisation est une réalité. Elle est le résultat de l'élection au suffrage universel direct du Président, du quinquennat et de l'inversion du calendrier électoral. L'une des missions clé de votre comité est précisément la mise en cohérence de 20 années de réformes successives de nos institutions.

Bien sûr, le comité ne pourra pas ne pas se pencher sur l'articulation des pouvoirs entre le Président de la République et le Premier ministre ; mais cette question n'est pas dissociable de celle de l'articulation des responsabilités. Car, si le Président exerce une prééminence de fait au sein de l'exécutif, seul le gouvernement est responsable devant le Parlement.

C'est pourquoi, quelle que soit la réponse que le comité donnera à la question de la nature profonde du régime, l'important est que la réforme que vous proposerez conduise à plus de responsabilité dans l'exercice de l'action publique. Si la responsabilité du Premier ministre devant l'Assemblée nationale devait être maintenue, elle devrait être assumée pour ce qu'elle est : un mécanisme respectueux de notre tradition parlementaire. Elle ne saurait dédouaner le Président des responsabilités politiques qu'il a devant le peuple et devant le pays.

Aussi, le plus essentiel à mes yeux est-il d'abord que les pouvoirs du Président de la République s'exercent dans la transparence et qu'ils soient encadrés par de réels contrepouvoirs, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui.

J'attends donc du comité, d'un côté, qu'il réfléchisse aux conditions dans lesquelles le Président pourrait venir expliquer lui-même sa politique devant le Parlement. J'attends qu'il me fasse également des propositions sur la transparence et le contrôle des comptes de la Présidence de la République : la Présidence de la République doit avoir les moyens de fonctionner tout en soumettant ses comptes à un contrôle extérieur.

Mais je souhaite aussi que le comité fasse des propositions sur la limitation du nombre des mandats du Président de la République et sur l'encadrement de son pouvoir de nomination par un système d'auditons publiques et de droit de véto du Parlement. Une République exemplaire, c'est une République où les plus hautes responsabilités sont conférées en fonction de la compétence, du mérite, de la hauteur de vue, et, par-dessus tout, du sens de l'Etat et du bien public.

Plus fondamentalement encore, le rééquilibrage de nos institutions suppose un renforcement très significatif des pouvoirs du Parlement. Cela fait des années qu'on en parle, le temps est venu de le faire. Le sujet est doublement important : à la fois pour créer un réel contrepouvoir au pouvoir de l'exécutif, et pour faire émerger, dans les rangs des parlementaires, l'élite politique capable de gouverner et de veiller à la modernisation du pays.

Je souhaite donc que le comité me fasse des propositions sur la fixation de l'ordre du jour, sur le nombre des commissions permanentes, sur la création d'un organisme d'audit et de contrôle, sur l'association du Parlement à la détermination de notre politique internationale, européenne et de défense, sur la revalorisation de la fonction parlementaire en lui donnant plus de moyens, plus de responsabilités, mais aussi plus d'obligations. La procédure parlementaire d'élaboration des lois devra être plus efficace, en échange de quoi la procédure de l'article 49.3 et le vote bloqué pourraient être éventuellement mieux encadrés. Les ministres et les secrétaires d'Etat devraient pouvoir retrouver leur siège de parlementaire lorsqu'ils quittent leurs fonctions gouvernementales. Cela permettrait d'avoir plus de renouvellement dans la composition des gouvernements.

La deuxième piste d'évolution de notre démocratie est à rechercher, me semble-t-il, dans la vitalité du débat politique.

Je veux dire les choses très simplement : ce qui a manqué, ces dernières années, à la vie politique française, ce qui explique le discrédit qui l'a progressivement gagnée, c'est l'absence de débat d'idées. Je suis pour que le débat des idées politiques en France soit plus riche, plus vigoureux, parce que la politique est ce qui fait vivre le peuple ensemble, parce que la politique est ce qui construit la Nation.

Cela suppose des partis politiques qui ont les moyens de fonctionner – j'ai toujours trouvé absurde la solution qui consiste à donner moins d'argent public au parti qui a perdu les élections.

Cela suppose ensuite et surtout de doter l'opposition d'un statut qui lui garantisse les moyens politiques, juridiques et financiers de pouvoir se conduire comme un contrepouvoir réel face à la majorité. Ce statut devra comprendre notamment des droits d'information, des droits protocolaires, le droit de créer une commission d'enquête. De même, que ce que nous avons fait librement, laisser la présidence de la commission des finances à l'opposition, devra être prévu dans le statut de l'opposition, car c'est une garantie d'une démocratie irréprochable.

Je suis convaincu que le statut de l'opposition sera un grand progrès pour l'exemplarité de notre République.

Depuis trop d'années, Mesdames et Messieurs, nous nous satisfaisons d'une justice qui a beaucoup plus de pouvoirs que le titre VIII de la Constitution ne lui en reconnaît, sans être pour autant, d'un côté, réellement indépendante, de l'autre, pleinement responsable. Cette question déborde le champ de la seule Constitution, mais c'est la Constitution qui fixe les principes de notre justice et nul ne peut contester que sans justice impartiale, il n'y a pas de République exemplaire.

Je veux aborder cette question sans blesser personne – l'immense majorité des magistrats fait son travail honnêtement – mais aussi sans faux semblant. Si ce n'est pas maintenant que nous en parlons, au début d'un nouveau quinquennat, au seuil d'une réflexion dont nous voulons qu'elle nous conduise à une démocratie irréprochable, quand pourrons-nous en parler ?

Depuis cinquante ans, la justice a beaucoup changé. Pour autant, les Français ont-ils le sentiment que la justice est indépendante ? La réponse est non. Ont-ils le sentiment qu'elle protège les innocents ? La réponse est non. Ont-ils le sentiment que, rendue en leur nom, elle est vraiment à leur écoute ? La réponse est encore non.

Une démocratie irréprochable, c'est une démocratie où une dénonciation anonyme est une dénonciation inexistante. Notre droit doit le prévoir. Une démocratie irréprochable, c'est une démocratie où le droit de faire grâce n'appartient pas à un homme seul. Le droit de grâce doit être réformé. Une démocratie irréprochable, c'est une démocratie où aucune considération autre que judiciaire n'intervient dans le déroulement des poursuites pénales. Je souhaite que le comité me fasse des propositions pour concilier cette garantie, qui est un droit élémentaire des justiciables, avec le devoir pour le gouvernement d'avoir une politique pénale. Une démocratie irréprochable, c'est enfin une démocratie où le Conseil supérieur de la magistrature assure ses missions en toute indépendance du pouvoir politique, mais sous le contrôle du peuple français. C'est pourquoi je souhaite que le comité me fasse des propositions sur la composition du Conseil supérieur de la magistrature.

Enfin, Mesdames et Messieurs, une démocratie irréprochable, c'est une démocratie qui progresse sans cesse dans le sens d'un renforcement des pouvoirs et des libertés conférés aux citoyens.

Votre comité devra s'interroger sur la capacité de nos institutions à refléter la diversité des préoccupations et des opinions des Français. Je souhaite que le Conseil économique et social soit modernisé, notamment pour prendre en compte la dimension écologique de notre développement économique. Je souhaite que le comité s'interroge sur l'opportunité d'un droit d'initiative populaire en matière législative. Je souhaite qu'il me fasse des propositions sur l'introduction d'une dose de représentation proportionnelle au niveau national aux élections sénatoriales ou législatives.

Il existe un débat sur l'avenir du Conseil constitutionnel : d'une part, sur la possibilité pour les citoyens de le saisir de la constitutionnalité des lois existantes, d'autre part, sur les conditions dans lesquelles ses membres sont désignés. Ces deux questions sont d'ailleurs en partie liées. Il appartiendra au comité de me faire ses recommandations sur ce sujet, sur lequel je suis pour ma part et en toute bonne foi hésitant.

Il en est de même s'agissant de l'article 16 de la Constitution, dont il n'est pas absurde de se demander s'il offre aujourd'hui des garanties suffisantes au regard de l'évolution des mœurs et du droit pour être réellement utilisable en cas de nécessité.

Enfin, à l'image de la Constitution allemande ou des principes fondamentaux qui régissent l'Union européenne, je considère que la sécurité juridique est devenue une liberté fondamentale. Nos concitoyens ont le droit d'être protégés contre les changements intempestifs de législation dans leur vie quotidienne, qu'il s'agisse de leurs choix patrimoniaux, familiaux, professionnels. J'attends du comité qu'il nous fasse des propositions efficaces pour un droit moins bavard, plus sûr, plus efficace, fondamentalement mieux respecté, le droit, en somme, d'une République exemplaire.

Telles sont les principales pistes de réflexion que j'ai souhaité, Monsieur le Premier ministre, Madame, Messieurs, confier à votre comité. Il en existe d'autres encore comme la question de la fixation – dans une loi organique – de la structure du gouvernement, ou l'obligation pour nos finances publiques de respecter une règle d'or et un taux maximum de prélèvements obligatoires. Préserver l'avenir des générations futures est assurément le rôle d'une République exemplaire.

Je souhaite naturellement que le comité se sente par ailleurs libre de nous faire toute autre recommandation utile.

S'agissant de la méthode, vous souhaitez, Monsieur le Premier ministre, que les débats qui auront nécessairement lieu au sein du comité demeurent confidentiels, charge à chacun des membres, au moment de la remise publique du rapport, de faire connaître son éventuelle opinion dissidente. Votre idée, et je la partage, est que le comité puisse dégager sereinement un noyau de propositions consensuelles et que chacun se sente libre, par ailleurs, de formuler d'autres propositions qui pourraient ne pas avoir l'assentiment de tous. Je suis favorable à cette façon de faire et je remercie chacun d'entre vous de respecter cette règle.

Elle ne me paraît pas incompatible, bien au contraire, avec le projet de donner par ailleurs une large publicité à l'avancement de vos travaux, aux auditions auxquelles vous procéderez, et de permettre à tous ceux qui le souhaitent, grâce aux moyens de communication moderne, de faire connaître leur opinion. Je partage là aussi pleinement cette ambition qui va dans le sens d'une démocratie plus transparente et plus ouverte.

Il me reste, Monsieur le Premier ministre, Madame, Messieurs, à vous remercier d'avoir accepté de consacrer de votre temps, de votre énergie, de votre savoir et de votre intelligence à cette entreprise de modernisation, de rajeunissement, de rééquilibrage de nos institutions à laquelle les Français aspirent profondément, j'en suis intimement convaincu.

Conférence de presse conjointe de N. SARKOZY et de E. BALLADUR lors de l'installation du comité

19 juillet 2007

M. EDOUARD BALLADUR – Monsieur le Premier ministre, Monsieur le Président, je tiens à vous remercier, comme je l'ai dit tout à l'heure au nom de tous les membres du comité, d'avoir bien voulu nous donner votre confiance pour étudier un problème extrêmement important, celui du fonctionnement de nos institutions, qui ont assuré à la France la solidité du pouvoir pendant un demi-siècle, mais qui doivent nécessairement être adaptées aux évolutions actuelles.

Vous nous avez demandé d'étudier un très grand nombre de sujets. Nous allons bien entendu le faire, avec un esprit de liberté que vous nous avez également incité à prendre et à exercer. Liberté qui se manifestera d'abord dans les propositions que nous ferons, et ensuite peut-être dans d'autres propositions qui au fil de nos réflexions pourraient nous apparaître indispensables.

Nous allons nous mettre au travail maintenant, et j'espère que nous serons en mesure de respecter le terme que vous nous avez fixé, c'est-à-dire à la fin du mois d'octobre pour présenter un rapport qui évoquerait un certain nombre de modifications, constitutionnelles et la modification d'un certain nombre de textes qui ne sont pas des textes constitutionnels et qu'il faudra modifier. Je sais par exemple que vous voulez, nous consulter sur le mode de scrutin. Sujet difficile et j'allais presque dire périlleux. Nous le ferons bien entendu. Voilà, Monsieur le Président, je n'ai pas grand-chose d'autre à ajouter sinon que nous sommes tous très sensibles à la confiance que vous nous faites et que nous aurons à cœur de répondre à votre attente.

LE PRESIDENT - Merci, Monsieur le Premier ministre, Monsieur le Président le texte que j'ai donné devant le comité est à la disposition des journalistes. Je voudrais dire à ceux qui s'étonneraient de la diversité de la composition du comité, que la Constitution c'est l'affaire de tous les Français mais pas de la majorité contre la minorité. Donc, cela aurait été curieux d'avoir un comité composé de gens pensant la même chose sur tous les sujets. La Constitution, c'est l'affaire de tout le monde. Je voudrais faire une deuxième remarque, cette réforme à laquelle j'ai demandé au comité de réfléchir, ce n'est pas une réforme d'opportunité. La majorité n'en a pas besoin pour des raisons politiques, pour des raisons tactiques ou pour des raisons d'opportunité. Simplement, il m'a semblé que c'était de mon devoir de réfléchir à la cohérence de nos institutions et de voir si elles sont toujours adaptées aux réalités de 2007. J'ajoute que nous avons connu suffisamment de crises en France : la présence de Monsieur LE PEN au deuxième tour, les abstentions à répétition, la méfiance à l'égard de la parole publique et du politique, pour nous interroger sur la pertinence de nos institutions. Enfin, dans mon esprit, il ne s'agit pas de changer de République, mais à l'intérieur de la Vème République de voir comment on peut être plus moderne. Etre plus moderne cela veut dire : plus responsable. La question de la responsabilité est au cœur de la réforme. Qui décide ? Pourquoi il décide ? Quel résultat il obtient ? Comment le peuple souverain peut-il prolonger sa confiance, renouveler sa confiance ou retirer sa confiance ? Voilà en vérité la question centrale de la réforme des institutions de la République.

Y a-t-il des questions que vous souhaitez nous poser ?

QUESTION - L'éventuelle suppression du poste de Premier ministre est-ce que cela fait partie des réflexions, êtes-vous ouvert à ce genre de proposition ?

LE PRESIDENT - A la suppression de M. FILLON en aucun cas. Le Premier ministre Edouard BALLADUR a indiqué que nous souhaitions une grande liberté de propositions. La question de la présidentialisation est clairement posée. Je ne vois pas pourquoi elle serait posée dans tous les débats qui existent sauf à l'intérieur du comité qui réfléchit à la cohérence de nos institutions. Je suis pour le maintien du Premier ministre mais j'ai bien noté Jack LANG a bien voulu indiquer que sa participation au comité ne voulait pas dire adhésion à toutes mes propositions. C'est la confrontation de points de vue différents qui fera la richesse de ce comité. Jack LANG réfléchit aux institutions depuis bien longtemps, il est lui-même professeur agrégé de droit public, il a parfaitement le droit d'avoir son opinion ce n'est quand même pas illégitime. Ce qui serait illégitime, c'est de ne pas réfléchir aux conséquences de l'inversion du calendrier, de la concomitance des élections législatives et des élections présidentielles et du quinquennat. La seule chose illégitime à mes yeux, c'est que l'on dise : cela ne change rien, donc on ne réfléchit pas. Qu'il y ait des gens qui réfléchissent et qui proposent c'est plutôt une bonne nouvelle.

QUESTION - Monsieur le Président, vous parlez de responsabilité des élus, vous souhaitez vous-même vous exprimer devant le Parlement, vous envisagez de le faire pour défendre votre bilan, expliquer votre action mais en même temps vous n'êtes pas responsable puisque le Parlement n'a pas de possibilité de blocage, est-ce que ce n'est pas une responsabilité qui ne va que dans un sens ?

LE PRESIDENT - C'est un sujet qui est posé, je l'ai même indiqué au Premier ministre. Je voudrais simplement vous rappeler qu'aujourd'hui le Président de la République a le droit de s'exprimer devant le Parlement sous la forme d'un message lu par un tiers et entendu par des parlementaires debout n'ayant pas le droit de commenter. Je pensais que cette disposition, légèrement obsolète au XXIème siècle pouvait être toilettée. Si le toilettage pouvait aller un peu plus loin que le toilettage, il me semble que cela ne serait pas une très grande révolution.

QUESTION - Monsieur le Président, on sait ce qu'il advient parfois des travaux de ce type de commission, ils sont parfois restés lettre morte dans le passé, on verra ce qu'il en sera après le 1er novembre, est-ce que vous pouvez nous donner des éléments de calendrier sur la suite d'une éventuelle réforme ou d'éventuelles modifications constitutionnelles ? Est-ce que cela veut dire que ce sera réglé avant les municipales, on sait que ce n'est jamais facile de procéder à des modifications assez lourdes en période électorale ou après les municipales de 2008 ?

LE PRESIDENT - Le comité mis en place, travaille jusqu'au mois de novembre. Je solliciterai les partis politiques es qualité pour qu'ils nous fassent part de leurs propositions, peut-être même que le comité souhaitera les entendre. L'idée que nous avons avec le Premier ministre, c'est qu'en tout état de cause, la réforme devra avoir été votée avant les municipales. Ce n'est pas un comité pour produire des documents universitaires, c'est un comité pour aider un gouvernement à prendre des décisions et assumer une réforme. Que les choses soient très claires, la réforme aura lieu. A la fin de l'année 2007 ou au début de l'année 2008. Il y a également le problème du traité simplifié qui doit passer au Congrès. A ce moment-là, chacun prendra ses responsabilités puisque si c'est une révision, c'est la majorité des 3/5ème, donc le gouvernement devra prendre ses responsabilités. La majorité et l'opposition et la diversité de la représentation du comité me semble-t-il, renvoient à la diversité des soutiens nécessaires pour que la réforme aille jusqu'au bout. Cela me semble donc assez cohérent.

M. EDOUARD BALLADUR - En ce qui concerne la consultation des élus, des partis, le Président a lui-même reçu hier un certain nombre de responsables de partis. Nous-mêmes, nous prendrons contact avec les Présidents des groupes parlementaires, les Présidents d'un certain nombre de Présidents de Commissions et les Présidents des Assemblées. Nous envisageons de procéder à un certain nombre d'auditions dès maintenant, et cela, jusqu'à la fin du mois de septembre. Puis nous présenterons notre rapport. Je vous rappelle que dans notre système institutionnel, le Président n'est pas responsable devant le Parlement. Mais le Président peut dissoudre l'Assemblée qui renverse un gouvernement. Donc, c'est un système assez équilibré finalement mais qui n'interdit pas au Président de parler un peu plus facilement et simplement aux parlementaires.

QUESTION - Monsieur le Président, quelle sera votre marge de manœuvre ?

LE PRESIDENT - La marge de manœuvre elle est entre la part de mes convictions et ma capacité à convaincre : c'est une chose d'avoir des convictions, mais il faut savoir convaincre. Je souhaite que les pouvoirs du Président de la République soient encadrés, je souhaite qu'il y ait davantage de transparence de la Présidence de la République, je souhaite qu'une bonne fois pour toutes on cesse de parler du renforcement nécessaire des pouvoirs du Parlement et qu'on le fasse, je souhaite que l'on clarifie les questions afférentes à la justice sur un certain nombre de sujets comme la composition du Conseil Supérieur de la Magistrature et puis que sur des questions de principe, je l'ai dit au comité comme la suppression des dénonciations anonymes qui est une chose qui me choque profondément depuis années, on puisse aller assez loin. Pour le reste, si vous voulez me faire dire qu'il y aura des propositions qui, si elles sont consensuelles ne recueillent pas mon adhésion, j'irai dans le sens du consensus. Le Président de la République qui est le garant des institutions, cela ne veut pas dire que les institutions lui appartiennent. Il est en charge de les faire fonctionner, cela ne veut pas dire qu'il n'y a que son opinion qui compte et cela je crois que c'est très important. Je voudrais dire pour terminer que pour moi la caractéristique de la France, c'est une synthèse et c'est tout ce qui ira dans le sens de cette synthèse, qui semblera bon pour le pays et puis il faudra que la majorité l'accepte, que l'opposition se laisse convaincre. C'est un rude chantier que l'on engage, mais c'est un chantier passionnant. Je pense qu'il y a moins de risque à mettre les choses en mouvement qu'à attendre immobile comme on l'a fait tant de fois dans notre histoire que des institutions démodées soient renversées par le biais d'une crise, qu'elle soit politique, institutionnelle, économique ou sociale car en vérité c'est bien de cela dont il s'agit. Faire la réforme à froid pour ne pas la subir à chaud un jour ou l'autre. Je ne parle pas de mon quinquennat, je parle en regardant l'évolution des institutions de la République. Chaque fois qu'il y a eu une évolution cela a toujours été au cœur d'une crise, soyons une démocratie exemplaire, avisée, apaisée, faisons l'évolution avant que le peuple souverain ne l'exige pas le biais d'événements qui se paient toujours au prix fort dans notre pays. Voilà l'enjeu, croyez-moi je suis prêt à aller assez loin pour répondre à cette exigence et à ce cahier des charges.

QUESTION - En proposant vous-même cette réforme, vous semblez avoir des idées assez arrêtées sur ce que vous souhaitez, est-ce que vous seriez prêt à des concessions, à renoncer à un certain nombre de choses ?

LE PRESIDENT - Oui, c'est assez curieux de demander au Président de la République de n'avoir de conviction sur rien. En même temps, j'ai bien compris et je mets au défi de regarder le discours que j'ai prononcé à Epinal ou le petit propos liminaire devant le comité, j'ai essayé de trouver la voie de passage. Je ne peux pas non plus dire au comité, je parle sous le contrôle du Premier ministre, écoutez, il se trouve que je n'ai aucune idée sur la question, pourriez-vous m'en donner quelques-unes ? A l'inverse, si je disais voilà toutes ces idées que j'ai défendues dans la campagne, je vous demande des les appliquer sans rien dire, ils me diraient "pourquoi vous nous avez dérangé ?" Il y a des sujets sur lesquels j'hésite ; tel que la question de l'exception d'inconstitutionnalité. Je mets au défi quiconque de me dire que c'est un sujet simple. Je serai très heureux d'être éclairé par le comité sur un sujet de cette nature. Je prends un autre exemple, l'article 16, ce n'est pas parce qu'il n'a pas servi depuis longtemps que la seule solution serait pour nous de le garder en l'état, légèrement obsolète, ou de le supprimer. Il y a me semble-t-il peut-être matière à rédiger les choses différemment.

Le 49-3, on en parle, on en parle et une fois que l'on en a parlé, on y réfléchit. La seule caractéristique, c'est que l'on n'agit pas. Le Premier ministre et moi-même serions très heureux d'avoir les réflexions du comité sur le sujet. On ne peut pas dire qu'on le supprime si dans le même temps on n'a pas une opposition responsable. Ce ne sont pas des petits sujets. Je confesse ne pas avoir d'idées arrêtées sur tous ces sujets. La composition du Conseil Supérieur de la Magistrature, j'aimerais que quelqu'un me dise que c'est un sujet simple, c'est un sujet extrêmement complexe. Ce qui est sûr, c'est que je ne vois pas ce que vient faire le Président de la République à présider le Conseil Supérieur de la Magistrature étant entendu que l'évolution fait que quand le Président de la République s'exprime devant le CSM on est au bord du scandale. La meilleure chose, c'est qu'il ne le préside pas.

La limitation du nombre de mandats présidentiels : dans le cadre de la campagne, je pensais à deux mandats successifs. On peut avoir d'autres opinions mais il me semble que c'est quelque chose qui est nécessaire pour faire respirer la démocratie française. Une question comme la présence des parlementaires. Faut-il prévoir un certain nombre de jours de présence obligatoire ? Ce n'est pas une question anecdotique pour que les Français retrouvent la confiance dans les institutions. Il y aurait tellement d'autres exemples.

La transcription des auditions ci-dessous reproduite est issue des dite internet des institutions. Seule la présentation du texte a été retravaillée pour faciliter la lecture. Cependant, il va de soi que seul le prononcé fait foi.

Audition de M. Jean-Marc Sauvé, Vice-Président du Conseil d’Etat  (seul le prononcé fait foi)

Monsieur le Président,
Madame,
Messieurs,

Je me propose, si vous le souhaitez, d’aborder liminairement trois séries de questions :
1) l’instauration d’un contrôle de constitutionnalité des lois après leur promulgation ;
2) l’inflation normative et la sécurité juridique ;
3) l’indépendance et la responsabilité de la justice, vues bien sûr de la justice administrative.

I - Le contrôle de la constitutionnalité des lois promulguées

Trois questions se posent au sujet de ce contrôle : est-il possible ? Est-il utile ? Quelles peuvent en être les modalités ? Je répondrai par l’affirmative aux deux premières questions. La troisième appellera des développements spécifiques.

A - En premier lieu, le contrôle de constitutionnalité des lois promulguées est possible. Il a certes dans le passé suscité des appréhensions comme en témoigne le débat politique, juridique et doctrinal français, lorsque la question s’est posée de l’instaurer en 1989-1990, puis en 1993 : ce contrôle risquait, disait-on, de mettre en cause la sécurité juridique, la pérennité et la stabilité de la loi, voire même l’égalité devant elle.

Au regard de ces risques, les leçons du droit comparé sont sans équivoque : le contrôle de constitutionnalité -qui est pratiqué avec un grand discernement, comme l’a souvent rappelé le doyen Favoreu- n’a jamais engendré, là où il est pratiqué, d’insécurité juridique, ni de rupture d’égalité. Il est au contraire perçu comme une chance et non comme un risque : c’est un élément important de la garantie des droits, là où il existe.

Les leçons du contrôle de «conventionnalité» dans notre pays, qui sont tout à fait transposables au contrôle de constitutionnalité, vont dans le même sens : la confrontation des lois à des normes supérieures, avec la non-application des lois qui leur sont contraires, a été tout à fait assumée et acceptée en France, alors même que ce contrôle de conventionnalité est pratiqué de manière extrêmement large, ce qu’on ne pouvait anticiper en 1975 ou 1989 au temps des arrêts Société des cafés Jacques Vabre et Nicolo. Le Conseil d’Etat fait ainsi application du droit communautaire ou de la convention européenne des droits de l’homme dans plus d’un tiers de ses arrêts, ce pourcentage étant de l’ordre de 5 % à la Cour de cassation.

Par ailleurs, l’effet relatif des arrêts et jugements s’est combiné avec la force persuasive de la jurisprudence pour qu’il ne résulte pas d’incertitude juridique ou d’inégalité des déclarations de non-conformité des lois aux traités.

B - En deuxième lieu, le contrôle de constitutionnalité des lois promulguées est utile, voire même nécessaire, pour deux séries de raisons qui tiennent à l’effectivité de la garantie des droits et au respect de la hiérarchie des normes.

1) Certes, le contrôle de conventionnalité conduit en pratique le juge, qu’il soit administratif ou judiciaire, à exercer, en confrontant la loi aux engagements internationaux de protection des droits de l’homme, un véritable contrôle matériel de constitutionnalité, tant il y a recoupement entre les principes constitutionnels français et les stipulations de ces traités. C’est en cela, plus encore que dans la remise en cause de la suprématie de la loi, que réside la révolution du contrôle de conventionnalité qui a pris son essor dans les années 90. Il est admis en effet que la plupart des principes constitutionnels ont leur équivalent dans les stipulations des engagements internationaux, en particulier la convention européenne des droits de l’homme et ses protocoles. Mais cette équivalence de protection ne signifie pas identité. Il est des règles et des principes constitutionnels qu’aucun engagement international ne protège : notamment, le principe de laïcité, le droit de grève, la continuité des services publics… Plusieurs principes du préambule de la Constitution de 1946 ou de la Charte de l’environnement n’ont pas non plus d’équivalent dans les traités. Il en va de même de certains objectifs de valeur constitutionnelle. On peut aussi s’interroger sur l’identité entre les règles constitutionnelles régissant le droit pénal et leur pendant conventionnel.

On peut donc dire, sans grand risque d’erreur, qu’il est des principes ou des objectifs de valeur constitutionnelle qui ne sont pas protégés au titre du contrôle de conventionnalité, même si cet écart est très limité et, par construction, évolutif : l’adhésion récente de la France à la Charte européenne de l’autonomie locale ou le caractère de droit positif qui pourrait être prochainement donné à la Charte des droits fondamentaux, aujourd’hui dépourvue de valeur normative, a modifié ou va modifier ce bilan toujours provisoire et instable. Dès lors qu’il existe des principes constitutionnels qui ne sont pas entièrement protégés par des traités, la question de leur respect se pose. C’est une question juridique. C’est aussi, au sens le plus noble du terme, une question politique qui paraît devoir être posée et résolue.

2) A cette raison pratique -la garantie, au sens d’effectivité, des droits consacrés par la Constitution-, s’ajoute une raison de principe et symbolique, le respect de la hiérarchie des normes. Il paraît en effet nécessaire de donner toute sa force et sa portée à cette hiérarchie : la Constitution est inscrite à son sommet, mais après la promulgation des lois, c’est une primauté tout à fait formelle. Bien sûr, les juges administratif, judiciaire et constitutionnel ont été conduits depuis l’arrêt Sarran (Assemblée, 30 octobre 1998, Sarran, Levacher et autres) de 1998 à souligner la supériorité de la Constitution sur les traités dans l’ordre interne. Bien sûr, le juge -en particulier le juge administratif- s’efforce-t-il d’interpréter les lois et les traités en conformité avec les normes supérieures, ainsi qu’il le fit notamment dans les arrêts Heyriès (28 juin 1918, Heyriès, Rec. p. 651), d’Aillières (Assemblée, 7 février 1947, d’Aillières, Rec. p. 50) -qui consacre le pourvoi en cassation-, Dame Lamotte (Assemblée, 17 février 1950, Ministre de l’agriculture c. Dame Lamotte, Rec. p. 110) -qui consacre le recours pour excès de pouvoir-, ou Koné (Assemblée, 3 juillet 1996, Koné, Rec. p. 255) qui interprète une convention d’extradition en conformité avec un principe fondamental reconnu par les lois de la République que le Conseil d’Etat a dégagé : le refus d’accorder une extradition lorsque celle-ci est demandée dans un but politique. Mais, en dépit de ces efforts bienvenus, il est de plus en plus difficile d’admettre que seul l’article 55 de la Constitution comporte une règle de conflit de normes dont le juge administratif et judiciaire puisse faire application. Il est aussi difficile d’accepter que la supériorité des traités sur les lois soit mieux protégée que la primauté de la Constitution elle-même dans l’ordre interne. Plus fondamentalement, le moment semble venu de sortir notre Constitution de sa marginalisation symbolique vis-à-vis des lois promulguées et de reconnaître à nos concitoyens le droit de se l’approprier et de se placer sous la protection des principes qu’elle consacre. La Constitution est en effet le fondement du lien social et civique ; elle est à la fois une mémoire et un projet, «la possession en commun d’un riche legs de souvenirs» et un «désir de vivre ensemble», comme Renan le disait de la nation dans sa célèbre conférence de 1882 à la Sorbonne. Les Français n’ont, me semble-t-il, rien de plus précieux en partage que leur Constitution. Il est donc pleinement légitime que la norme suprême soit effectivement, après comme avant la promulgation des lois, la Constitution appréciée en dernier ressort par le Conseil constitutionnel et qu’elle ne se limite pas aux traités interprétés, le cas échéant et d’ailleurs à bon droit, par des juridictions internationales. Il y a bien sûr dans cette analyse une certaine idée de la souveraineté.

Comporte-t-elle des risques pour le Parlement et pour notre coopération européenne et internationale ? Je ne le pense pas. Certes, la marginalisation historique dans notre pays des règles et principes constitutionnels a eu pour fonction de servir la prééminence du Parlement. Mais aujourd’hui, elle dessert cette prééminence. Car le bloc de conventionnalité est largement dans la main du Gouvernement, le contrôle du Parlement sur son élaboration étant relativement faible. Il en va bien sûr tout différemment des règles constitutionnelles : les 17 révisions constitutionnelles opérées depuis 1992 me protègent de tout démenti. Je ne pense pas par ailleurs que l’extension du contrôle de constitutionnalité compromette la construction européenne et internationale : l’évolution de la jurisprudence du Conseil constitutionnel depuis 2004 (Conseil constitutionnel décisions n° 2004-496 DC du 10 juin 2004 n° 2004-497 DC du 1er juillet 2004 n° 2004-498 DC du 29 juillet 2004 n° 2006-540 DC du 27 juillet 2006) -en particulier l’interprétation qu’il donne de l’article 88-1 de la Constitution- montre que la mise en œuvre du droit communautaire constitue une exigence constitutionnelle, sous réserve qu’il ne soit pas porté atteinte à une règle ou un principe inhérent à l’identité constitutionnelle de la France. Le Conseil d’Etat a été confronté à une problématique semblable, à l’occasion du recours contre un décret de transposition d’une directive, décret dont il était soutenu qu’il violait des principes constitutionnels nationaux (Assemblée, 8 février 2007, Arcelor Atlantique et Lorraine à publier) et il y a apporté une réponse différente dans ses modalités, mais parfaitement cohérente avec l’esprit de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Au point où en sont arrivées les jurisprudences constitutionnelle et administrative, et à la lumière aussi des jurisprudences des cours constitutionnelles des autres Etats membres de l’Union européenne -Allemagne, Italie, Espagne-, qui ont mis en place un contrôle de constitutionnalité poussé, il est permis d’avancer que les risques de contradiction entre les règles constitutionnelles nationales et les obligations internationales ou européennes, sans être inexistants, sont à la fois limités et surmontables. Ces risques ne peuvent donc à mon sens justifier que soit écartée une extension du contrôle de constitutionnalité en France.

C - Quant aux modalités du contrôle de constitutionnalité, celui-ci devrait être limité au respect des règles de fond, à l’exclusion des règles de compétence et de procédure dont le respect doit être assuré dans le seul cadre du contrôle a priori à l’initiative des autorités politiques ou des membres du Parlement. On écartera aussi le recours direct des citoyens: ce recours, par construction abstrait, poserait inévitablement un problème de restriction drastique de l’intérêt pour agir ou d’encombrement du rôle du Conseil constitutionnel. Il devrait an outre être enfermé dans des limites temporelles étroites, comme c’est le cas dans les Etats qui le pratiquent. Il ferait partiellement double emploi avec le contrôle a priori existant aujourd’hui.

Il conviendrait donc de mettre en place un contrôle a posteriori de constitutionnalité par la voie de l’exception, un contrôle concret, tout justiciable pouvant devant les juridictions ordinaires soulever l’inconstitutionnalité d’une loi. Faut-il pour autant reprendre le projet de 1990 et 1993 ? Je ne le pense pas. Les auteurs de ce projet, rédigé en termes quasiment identiques à trois ans d’intervalle, ne pouvaient anticiper l’engagement des juges administratifs et judiciaires, dans le cadre du contrôle de conventionnalité, dans un véritable contrôle matériel de constitutionnalité les conduisant à écarter les lois incompatibles avec nos engagements internationaux. Répliquer la réforme de ces années-là, avec le double renvoi du juge saisi au Conseil d’Etat ou à la Cour de cassation, puis, le cas échéant, au Conseil constitutionnel, reviendrait à maintenir le contrôle de constitutionnalité à la périphérie ou aux marges du procès : par définition, le justiciable, comme le juge, opteront toujours pour la voie de droit la plus efficace, c’est-à-dire celle du contrôle de conventionnalité, plutôt que pour celle de l’exception d’inconstitutionnalité conduisant à un sursis à statuer, afin de trancher, au terme d’un triple examen, la question pendante.

Par conséquent, le refus du juge administratif ou judiciaire de trancher les conflits de normes entre la loi et la Constitution ne paraît plus pouvoir être maintenu. Ce refus qui reposait autrefois sur la volonté de ne pas porter atteinte à la prééminence du Parlement(7) a certes aujourd’hui des justifications nouvelles et sérieuses qui ont été rappelées par un arrêt du Conseil d’Etat du 5 janvier 2005 Deprez et Baillard et qui résident dans le rôle confié au Conseil constitutionnel par la Constitution. Mais votre mission vous permet de proposer que l’obstacle que représente ce refus soit levé.

Faut-il pour autant qu’il soit entièrement levé ? Après réflexion, je ne le propose pas. Le juge saisi d’une exception d’inconstitutionnalité devrait pouvoir l’écarter, si cette exception ne commande pas l’issue du litige ou si elle est dépourvue de substance. Mais il ne pourrait pas l’accueillir lui-même. En cas de doute sérieux, le juge saisi devrait procéder à un renvoi au Conseil d’Etat ou à la Cour de cassation qui pourrait, selon le cas, soit rejeter l’exception, soit l’accueillir, soit saisir le Conseil constitutionnel. Le renvoi d’une question (CE, section, 6 novembre 1936, Arrighi et Dame Coudert). Dans ses conclusions, Roger Latournerie déclarait : «Ce serait, semble-t-il, une entreprise non moins vaine que dangereuse» que d’engager le juge administratif «à risquer», par des «tentatives de contrôle de la loi, tout l’acquis de la jurisprudence ». préjudicielle au Conseil constitutionnel devrait être prononcé en particulier lorsqu’existe une difficulté sérieuse de constitutionnalité ou pour prévenir un risque de divergence de jurisprudence entre les ordres judiciaire et administratif. Ainsi le Conseil constitutionnel continuerait-il d’assurer en dernier ressort, sans être exposé au risque de l’encombrement, la régulation générale du contrôle de constitutionnalité. La qualité du dialogue juridictionnel entretenu depuis 1959 entre les cours suprêmes françaises et, en particulier, entre le Conseil constitutionnel et le Conseil d’Etat, gardiens potentiellement concurrents des domaines de la loi et du règlement et de bien d’autres principes ou jurisprudences communs ou affinitaires, augure d’une application harmonieuse de cette réforme, si elle était décidée.

II - L’inflation normative et la sécurité juridique

La question du volume et de la qualité de la production normative constitue un enjeu essentiel. Or, tous les indicateurs dont on dispose nourrissent le même constat : un bouleversement est intervenu dans la production des règles de droit, sous l’effet de leur nombre :

- le volume des lois a décuplé en 40 ans et doublé en 15 ans ;
- au cours des six premiers mois de 2007, le volume du droit codifié –compte non tenu des actes de codification- a encore augmenté de 5,6 %. La hausse a été de 8,1 % sur 18 mois ;
- cette intempérance normative se double d’une très forte instabilité de la règle : 10 % des articles des codes sont en moyenne créés, modifiés ou abrogés chaque année. Pour le code général des impôts, ce pourcentage a atteint 37,7 % pour les deux années 2005 et 2006 ;
- la loi s’applique de manière partielle : 80 % des décrets d’application des lois votées sous la 12ème législature avaient été pris à la fin du mois d’avril 2007.

Notre pays qui est confronté aux mêmes défis que ses grands partenaires s’en distingue toutefois négativement : l’inflation, l’instabilité et, dans une certaine mesure, l’ineffectivité du droit sont, ou paraissent, plus fortes chez nous.

Le redressement de cette situation est un impératif : - démocratique -car le crédit de la loi et de l’action publique sont profondément affectés par les désordres que j’évoque- ;
- économique -car la densité et l’instabilité de la règle pèsent sur la compétitivité des entreprises et l’attractivité du territoire- ;
- juridique, c’est à dire de sécurité juridique ;
- budgétaire enfin, car légiférer et réglementer, c’est évidemment dépenser. Cette situation a été analysée de manière complète par deux rapports du Conseil d’Etat en 1991 et 2006 sous le titre prémonitoire au moins la première fois «De la sécurité juridique». Force est de constater que les efforts méritoires faits depuis une dizaine d’années pour redresser la situation n’ont donné que des résultats très insuffisants. Plusieurs pistes peuvent être envisagées, alternativement ou cumulativement, pour tenter de l’améliorer. J’en évoquerai brièvement cinq, étant observé que le renforcement des prérogatives au Parlement dans la procédure législative, s’il répond à des objectifs compréhensibles et légitimes, me paraît être en lui-même sans influence sur la résolution des problèmes que je viens de souligner.

A - La première piste consisterait à consacrer au niveau constitutionnel les principes de sécurité juridique et/ou de confiance légitime.

Je suis réservé face à cette éventualité. Non que cette question soit dénuée d’importance. Elle est au contraire cruciale. Mais, d’une part, elle ne peut avoir par elle-même qu’une incidence marginale sur le volume et la qualité de la réglementation. D’autre part et surtout, la sécurité juridique est une exigence qui inspire toute la jurisprudence, aussi bien constitutionnelle qu’administrative, de manière croissante depuis une dizaine d’années. S’il fallait résumer d’une idée l’une des tendances les plus lourdes de la jurisprudence de la décennie, celle de sécurité juridique s’imposerait. Le Conseil d’Etat, dont la décision d’assemblée KPMG du 24 mars 2006 a érigé cette notion au rang de principe général du droit, s’en est inspiré dans des arrêts nombreux et remarqués sur la protection des contrats en cours, mais aussi sur le régime du retrait des actes administratifs, l’application dans le temps des décisions contentieuses, les effets dans le temps des revirements de jurisprudence et aussi, sous l’influence de la Cour européenne des droits de l’homme, sur l’application des lois de validation. Le Conseil d’Etat admet aussi depuis 2001 (Ass. 5 juillet 2001, FNSEA et autres) l’opérance du principe communautaire de confiance légitime, lorsque la situation juridique dont il a à connaître est régie par le droit communautaire. Quant au Conseil constitutionnel, l’évolution de sa jurisprudence a pu faire dire dès 2000 que la sécurité juridique, qui n’a pas été formellement érigée au rang de principe constitutionnel, constituait un "principe clandestin mais efficient". On peut ainsi affirmer qu’assure la protection de la sécurité juridique sa jurisprudence sur :

- la clarté, la précision, l’intelligibilité et l’accessibilité de la loi ;
- la protection de la liberté contractuelle et des situations acquises résultant ou non de conventions légalement conclues ;
- la stabilité du droit ;
- la non-rétroactivité des lois ;
- les validations législatives.

Si ces jurisprudences peuvent encore être enrichies et complétées, elles constituent dès maintenant des acquis extrêmement importants et précieux.

La consécration du principe de sécurité juridique dans la Constitution ne semble donc pas répondre à un besoin.

Au demeurant, la sécurité juridique est sous-jacente à de nombreux articles de la Déclaration des droits de l’homme fréquemment cités par la jurisprudence constitutionnelle : l’article 4 sur la liberté individuelle et la protection des situations contractuelles; l’article 8 sur la non-rétroactivité de la loi pénale ; l’article 16 sur la garantie des droits et la séparation des pouvoirs, qui est un des «remparts» contre les lois de validation. On pourrait même citer l’article 2 sur la sûreté, destinée à protéger -les cahiers de doléances l’ont montré- les citoyens contre l’arbitraire de l’autorité, mais aussi l’arbitraire de la norme et, en particulier, les édits rétroactifs. Plus largement, la sécurité juridique est inhérente à la notion même de droit : «Un droit qui n’assurerait pas la sécurité des relations qu’il régit cesserait d’en être un» (J. Boulouis, Quelques observations sur la sécurité juridique, Mélanges Pescatore 1987, p. 53).

Si, néanmoins, étaient formalisés dans la Constitution les principes de sécurité juridique et/ou de confiance légitime -ce qui n’existe ni en droit communautaire, ni en droit allemand, où ces principes restent jurisprudentiels-, la question se poserait des conséquences de cette consécration. Ce principe qui est assez polysémique pourrait en effet avoir, au-delà de ce qui est acquis et raisonnablement escomptable dans la jurisprudence, des effets incertains et problématiques. Pourrait-on toujours dire, par exemple, que nul n’a droit au maintien d’un règlement ? N’y aurait-il pas un risque de bridage de l’action publique, de protection excessive des droits acquis, au détriment des exigences d’adaptation, de réponse à la demande sociale et même de sécurité (tout court) ? Par conséquent, la sécurité juridique semble être un principe trop imprécis et flou pour être hissé sans risque au rang de norme constitutionnelle écrite.

Il vaut mieux laisser à la jurisprudence le soin de régler l’équilibre entre les termes du couple sécurité juridique/innovation (c’est-à-dire adaptation ou mutabilité) et du couple sécurité/légalité, plutôt que de risquer de le rompre.

Si, néanmoins, le pas devait être franchi, il conviendrait, pour ne pas privilégier un seul terme et pour prévenir tout risque de cristallisation -voire de calcification- du droit, de constitutionnaliser plusieurs des notions que les juges doivent en permanence concilier (la sécurité juridique ; la mutabilité ; la légalité).

B - La deuxième piste de travail résiderait dans le respect effectif des domaines de la loi et du règlement et l’élimination des «neutrons» législatifs. Quoiqu’irritants et souvent stigmatisés, ces « débordements » du législateur sont marginaux : cette question n’est donc pas déterminante dans la lutte contre l’inflation normative.

On sait en effet que les jurisprudences conjointes du Conseil d’Etat et du Conseil constitutionnel ont très largement interprété la compétence du législateur mais que la méconnaissance de la frontière entre loi et règlement a des effets variables : l’incompétence négative du législateur est beaucoup plus sévèrement sanctionnée que ses empiètements dans le domaine du règlement, qui ne peuvent être censurés au titre de l’article 61 de la Constitution (jurisprudence du 30 juillet 1982 sur la loi «prix et revenus»). Bien que peu contraignante, cette jurisprudence paraît sage, car on imagine avec peine, par exemple, que la loi portant réforme des retraites ait pu être expurgée de ses dispositions sur la durée de services ou d’assurance requise pour bénéficier d’une pension à taux plein. Cette jurisprudence a été utilement complétée en avril 2005 (décision n° 2005-512 DC du 21 avril 2005), le Conseil constitutionnel procédant à des déclassements sans censure de dispositions législatives, sans imposer le passage ultérieur par la procédure de l’article 37 al 2 de la Constitution. Le Conseil constitutionnel a aussi entrepris, en se fondant sur l’article 6 de la déclaration des Droits de l’homme, de censurer les dispositions non normatives (décision nos 2004-500 DC du 29 juillet 2004 et, surtout, 2005-512 DC du 21 avril 2005). En dépit de ces acquis, des améliorations sont néanmoins possibles dans deux directions :
- d’une part, l’article 41 de la Constitution pourrait être réécrit en s’inspirant de l’article 40 afin de permettre le contrôle systématique du caractère législatif des propositions de loi et des amendements : une proposition de loi constitutionnelle a été déposée en ce sens le 5 octobre 2004 ;
- d’autre part, s’il paraît exclu qu’une commission parlementaire puisse ex-post déclasser systématiquement, après le vote des lois, les dispositions législatives intervenues dans le domaine du règlement, il pourrait être envisagé que cette tâche -dont il ne faut dissimuler ni la lourdeur, ni la complexité, pour un gain somme toute modeste, je l’ai dit- puisse être confiée au Conseil constitutionnel. C’est plus une hypothèse qu’une proposition que je formule.

C - La troisième piste de travail pourrait consister à mieux encadrer le droit d’amendement. Les amendements conduisent en effet fréquemment à multiplier par 2 ou 3 le volume des lois et à en changer substantiellement le contenu et l’objet. Toutefois, la jurisprudence en la matière s’est depuis 5 ans considérablement durcie, en constitutionnalisant la règle dite de «l’entonnoir» qui figure dans les règlements des assemblées : il n’est désormais plus possible d’introduire de nouveaux sujets, même non dépourvus de tout lien avec l’objet du texte, au-delà de la première lecture d’un projet ou une proposition de loi Si des progrès restent possibles, ils se situent, semble-t-il, au niveau de l’instruction des amendements par les commissions parlementaires ; les délais actuels ne permettent pas une évaluation sérieuse de l’impact des amendements les plus substantiels et ils ne peuvent être allongés qu’à la marge par la voie des règlements des assemblées. Une adaptation du cadre constitutionnel et organique pourrait dès lors être utile : un délai de dépôt des amendements une semaine avant la discussion en séance plénière ou 24 heures après l’examen en commission pourrait ainsi être instauré.

En revanche, en l’absence d’une définition juridique de ce qu’est un article, cette notion étant très plastique du code civil au code général des impôts, je ne recommanderais pas la prohibition des articles additionnels : une telle règle risquerait en effet de conduire à l’hypertrophie des articles existants. Mieux vaut, si on le croit indispensable, limiter les amendements en première lecture à ce qui est en rapport direct avec le texte en discussion et non plus à ce qui n’est pas dépourvu de tout lien avec lui.

D - La quatrième piste de travail conduit à s’interroger sur les conditions d’application des lois.

Les lois, quand leur application requiert des décrets, s’appliquent souvent mal et tardivement. Le Gouvernement a conduit en la matière une action déterminée aux résultats avérés, afin de mieux satisfaire à ses obligations. Pour améliorer encore la situation, faut-il des innovations constitutionnelles ? Je ne le pense pas. En particulier, la délégation au Parlement du soin de préparer ou prendre les décrets d’application des lois en cas de carence du Gouvernement porterait excessivement atteinte à la séparation des pouvoirs et elle pourrait d’ailleurs difficilement être assumée par le Parlement en l’état des moyens dont il dispose. L’office du Parlement est de voter la loi, de contrôler le Gouvernement et d’évaluer son action : c’est à ces titres qu’il devrait servir d’aiguillon au Gouvernement et non en exerçant le pouvoir réglementaire par substitution. Du reste, les règlements des assemblées -au moins celui de l’Assemblée nationale- ont été modifiés au début de 2004 pour instituer un véritable « droit de suite» du rapporteur de la loi avec des rapports semestriels rendus publics : c’est dans cette voie du contrôle et de l’interpellation du Gouvernement qu’il faut s’inscrire pour surmonter les inerties ou les blocages qui subsistent.

Je serais plus réticent encore à l’idée de subordonner l’application d’une loi à l’intervention de tous ses décrets d’application : c’est au juge et au juge seul qu’il appartient de dire si une disposition législative est ou non applicable, le renvoi de la loi à un décret d’application n’étant pas nécessaire pour ajourner l’entrée en vigueur de cette disposition et son silence n’étant pas suffisant pour garantir son application immédiate. Prévoir une clause d’ajournement général de l’entrée en vigueur d’une loi à l’intervention de son dernier décret génèrerait des retards dans l’application des lois et surtout de l’insécurité juridique.

E - La cinquième piste consiste à mettre en place une politique efficace de qualité de la réglementation, en refondant les conditions d’élaboration des textes. Une réflexion approfondie a été engagée sur ces sujets à partir du début des années 2000 avec, notamment, les rapports Mandelkern et Lasserre. Elle a débouché sur des circulaires du Premier ministre du 26 août et du 30 septembre 2003 destinées à remplacer la circulaire du 26 janvier 1998 sur les études d’impact. Le dispositif proposé était à la fois ambitieux et pragmatique. Il demandait aux ministères d’élaborer des chartes de la qualité de la réglementation et il refondait de manière réaliste les études d’impact en les articulant avec le travail gouvernemental, en particulier, les réunions interministérielles de programmation des réformes. Ces études d’impact cessaient en outre d’être systématiques : leur principe, leur contenu et leur conditions de réalisation étaient adaptées au format des réformes envisagées. Ce dispositif, sans avoir totalement échoué , n’a pas rencontré le succès escompté. C’est dans ce contexte que se sont inscrits le rapport public du Conseil d’Etat de 2006 sur le thème « Sécurité juridique et complexité du droit et les recommandations du groupe de travail que j’ai présidé en qualité de Secrétaire général du Gouvernement sur la mise en oeuvre du rapport du Conseil d’Etat.

Les propositions faites visent à inverser les perspectives d’élaboration de norme, afin que la décision de légiférer soit prise non pas en amont, mais à l’issue d’un processus de délibération interministériel portant sur la globalité de la réforme envisagée, afin de réfléchir non seulement sur les mesures législatives mais aussi, dès l’origine, sur les principales mesures réglementaires d’application.

Ces propositions que je crois toujours pertinentes définissent également le champ d’application, les critères et le contenu des évaluations préalables. Elles se prononcent sur les méthodes de réalisation de ces évaluations et sur leur publicité. Elles approfondissent deux scénarios :
- celui d’une réforme réglementaire des conditions d’élaboration des textes ;
- celui, majoritaire, d’une réforme constitutionnelle et organique qui serait donc juridiquement contraignante et ouvrirait la voie à un contrôle de la régularité de la procédure d’élaboration les lois avec une double soupape : la réserve de l’urgence et la purge d’une irrégularité éventuelle au stade du dépôt du projet de loi.

La première option, comme la seconde, pourrait se combiner avec l’instauration d’un contrôleur juridique dans les ministères qui relèverait du secrétariat général du Gouvernement et qui devrait viser les projets de textes avant la saisine du Conseil d’Etat ou avant la mise à la signature des décrets, pour s’assurer que les conditions de leur élaboration ont été correctes. Il y a certes quelque paradoxe à prétendre lutter contre l’inflation normative en édictant des textes supplémentaires et, le cas échéant, en instaurant des contrôles a priori qu’on s’efforce par ailleurs de démanteler. Le respect des instructions des Premiers ministres successifs comme la création de directions juridiques solides dans les ministères devraient normalement pourvoir à l’ensemble des exigences de qualité de la réglementation. Mais les propositions formulées en 2006 sont le fruit de la nécessité : elles ont simplement entendu tirer les conséquences des difficultés persistantes qui ont été rencontrées. Il est permis de penser que leur mise en oeuvre amorcerait un cycle vertueux devant le Conseil d’Etat et le Parlement qui, chacun dans son ordre, délibérerait en meilleure connaissance de cause pour rendre ses avis sur l’opportunité administrative des textes -c’est-à-dire l’adéquation entre les moyens mis en œuvre et les objectifs poursuivis- ou pour amender et voter la loi. La mise en oeuvre de ces propositions permettrait de réduire substantiellement le volume de la loi, peut-être de l’ordre de 20 à 25% sans altération des objectifs poursuivis par les politiques gouvernementales : les rétro-projections faites à ce sujet paraissent rassurantes . Il me semble qu’il revient aujourd’hui aux autorités politiques de choisir celle des solutions proposées qui leur paraît la plus adaptée aux enjeux, en veillant le cas échéant à une mise en oeuvre différée et progressive.

Il en va des systèmes juridiques comme des économies. Les décrochages sont lents et invisibles au début ; ils peuvent, à partir d’un certain stade, devenir rapidement inexorables et donc difficiles à compenser ou à rattraper.

Notre pays est peut-être aujourd’hui proche de cette situation dans le domaine de la production normative : le déploiement d’une stratégie vigoureuse de refondation de nos méthodes d’élaboration des textes revêt donc un caractère de réelle urgence.

III - L’indépendance et la responsabilité des juridictions constituent des enjeux essentiels.

Même si l’ordre administratif n’est pas exposé à des critiques mettant en cause un déficit sur ces plans, il est très attentif à ces questions et persuadé que des défaillances peu nombreuses mais graves pourraient rapidement compromettre ses acquis.

A - Pour mieux garantir l’indépendance, il n’y a pas lieu d’instaurer une règle d’inamovibilité des membres du Conseil d’Etat, à l’instar de ce qui existe pour les magistrats administratifs : cette garantie procède de la coutume et elle a été justement relevée comme étant suffisante au regard des exigences de la convention européenne des droits de l’homme par l’arrêt Sacilor-Lormines rendu le 9 novembre 2006 par la Cour de Strasbourg. En revanche, en ce qui concerne la nomination des membres de la juridiction administrative qui ne sont pas issus du concours et, en particulier, des membres du Conseil d’Etat au tour extérieur du Gouvernement, un choix totalement discrétionnaire de celui-ci s’accorderait mal avec les exigences résultant des principes de séparation des pouvoirs et d’indépendance des juridictions. C’est la raison pour laquelle la loi du 30 juin 1994 a justement instauré une procédure d’avis du Vice-Président du Conseil d’Etat dont le sens est rendu public. Cette procédure permet aussi de s’assurer de la motivation des candidats et de l’adéquation entre leur profil et les exigences des fonctions. L’éventuelle audition par le Parlement des personnes que le Gouvernement envisage de nommer au tour extérieur me paraîtrait présenter de sérieux inconvénients : elle exposerait ces nominations à un risque de politisation, ce risque n’étant pas vraiment tempéré par une éventuelle répartition proportionnelle des postes à pourvoir. Au regard du principe de séparation des pouvoirs, ce mécanisme serait aussi en soi critiquable. Il ne serait pas non plus de nature à protéger ou à renforcer l’indépendance des juridictions. Tout au plus permettrait-il d’écarter des candidatures manifestement inappropriées. Mais outre que l’avis du chef de corps permet en principe de parvenir à ce résultat, cet objectif pourrait être atteint plus sûrement encore par d’autres mécanismes qui seraient eux pleinement satisfaisants au regard des objectifs :
- de respect de la séparation des pouvoirs ;
- de protection de l’indépendance ;
- de garantie des compétences professionnelles ;
- et même de diversité du recrutement.

L’établissement d’une liste d’aptitude par une commission indépendante et pluraliste présidée par le Vice-président du Conseil d’Etat pourrait à cet égard constituer une piste de travail intéressante.

B - La responsabilité est une autre exigence qui s’impose à la justice. A condition de reposer sur des règles spécifiques, elle n’est pas susceptible de porter atteinte à l’indépendance.

Cette responsabilité incombe à la justice dans son ensemble comme à ses membres.

1 - La justice a évidemment des responsabilités à assumer vis-à-vis des justiciables pris individuellement en cas de faute simple ou lourde du service. Elle a aussi une responsabilité envers la Nation, ses représentants et les justiciables pris dans leur ensemble. Cette responsabilité revêt un double aspect.

a- La justice a le devoir de rendre compte, par tous les moyens à sa disposition, aux pouvoirs publics, Exécutif et Parlement, comme à la société de l’accomplissement de la mission que la Constitution et la loi lui confient. Elle doit donc faire connaître ses travaux et les rendre intelligibles et accessibles aux différents publics auxquels elle s’adresse. Elle doit également pouvoir répondre aux questions qui pourraient lui être posées. Ce questionnement ne paraît pas attentatoire à son indépendance.

b- En outre, la justice doit s’engager dans une démarche d’évaluation de ses activités et de ses résultats, de sa qualité, de son coût et de son efficacité. Une étude va être entreprise au sein du Conseil d’Etat sur ce sujet : elle visera notamment à mieux rendre compte des objectifs poursuivis, des moyens mis en oeuvre et des résultats obtenus aux plans quantitatif et qualitatif et à inscrire la juridiction administrative dans les comparaisons internationales qui commencent à se développer sur les systèmes de justice.

2- Enfin, la responsabilité est aussi une obligation pour les membres de la juridiction administrative. Cette responsabilité est disciplinaire. Elle peut aussi être pécuniaire, lorsqu’un membre de la juridiction administrative a concouru par son action ou sa carence à ce qu’un dommage soit causé à un justiciable. Afin de clarifier les obligations des membres de la juridiction administrative mais aussi de renforcer la confiance des justiciables et de sécuriser des pratiques professionnelles qui pourraient être indûment mises en cause, les règles déontologiques applicables aux membres de la juridiction administrative sont en train d’être définies et seront publiées. Les bases de la responsabilité de ces membres seront ainsi mieux assurées.

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Les projets et les idées ne manquent donc pas pour renforcer l’indépendance et la responsabilité de la justice administrative. Mais celle-ci ne demande aucune garantie particulière au Constituant. La justice administrative est le fruit d’une histoire longue et complexe qui s’est traduite par une spectaculaire inversion par rapport aux desseins de ses fondateurs : un système conçu pour concourir à la régulation interne de l’Etat est en effet devenu une juridiction indépendante et une pièce essentielle de l’assujettissement de l’Etat au droit.

Les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République qui ont été dégagés par le Conseil constitutionnel en 1980 et 1987 ont hissé au niveau constitutionnel l’existence, l’indépendance et les compétences de la juridiction administrative. La Constitution consacre de surcroît certaines compétences consultatives et contentieuses du Conseil d’Etat. L’ensemble de ces acquis -tout comme le droit prétorien forgé par la jurisprudence administrative, qui protège à la fois les droits des citoyens et l’intérêt général- doivent être maintenus en l’état. C’est pourquoi il n’est pas souhaité que la justice administrative entre dans le titre VIII de la Constitution, même renommé «De la Justice» ou «De l’autorité juridictionnelle». Ne formalisons pas par des règles écrites des principes jurisprudentiels opérants et efficaces.

Audition de M. Jean-Louis Debré, Président du Conseil constitutionnel (seul le prononcé fait foi)

Monsieur le Premier ministre,

Messieurs les Ministres,

Monsieur le Député,

Madame et Messieurs les professeurs et conseiller d’Etat,

Je vous remercie de m’avoir convié à vous donner mon point de vue personnel sur de possibles révisions de la Constitution relatives au Conseil constitutionnel et à la sécurité juridique. Je centrerai mon propos initial, comme vous m’y avez invité, sur la question de la saisine par voie d’exception du Conseil constitutionnel.

I – Pour bien évaluer la portée d’un tel projet, il me semble qu’il convient de revenir sur les deux traits essentiels de notre justice constitutionnelle :

- En premier lieu, notre justice constitutionnelle est récente.

La création du Conseil constitutionnel remonte à la Constitution de 1958. Encore cette institution ne fut-elle alors conçue que comme l’un des instruments du parlementarisme rationalisé. L’ambition initiale n’était pas de mettre en place ce qu’est progressivement devenu le Conseil constitutionnel, c’est à dire un gardien de la Constitution et des libertés fondamentales.

Chacun sait que cette évolution s’est produite par étapes. En 1971, le Conseil a décidé d’opérer un contrôle au fond des lois qui lui sont déférées. En 1974, sa saisine a été élargie à 60 députés ou à 60 sénateurs. Cette modification a conduit à une saisine presque systématique du Conseil sur les lois faisant l’objet d’une opposition politique forte.

Au total, le contrôle de constitutionnalité a, dans notre pays, en réalité tout juste environ 30 ans. Cette jeunesse est un trait radicalement différent du contrôle de constitutionnalité français par rapport à ceux des Etats-Unis ou de nos voisins d’Europe continentale.

La France reste marquée par la philosophie rousseauiste de la « loi expression de la volonté générale ». Certes les choses ont progressivement évolué mais il serait irresponsable ou aveugle de penser que cette caractéristique de notre tradition politique a disparu. Ayons donc bien en tête cette réalité quant à l’acculturation du contrôle de constitutionnalité dans notre pays, au moment d’une éventuelle réforme.

- Le second trait de notre contrôle de constitutionnalité est propre à ses caractéristiques.

D’une part, le Conseil constitutionnel assure un contrôle a priori, avant la promulgation de la loi. Il est ainsi intégré, comme gardien de la Constitution, au processus législatif.

D’autre part, le Conseil ne peut être saisi que par des autorités politiques. Il n’est à cet égard pas excessif d’avancer que la saisine du Conseil est devenue l’un des principaux droits de l’opposition parlementaire.

Enfin, le Conseil doit statuer très rapidement dans un délai maximum d’un mois à compter de sa saisine.

Toutes ces caractéristiques font du système français de contrôle de constitutionnalité un système de qualité qui a permis son acceptation.

Comme l’a relevé mon prédécesseur le Président Mazeaud, notre contrôle est « robuste, rapide, plus respectueux de la démocratie représentative et moins déstabilisateur pour le droit positif ». C’est pourtant l’éventuelle réforme de ce système qui nous réunit. Cette réforme consisterait à permettre à des citoyens de soulever l’inconstitutionnalité des lois dans une instance en cours et au Conseil constitutionnel de se prononcer sur cette question.

II – Une telle réforme présenterait des inconvénients qu’il est nécessaire d’analyser.

Une telle réforme instituerait un second mode de contrôle de constitutionnalité aux caractéristiques opposées au premier :

- En premier lieu, notre système perdrait en stabilité juridique. Des lois anciennes, appliquées pendant des années, ayant produit des effets juridiques, pourraient être remises en cause.

- En deuxième lieu, cette réforme contribuerait à fragiliser et donc à banaliser la loi. Il en irait ainsi d’une double façon. D’une part, la loi deviendrait encore davantage une norme comme les autres susceptible d’être écartée par le juge. D’autre part, les parlementaires perdraient leur monopole de remise en cause de la loi.

Au regard de ces deux inconvénients, certains s’interrogent sur l’utilité de la réforme. Les lois font en effet depuis trente ans l’objet de saisines fréquentes du Conseil constitutionnel. En outre, pour les lois antérieures, le Conseil a développé sa jurisprudence sur le contrôle des lois déjà promulguées. Enfin les juridictions administratives et judiciaires opèrent désormais un contrôle de conventionnalité qui permet également de lutter contre les lacunes de notre droit.

Malgré ces éléments, il me semble qu’une réforme présenterait un véritable intérêt.

III – La création d’un contrôle par voie d’exception pourrait en effet permettre, si elle est réalisée dans de bonnes conditions, de combiner les avantages de cette procédure avec ceux de notre système existant.

Je voudrais tout d’abord relativiser les deux inconvénients que je viens d’analyser.

- Le premier relatif à l’instabilité juridique est réel mais est déjà présent dans notre droit. D’une part, les lois changent fréquemment. D’autre part, le contrôle de conventionnalité développé par les juridictions administratives et judiciaires conduit déjà à cette instabilité de la loi. Ainsi il serait faux de dire que l’instabilité juridique serait la conséquence de la création de l’exception d’inconstitutionnalité. Elle préexiste et cette création devrait au contraire être l’occasion de mettre de l’ordre dans notre système juridique.

- Le second inconvénient relatif à « l’abaissement » de la loi ne concerne pas davantage la seule réforme envisagée. D’une part, comme le rappelle constamment le Conseil constitutionnel, la loi « n’exprime la volonté générale que dans le respect de la Constitution ». D’autre part, l’article 55 de la Constitution pose l’autorité supérieure des traités face aux lois. Enfin les autorités politiques garderont, dans la réforme, le monopole du contrôle de constitutionnalité initiale sur les lois votées et non encore promulguées.

Au delà de ces deux inconvénients relatifs, existe l’intérêt de la création d’un contrôle par voie d’exception. Je vois quatre intérêts importants à cette mesure :

- Cette réforme présenterait un premier intérêt, qu’a souligné le Président de la République, celui de conférer un droit nouveau aux citoyens. Certes notre société s’est beaucoup judiciarisée et toute voie de droit nouvelle servira les procéduriers. Pour autant ces travers ne doivent pas conduire à écarter un progrès possible. Nos concitoyens sont attachés à défendre leurs droits individuels. Il est souhaitable de leur confier cette possibilité d’action nouvelle.

- En deuxième lieu, cette réforme permettrait de faire disparaître de notre droit des lois qui ne sont plus conformes aux actuelles exigences juridiques. Certes ces textes ne sont sans doute pas très nombreux du fait du développement des contrôles de constitutionnalité a priori et de conventionnalité a posteriori. Mais la mise en place du contrôle par voie d’exception permettrait de lever ces doutes.

L’éventuelle remise en cause de ces lois emporterait, bien sûr, de l’instabilité juridique. Mais n’est-il pas préférable de voire disparaître des lois jugées inconstitutionnelles que de les conserver au motif de la stabilité juridique ?

- Un troisième intérêt de la réforme réside dans la réaffirmation qu’elle impliquerait de la hiérarchie des normes. Dans l’ordre interne, la Constitution est la norme suprême. Pourtant, comme vous l’avez relevé monsieur le Premier ministre à l’occasion de précédentes auditions, cette suprématie est actuellement, dans les contentieux, presque dépourvue de juge et donc de sanction. Or, le droit, comme la nature, a horreur du vide. Dès lors, s’est créée une incitation à se tourner non plus vers la Constitution mais vers la norme internationale pour lever les doutes relatifs aux législations existantes.

Une telle orientation n’est pas saine, ni pour les juges, ni pour notre démocratie. Il est parfois utile que nous soyons invités de l’extérieur à parfaire notre droit. Il n’est pas sain que le contrôle de conventionnalité, et donc les traités, prenne dans l’ordre interne plus de place que le contrôle de constitutionnalité et donc que notre Constitution.

- Un quatrième intérêt de la réforme serait d’améliorer l’unité d’interprétation de la Constitution. Aujourd’hui, ces questions d’interprétation de la Constitution ne peuvent être renvoyées au Conseil par les deux ordres de juridiction ; il n’existe pas de mécanisme le permettant. La difficulté la plus récente est celle, bien connue, relative à la responsabilité pénale du Chef de l’Etat. Demain, il convient que le Conseil constitutionnel assure l’unité de l’interprétation de la Constitution.

IV – Si la création d’un contrôle de constitutionnalité par voie d’exception présente donc de très réels intérêts, je veux souligner devant vous que cet objectif ne serait pas atteint si la réforme ne concernait pas également le contrôle de conventionnalité.

La problématique est aujourd’hui fort différente de celle traitée par les projets de MM. Badinter puis Vedel en 1990 et 1993. Depuis lors, les juges judiciaire et administratif ont développé un puissant contrôle de conformité des lois aux traités. Ce développement, inconnu chez tous nos voisins européens, a pallié l’absence de contrôle de constitutionnalité par voie d’exception. Ajouter l’un à l’autre sans les rendre cohérents condamnerait la nouvelle exception d’inconstitutionnalité. Alors que le bloc de constitutionnalité et les traités relatifs aux droits fondamentaux ont largement le même contenu, il serait plus rapide et plus efficace pour le justiciable de demander au juge d’écarter la loi comme contraire au traité et non comme contraire à la Constitution. La réforme n’aurait servi à rien.

Je crois donc que la réforme devrait s’attacher à traiter tout à la fois le contrôle de constitutionnalité et le contrôle de conventionnalité. Il s’agirait de les articuler mais aussi de remédier aux trois défauts de l’actuel contrôle de conformité des lois aux traités :

- Le premier défaut a été résumé par le professeur Carcassonne que je cite : « Que la loi votée ait cessé d’être inconditionnellement l’expression de la volonté générale, fut dans l’ensemble plutôt salué comme un progrès. Mais n’en est plus un la situation dans laquelle elle devient une sorte de paillasson sur lequel n’importe quel juge, à l’invitation de n’importe quel justiciable, peut s’essuyer les pieds » (Cahiers Cons Cons, N° 7 1999, p. 99).

- Le deuxième défaut réside dans le désordre juridique que les contrariétés de jurisprudence entre les deux ordres de juridiction créent, l’un estimant une loi contraire à un traité mais pas l’autre.

- Le troisième défaut du contrôle de conventionnalité réside dans ses effets. Il ne conduit pas à la disparition dans l’ordre juridique de la disposition législative jugée contraire à la Constitution. Cette disposition est seulement écartée par le juge mais elle demeure en vigueur. Elle peut donc être appliquée par un autre juge devant lequel le moyen ne serait pas soulevé ou qui n’aurait pas la même appréciation que le premier. Au total, le droit français est ainsi mité de dispositions législatives en vigueur mais plus, ou plus toujours, appliquées. Là aussi, votre réflexion est l’occasion de remettre un peu de logique et d’ordre.

V - Je voudrais, dans le dernier temps de mon propos, vous proposer quelques pistes pour créer une exception d’inconstitutionnalité et aussi pour introduire de la cohérence, tant a priori qu’a posteriori, entre le contrôle de conventionnalité et le contrôle de constitutionnalité.

- Si une exception d’inconstitutionnalité était créée, elle devrait s’accompagner d’une modification du contrôle a priori déclenché à l’initiative essentiellement des parlementaires. Ce contrôle devrait porter non pas seulement sur la conformité de la loi à la Constitution mais aussi sur la conformité aux traités relatifs aux droits et libertés fondamentaux, c’est à dire essentiellement à la convention européenne des droits de l’homme, aux deux pactes de l’ONU et, demain, à la charte européenne des droits fondamentaux. Ces traités ont une supériorité sur la loi qui n’est ni relative ni contingente. Leur application n’est pas soumise à la condition de réciprocité. En outre le Conseil constitutionnel a veillé depuis dix ans à éviter toute incohérence entre l’actuel bloc de constitutionnalité et ces traités fondamentaux.

Au regard de tous ces éléments, le Conseil constitutionnel pourrait contrôler, lorsqu’il est saisi, dans le cadre de l’article 61, la conformité des lois à la fois à la Constitution et à ces traités relatifs aux droits et libertés fondamentaux. Un délai de jugement de six ou huit semaines, et non d’un mois, serait en l’espèce opportun.

Cette première orientation ferait bénéficier le contrôle de conventionnalité des effets du contrôle a priori. Dès lors, progressivement, au fil des saisines et des années, seront ainsi limités mécaniquement les contentieux a posteriori du fait de l’autorité des décisions antérieures du Conseil en application de l’article 62 de la Constitution.

- Une seconde orientation devrait concerner le contrôle a posteriori. Il s’agirait ici tout à la fois, de créer l’exception d’inconstitutionnalité et de l’articuler avec l’exception d’inconventionnalité. Cette articulation concernerait toujours les seuls traités relatifs aux droits et libertés fondamentaux. Pour les autres textes internationaux et communautaires, il n’y aurait pas de modification du contrôle actuel de conventionnalité.

Je ne souhaite pas vous proposer aujourd’hui un système clé en main, notamment sur le caractère diffus ou centralisé du contrôle a posteriori. Chacune de ces options a des avantages et des inconvénients. Je voudrais souligner auprès de vous les trois caractéristiques que toute réforme devrait à mes yeux présenter. Ces caractéristiques sont directement inspirées de l’article 234 du traité de Rome modifié relatif aux questions préjudicielles à la Cour de Luxembourg, qui a fait la preuve de son efficacité.

* En premier lieu, la réforme devrait comporter des mécanismes assurant la rapidité de traitement des difficultés juridiques sérieuses, particulièrement celles conduisant à écarter la loi. A cet effet, tout juge de première instance ou d’appel qui s’interrogerait sur la conformité d’une loi à un traité relatif aux droits fondamentaux ou à la Constitution devrait avoir la possibilité d’en saisir le Conseil constitutionnel pour que celui-ci se prononce très vite. Le Conseil devrait alors se prononcer, sauf urgence, dans un délai bref de trois mois.

* En deuxième lieu, cette possibilité de saisir le Conseil, en cas de difficultés juridiques sérieuses, serait une obligation pour les deux Cours suprêmes, Conseil d’Etat et Cour de cassation. Il en irait notamment ainsi si la décision d’une de ces juridictions devait avoir pour effet d’écarter une loi comme contraire à la Constitution ou à un traité relatif aux droits fondamentaux. Grâce à ce renvoi, le Conseil pourrait, le cas échéant, abroger la loi par une décision ayant un effet erga omnes. Il est en effet, et doit demeurer, le seul à exercer ce pouvoir, à l’instar de la Cour de Luxembourg qui est la seule à pouvoir déclarer un acte communautaire invalide.

Au total, grâce à ces deux orientations, nous aurions remis d’aplomb notre ordre juridique qui, aux termes de ces renvois facultatif puis obligatoire, ne serait plus mité de dispositions législatives toujours en vigueur alors qu’elles sont jugées contraires aujourd’hui à un traité, demain à la Constitution.

* En troisième lieu, la réforme devrait organiser le « dialogue » des cours suprêmes. Il s’agirait d’éviter les incompréhensions toujours possibles. Dans le passé, le Conseil constitutionnel et le Conseil d’Etat ont ainsi eu de longs différends jurisprudentiels sur la nature de la règle du silence observée par l’administration ou sur les peines privatives de liberté en matière contraventionnelle. Ces différends ne se sont réglés que très progressivement. Il serait déraisonnable, au moment où l’on créerait un nouveau droit, de faciliter ces errements et de répandre le poison de la discorde.

En conséquence, il est indispensable de créer un mécanisme permettant de s’assurer que les difficultés juridiques sérieuses seront bien soumises au Conseil constitutionnel par les deux cours suprêmes. Le dialogue des juges rendra sans doute ce mécanisme inutile. Mais il sera inutile parce qu’il existera. Je ne suis pas favorable à ce que la réforme fasse du Conseil constitutionnel une Cour Suprême supérieure aux deux autres. Nous avons et aurons toujours trois Cours suprêmes. Mais il est nécessaire que la réforme permette au Conseil constitutionnel d’exercer a posteriori, son pouvoir d’abroger la loi erga omnes qu’elle soit contraire à la Constitution ou aux traités relatifs aux droits fondamentaux.

Avant de conclure, je veux indiquer que le Conseil s’adaptera à ces systèmes par voie d’exception. D’une part, il étoffera son service juridique. D’autre part, il devra modifier sa procédure. Il conviendra, non pas seulement d’instaurer une procédure contradictoire, mais également une audience publique, hors les cas de saisines manifestement infondées ou dilatoires qui pourraient faire l’objet d’une procédure rapide.

*

Monsieur le Président,

Madame, Messieurs,

Vous avez compris que je suis favorable à une double réforme.

- D’une part, il conviendrait d’enrichir le contrôle a priori des lois pour s’assurer de leur conformité tant à la Constitution qu’aux traités relatifs aux droits et libertés fondamentaux. Ceci préviendra progressivement les contentieux futurs et réduira l’instabilité juridique.

- D’autre part, il faudrait renouveler le contrôle a posteriori, en créant au profit des citoyens une exception d’inconstitutionnalité et en rénovant l’exception d’inconventionnalité. Dans les deux cas, que ce contrôle soit diffus ou centralisé, l’objectif doit être que l’interprétation des normes fondamentales soit unifiée et que le Conseil constitutionnel puisse abroger erga omnes les dispositions législatives jugées contraires à un traité relatif aux droits fondamentaux ou à la Constitution. Je vous remercie de votre attention et suis à votre disposition pour répondre à vos questions.

Audition de P. Seguin, Premier président de la Cour des Comptes  (seul le prononcé fait foi)

Monsieur le Premier Ministre,

Madame,

Messieurs,

Je vais m’efforcer de répondre aussi précisément que possible à chacune des deux questions que vous avez posées.

Je commencerai par les modalités d’exercice de la mission d’assistance que l’article 47 de la Constitution confie à la Cour des Comptes.

Cette mission est très antérieure à 1958.

Elle remonte à la Restauration, à l’époque où le Parlement s’est saisit d’un véritable pouvoir budgétaire. C’est en 1819 qu’une loi a prévu pour la première fois l’assistance de la Cour aux chambres législatives. En 1822, la Cour a procédé aux premières déclarations de conformité qu’elle a remises au ministre des finances qui les a transmises aux chambres. En 1832, ces dernières ont par ailleurs été rendues destinataires du rapport annuel qui était jusque là réservé au souverain.

Il reste que cette mission sera consacrée par la Constitution de 1958 qui prévoit dans son article 47 que « la Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances », formule reprise ultérieurement presque à l’identique1 à l’article 47-1 pour ce qui concerne les lois de financement de la sécurité sociale (*).

Si la formulation peut paraître limitative, puisqu’elle ne cite que « l’exécution des lois de finances » et « l’application des lois de financement de la Sécurité sociale », elle n’en embrasse pas moins indirectement l’ensemble des recettes et des dépenses tant de l’Etat que de la sécurité sociale.

Les communications au Parlement sont ainsi devenues, au fil de l’histoire, de plus en plus nombreuses. La loi du 22 juin 1967 relative à la Cour des Comptes cite le rapport public, présenté en séance publique au Parlement et – déjà – les enquêtes que la Cour réalise à la demande des commissions des finances. S’y ajoutent à partir de 1977 les travaux effectués à la demande des commissions d’enquête. Par ailleurs, le Premier président a lui-même la possibilité de donner connaissance, proprio motu, aux commissions des finances des constatations ou observations de la Cour.

Les travaux remis par la Cour au Parlement se sont également multipliés avec l’extension des compétences de la juridiction. Aux travaux sur l’exécution budgétaire sont venus s’ajouter, en 1976, les premiers rapports sur les entreprises publiques, en 1991 les observations sur l’utilisation des fonds collectés par appel à la générosité publique, puis en 1994, le premier rapport annuel sur la sécurité sociale.

A compter de 2001, les référés, c'est-à-dire les documents reprenant les principales observations que la Cour adresse aux ministres à la suite de ses contrôles, ont également été transmis à la Commission des Finances.

Avant même la LOLF, la présence concomitante d’un ancien ministre et parlementaire en la personne de Pierre Joxe à la tête de la Cour et d’un magistrat de la Cour à la présidence de l’Assemblée nationale a été à l’origine d’une meilleure traduction dans les faits de l’ensemble des textes régissant la matière.

Un important colloque tenu en 1997 à l’Assemblée nationale a précisé et détaillé les résolutions prises d’un commun accord.

Ce sont elles, pour l’essentiel, qui seront inscrites dans le marbre de la LOLF, avec en particulier l’article 58 qui définit l’assistance due par la Cour au Parlement, article dont la formulation est reprise de manière similaire dans l’article 1 de la loi organique relative aux lois de financement de la Sécurité sociale adoptée en 2005.

1 - Cela étant dit (ou plutôt rappelé), quelle est très précisément la situation actuelle ?

Aujourd’hui, en combinant les missions traditionnelles de la Cour avec les effets de la LOLF et de la loi organique de 2005 sur la Sécurité sociale, on peut dresser un inventaire précis des travaux de la Cour remis au Parlement.

Il s’agit d’abord des rapports annuels obligatoires dont le Parlement est le premier ou l’exclusif destinataire :

- le rapport de certification des comptes de l’Etat ;
- le rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l’Etat ;
- le cas échéant, le rapport sur les décrets d’avance ;
- le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques ;
- le rapport sur la Sécurité sociale ;
- le rapport de certification des comptes des organismes du régime général de sécurité sociale.

L’ensemble des parlementaires est également destinataire, par nos soins :

- du rapport public annuel ;
- de l’ensemble des rapports publics thématiques (6 par an en moyenne).

Chaque député reçoit ainsi personnellement :

- plus de 3000 pages par an en moyenne comportant plusieurs centaines de propositions et recommandations.

Les commissions des finances reçoivent de surcroît :

- tous les référés adressés aux ministres (31 référés en 2006 et 188 depuis 2002)
- ainsi que les rapports qu’elles demandent à la Cour en vertu de l’article 58-2 de la LOLF. Le nombre de rapports transmis dans ce cadre a été de 43 de 2002 à 2006 dont 18 pour l’Assemblée nationale et 25 pour le Sénat. Le rythme actuel est désormais de l’ordre d’une quinzaine par an sur des sujets aussi divers que les contrats aidés, les exonérations de charges sociales, les universités, la gestion de la prime pour l’emploi, les tutelles et les curatelles ou le fonctionnement du service de l’équarrissage.

Il faut mentionner également les rapports commandés par les commissions des affaires sociales – ou les missions d’évaluation et de contrôle (MECSS) créées en leur sein (ils portent sur l’action sociale du régime général de Sécurité sociale, le tarif hospitalier, le médicament ou la protection sociale agricole, pour ne citer que les plus récents).

Nous avons en outre, en 2006, transmis au Parlement 34 rapports particuliers sur les entreprises publiques et 167 depuis 2002.

Par ailleurs, des magistrats participent régulièrement aux travaux des MEC des quatre commissions.

Moi-même suis à la disposition des commissions pour présenter, commenter les rapports. C’est toujours le cas pour le rapport sur l’exécution des lois de finances, le rapport sur la sécurité sociale ou celui sur la situation des finances publiques.

Je crois qu’on peut dire que la Cour des comptes française est probablement l’institution supérieure de contrôle au monde qui transmet sur le champ le plus large le plus d’informations et de matière à son Parlement. Hier, les présidents des Commissions des Finances et des Affaires sociales réunis pour un colloque sur les rapports de la Cour et du Parlement ont donné acte publiquement à la Cour qu’elle assumait sa responsabilité et ont exprimé leur satisfaction :

- toutes leurs demandes ont été satisfaites ;
- les délais ont toujours été respectés sauf accord préalable ;
- la qualité du travail fourni a été saluée.

Notre responsabilité, que nous assumons avec empressement et fierté, c’est de transmettre au Parlement des éléments d’information lui permettant d’éclairer son action législative en termes d’initiative, d’amendement et de vote et lui permettant d’exercer son droit de contrôle :

- soit de manière ponctuelle en pointant des dysfonctionnements et en demandant qu’il soit remédié aux défauts qui les ont permis ;
- soit de manière plus générale, en analysant l’ensemble des fondements et des processus de l’action publique et en recommandant les corrections ou les réorientations utiles.

On entend parfois affirmer que l’exigence prétendument nouvelle d’évaluation des politiques publiques change la donne dans les relations entre la Cour et le Parlement.

C’est une assertion qui mérite d’être reçue avec prudence.

D’abord parce que la Cour contribue au travail d’évaluation depuis plusieurs années maintenant. Le sujet de l’évaluation n’est donc pas entièrement neuf.

Ensuite parce qu’on ne saurait confondre l’évaluation avec ce que la LOLF demande à la Cour à savoir l’analyse de l’exécution des programmes de la loi de finances en termes budgétaires et en termes d’efficacité ou d’efficience.

L’évaluation dont le champ ne peut pas toujours se résumer dans un programme budgétaire déterminé a en réalité une ambition beaucoup plus large et constitue une oeuvre de plus longue haleine. Elle implique selon toute vraisemblance une approche pluridisciplinaire. La Cour contribue donc à l’évaluation des politiques publiques mais elle n’en revendique pas le monopole. Aucune institution, à mon sens, ne peut d’ailleurs en revendiquer le monopole. On ne peut qu’apporter une contribution à l’évaluation.

Je n’en donne qu’un exemple très simple et très ponctuel : la carte hospitalière. Pour aider à se prononcer sur la politique suivie ou à définir, la Cour apporte des éléments d’appréciation financiers, administratifs concernant la sécurité sociale, les hôpitaux et l’Etat. Mais il est aussi des préoccupations de sécurité sanitaire qui exigent une expertise particulière. La Cour peut apporter une contribution à ce travail mais elle ne prétend pas et n’a jamais prétendu à l’exclusivité dans l’information du Parlement.

J’en ai terminé avec l’existant.

2 - Alors, deuxième point de mon exposé : quels sont les problèmes à résoudre ?

J’en relèverais pour ma part deux principaux.

- D’abord l’ignorance par nombre de responsables publics, y compris parlementaires, de ce que fait déjà la Cour pour le Parlement – ce qui explique qu’on propose souvent de mettre en place ce qui existe déjà.
- Ensuite, l’insuffisante exploitation de tous ces matériaux. Car je voudrais le dire d’emblée avec beaucoup de force : la question n’est pas dans la quantité et la qualité des informations reçues par le Parlement mais dans l’utilisation qu’il en fait.

Ces deux problèmes me semblent avoir une même origine. Ils tiennent au fait qu’il est probablement impropre de parler de rapports entre la Cour et le PArlement. On ne peut même pas parler de rapports de la Cour avec chacune des deux Assemblées.

En réalité, en raison d’une lecture voire d’une rédaction restrictive de la LOLF et de la loi organique relative aux lois de financement de la Sécurité sociale, ceux de nos travaux qui répondent à des demandes émanant du Parlement sont élaborés pour le profit exclusif de deux commissions de chacune des deux Assemblées : Finances et Affaires sociales. Les autres commissions sont tenues en dehors de l’affaire.

De la même manière, les présidents des deux assemblées ne sont pas associés le moins du monde aux échanges. Ils n’ont qu’une fonction : recevoir en grand apparat le rapport public annuel.

Il y a, à mon sens, pire encore.

Au terme de la lecture de la LOLF, les documents que nous adressons aux commissions de finances et des affaires sociales (et à leurs MEC respectives) leur sont destinés dans leur collégialité. Je précise d’ailleurs dans ma lettre de transmission que je laisse le soin à chaque président de diffuser le document aux membres de la commission. Or, les Présidents des commissions et – le cas échéant – les rapporteurs généraux peuvent se considérer comme les seuls destinataires. Certains ont d’ailleurs estimé par le passé qu’il leur revenait et à eux seuls de communiquer le document, quand ils le souhaitaient, à un député qui rapporterait, éventuellement, le moment venu devant la commission. Il peut ainsi arriver – cela s’est produit – qu’un rapport ou qu’un document émanant de la Cour ne fasse l’objet d’aucune diffusion.

L’actuel président de la Commission des Finances de l’Assemblée n’a ainsi découvert que récemment que la Cour adressait systématiquement à sa commission, pour exploitation, les référés destinés aux Ministres. Il n’en avait pas été tenu informé précédemment, non point sans doute parce qu’il était député d’opposition, mais parce qu’il était simple commissaire.

M. Migaud a annoncé hier qu’il mettrait un terme à ce dysfonctionnement s’agissant de sa commission.

Il y a en effet là une situation peu satisfaisante. D’abord pour la Cour : elle est au service du Parlement et en aucun cas de sa seule majorité en place, par laquelle elle ne saurait se laisser instrumentaliser. Nous-mêmes veillons d’ailleurs à bien distinguer la présentation de nos rapports au gouvernement et aux commissions parlementaires. Au premier, qui est normalement un et cohérent, nous nous autorisons à transmettre des recommandations. Aux commissions, composées d’une majorité et d’une opposition, nous prenons bien soin, par respect pour les opinions des uns et des autres, de n’adresser que des éléments de débat. Et si la Cour s’engage sur des positions, je ne le signifie qu’à l’intention du Président de la commission, pour son information, dans la lettre de transmission que je lui adresse.

Autre point noir : les autres commissions sont tenues dans l’ignorance des travaux commandés par les Commissions des Finances et des Affaires sociales.

C’est évidemment absurde. La commission de la défense nationale de l’Assemblée nationale est ainsi par exemple tenue à l’écart de notre dialogue avec la Commission des Finances sur le budget de la Défense ou les programmes d’armement. Un nombre très réduit de députés membres d’une MEC, vont être seuls à travailler sur un problème qui entre dans les compétences de 150 autres.

C’est dire que nous sommes demandeurs de procédures et même de structures nouvelles.

3 - Il est temps sans doute d’évoquer les solutions possibles

On ne m’en voudra pas de tenir à écarter au préalable certains faux problèmes.

-  Le premier concerne le positionnement de la Cour. L’idée d’un rattachement de la Cour au Parlement ne me paraît pas une bonne idée. La valeur ajoutée de la Cour tient à sa situation actuelle. A équidistance du Parlement et du Gouvernement. Cette position contribue à l’impartialité de sa démarche.

En fait, l’idée du rattachement de la Cour au Parlement est probablement liée à l’insatisfaction de certains parlementaires devant la décision du Conseil constitutionnel qui a privé les Commissions des Finances de la possibilité de donner leur avis sur nos programmes.

Le premier projet de loi organique de 2001 prévoyait en effet que les Commissions des Finances seraient saisies pour avis du programme de travail de la Cour.

Le Conseil constitutionnel a censuré cette disposition en rappelant un principe qui s’impose à toutes les institutions supérieures de contrôle : l’indépendance. J’insiste sur ce point : il s’agit d’une norme internationale. Cette indépendance se traduit en France dans notre statut de juridiction, dans l’inamovibilité des magistrats, la collégialité des décisions et la liberté de programmation. Cette dernière caractéristique ne nous est pas propre. Toutes les institutions de contrôle, y compris celles qui sont rattachées au Parlement, sont non seulement libres de leurs conclusions, mais aussi libres de choisir tel ou tel thème de travail. Ceci n’exclut ni les tâches obligatoires, ni une discussion préalable approfondie sur les préférences du Parlement.

En France, cette liberté de programmation n’empêche nullement la Cour de travailler pour le Parlement sur les sujets qu’il lui demande d’examiner. Elle le fait conformément à l’article 58-2 de la LOLF qui lui impose de répondre aux demandes d’enquête dans un délai de 8 mois. J’insiste sur ce point car cette disposition n’a pas d’équivalent dans les pays étrangers.

Mais ce n’est pas tout. Au-delà de l’article 58-2, j’ai déjà dit publiquement que nous étions décidés, en matière d’analyse des programmes budgétaires, à contrôler prioritairement ceux qui nous seront indiqués par les Commissions des Finances.

Autres faux problèmes.

- Certains sous-entendent que la Cour ne répondrait pas aux demandes qui lui sont adressées.

Elles ont en réalité toutes été honorées.

- Les mêmes prétendent parfois que notre réactivité gagnerait à être améliorée.

Nos délais sont la contrepartie de procédures contradictoires exigeantes qui sont aussi une garantie de qualité.

De toute façon nous avons pris l’initiative de réduire ces délais et l’on pourra lorsque c’est possible et nécessaire s’en tenir à 6 mois, ce qui, je le rappelle, est le délai des commissions d’enquête parlementaires.

- On prétend quelquefois que nos procédures sont trop lourdes.

En fait, elles sont conçues pour donner toutes les garanties de qualité et d’impartialité nécessaires. On avait déjà émis des craintes analogues lors de la certification. Or tout s’est bien passé et la Cour a rempli sa nouvelle mission en temps et en heure.

- Certains se disent séduits par l’idée de compartimenter la Cour en fonction de ses trois activités principales : le juridictionnel, l’audit et la certification. Mauvaise idée. Les comptes sont la matière première de ces différents types d’analyse. Les diverses compétences s’enrichissent les unes les autres.

Non, en vérité, ce qu’il faut plutôt, c’est rationaliser et renforcer ce qui s’est déjà mis en place. C’est trouver le moyen de coordonner les commandes et les initiatives des Commissions visées par la LOLF, mieux associer les autres Commissions et assurer l’information de l’ensemble des Parlementaires. C’est aussi donner plus de force aux conclusions que les Parlementaires réservent à nos travaux, afin qu’elles soient prises en considération.

A - A cet égard, un exemple s’impose : c’est celui, non pas du NAO britannique, l’institution supérieure de contrôle du Royaume Uni, l’équivalent de la Cour, mais du comité des comptes publics de la chambre des communes, le public accounts committee.

Le Comité des comptes publics – qui va fêter son 150ème anniversaire – est dirigé par un membre de l’opposition. Il dispose d’un pouvoir et d’une influence tout à fait considérables. Ce comité, qui met l’accent, non sur la préparation du budget, qui mobilise peu de temps parlementaire, mais sur le contrôle de son exécution.

Pour ce faire, il examine en détail un grand nombre des rapports du NAO. Cet examen donne lieu systématiquement à une audition du responsable administratif du service contrôlé. Une cinquantaine de sessions du Comité des comptes publics sont ainsi consacrées à ce travail de suivi et donnent lieu à des rapports complémentaires des parlementaires.

Les ministères sont quant à eux tenus de répondre aux observations du Comité. Le ministère du Trésor fait une synthèse de ces réponses, qu’il consigne dans un procès-verbal déposé devant le Parlement. Il indique les recommandations acceptées et les mesures qui vont être prises pour leur donner suite. Enfin, la Chambre des communes a coutume de consacrer au début de chaque nouvelle session une journée à un débat sur le suivi des recommandations formulées par le Comité.

C’est là que réside la force du système britannique : cet ancrage des travaux de l’institution supérieure de contrôle dans le processus parlementaire.

En France nous pourrions transposer ce modèle et nous inspirer de cet organe. Nous pourrions l’appeler Comité des comptes public, Comité de contrôle ou Commissions réunies, dans la mesure où celles-ci y seraient toutes représentées. Ce comité pourrait s’entourer, s’il le souhaite, d’experts permanents ou occasionnels d’autant qu’il pourrait avoir d’autres fonctions (hors compétence de la Cour) comme l’étude de l’impact des projets de loi ou le contrôle des décrets d’application …

Comme le Président Copé, je crois, je plaiderai pour la mise en place en France d’un tel organisme.

Et je reprendrai textuellement la liste des fonctions qu’il entend lui fixer :

- déterminer la liste des contrôles à effectuer ;
- examiner les résultats des contrôles réalisés ;
- évaluer les suites que le gouvernement a données aux contrôles effectués.

Première fonction : déterminer les contrôles à effectuer et préciser ceux qui seraient assignés à la Cour. Confier cela à un organe unique permettrait d’éviter les doublons entre commissions ; cela permettrait de mieux associer au choix les commissions non visées par la LOLF et qui peuvent elles-mêmes, déjà, avoir de l’information sur les sujets à traiter.

Deuxième fonction : examiner les résultats des contrôles. Cet examen s’effectuerait de manière contradictoire, donc avec toutes les commissions concernées.

Troisième fonction enfin : évaluer les suites que le Gouvernement a données, non au contrôle, mais aux conclusions qui en auront été tirées par les parlementaires de l’instance.

Cette dernière fonction est évidemment capitale. Les commissions réunies devront inviter l’administration à s’expliquer sur ses actions ou l’absence de suites données aux observations des parlementaires.

A cet égard, on pourra s’inspirer utilement des pratiques de la Commission des Finances du Sénat. Cette dernière a en effet renforcé sensiblement depuis janvier 2007 le suivi des contrôles que lui transmet la Cour des comptes. Parmi l’ensemble des documents reçus (qu’il s’agisse de rapports effectués à la demande du Sénat ou non), la commission sélectionne les thèmes et les recommandations qui lui paraissent les plus pertinents et proches de ses préoccupations et décide d’en suivre tout particulièrement la mise en oeuvre. Elle organise dans un premier temps des auditions « pour suite à donner » avec les ministres et les services concernés, en présence de membres de la Cour. Par exemple, les enquêtes sur l’établissement public de maîtrise d’ouvrage culturel ou sur la gestion des remboursements et dégrèvements d’impôts d’Etat et d’impôts locaux font l’objet cette année d’audition. Dans un deuxième temps, généralement un an après, la commission organise des « auditions de suivi », pour examiner ce qui a été fait (suite à un rapport 58-2 ou à un référé). Ce fut le cas par exemple des frais de justice ou de Météo France. Plusieurs auditions de ce type sont programmées pour cette année (sur l’établissement public d’aménagement de la Défense ou sur l’interopérabilité des systèmes d’information dans le secteur de la santé).

Mais que cette formule soit généralisée ne garantit pas une efficacité analogue à celle du Comité des comptes publics britanniques. Car il y a un Comité des comptes publics qui parle pour l’ensemble de la Chambre des communes et, on peut le dire, pour l’ensemble du Parlement britannique. Alors qu’il y a quatre commissions habilitées en France, elles ne parleront que pour elles-mêmes.

D’ores et déjà, on peut avancer que si les « suites » obtenues actuellement par les assemblées ne sont pas substantielles, c’est parce que l’autorité qui s’attache à leurs travaux est atténuée par leur dispersion.

Plusieurs commissions ou MEC agissant en ordre dispersé auront également moins d’influence et d’impact qu’un organisme unique.

De cette constatation d’évidence, je tire plusieurs conséquences :

La première, c’est qu’il est impératif que la présidence des commissions réunies ou du « Comité des comptes publics à la française », ou du « Comité de contrôle », revienne aux présidents des assemblées. L’autorité de l’organisme en sera renforcée.

La deuxième, c’est l’idéal serait évidemment que le comité soit créé à l’échelle du Parlement.

Je ne mésestime pas la difficulté de l’entreprise. Si l’on n’y parvenait pas, il faudrait du moins veiller à créer une instance dans chaque assemblée (or les propositions que j’ai entendues jusqu’ici ne visent que l’Assemblée nationale). Pour n’évoquer que le problème de la Cour, j’envisagerai pourtant mal qu’elle ait des modes de rapport différents avec chacune des deux assemblées.

Cette proposition étant faite, je voudrais l’assortir de trois mises en garde qui, si elles n’étaient pas prises en considération, pourraient compromettre la réalisation de l’objectif.

Premièrement – Il ne faut surtout pas sous-estimer la charge de travail que cette formule va entraîner – si on veut qu’elle fonctionne de manière satisfaisante. A l’heure qu’il est, j’ose dire que le problème n’est pas dans la capacité de la Cour à suivre les demandes des commissions du Parlement, mais dans la difficulté de celles-ci a donner des suites à l’ensemble des transmissions de la Cour.

Deuxièmement – Il doit être clair que l’activité de contrôle ne saurait passer exclusivement par le nouveau Comité. Il est d’autres moyens ou procédures qui doivent évidemment subsister : les questions d’actualité, les questions orales, les commissions d’enquête et de contrôle, les missions d’information etc…

Dans le même ordre d’idée, le Comité devra veiller à ce que les commissions et en particulier celles des finances et des affaires sociales, n’aient pas le sentiment d’être dépossédées de leur pouvoir, mais qu’il s’agit bien de renforcer leurs chances d’efficacité.

Troisièmement, enfin et au risque d’être hors sujet, je veux formuler une interrogation : que se passera-t-il quand saisi d’une demande du nouveau Comité, le Gouvernement (ou l’Administration) décidera définitivement de ne rien faire ? Vous connaissez la réponse comme moi : rien ou pas grand chose. Il faut en effet être bien conscients de certaines limites de l’exercice de contrôle dans un régime qui reste fondamentalement parlementaire et qui implique la solidarité d’une majorité avec un gouvernement dirigé par un premier ministre qui, pour le moins, est le chef de la majorité. Il n’y a sans doute pas de problèmes à redouter sur l’étude de l’équarrissage ou de la politique immobilière de l’Etat. Il pourrait en revanche en aller autrement avec la politique fiscale ou la politique de l’emploi.

B – J’aurai une deuxième proposition à formuler. Tant la LOLF que la première proposition m’y conduisent.

Il n’est que temps derevoir le calendrier de la discussion budgétaire qui n’a pas bougé, contretoute raison. La discussion de la deuxième partie de la loi de finances initiale est désormais trop longue. Dans ce domaine aussi, on fait comme si la LOLF n’existait pas. Or, l’introduction de la fongibilité, de la réserve, ou de la pluri annualité rend l’exercice assez largement vain. Les journées récupérées pourraient être opportunément affectées aux contrôles. On pourrait utilement modifier le 2e alinéa de l’article 47 de la Constitution et, par exemple, ramener de 40 à 32 le temps fixé à l’Assemblée nationale, en utilisant les 8 journées dégagées au passage en séance publique :

- des thèmes sélectionnés par le comité ;
- des analyses de programme ;
- et, le cas échéant, d’une politique publique.

La plage réservée au Sénat serait elle-même écourtée en proportion.

C – Je ne pense pas manquer à mon devoir de réserve en formulant à voix haute une troisième et ultime recommandation. En faveur du non cumul des fonctions de député avec quelque fonction exécutive que ce soit dans une collectivité territoriale ou dans une communauté. Sinon je vois mal comment les tâches à venir seront assumées. Pas seulement parce que la disponibilité sera nécessaire. Mais aussi, et surtout, parce qu’il est souhaitable que siègent dans une Assemblée des gens exclusivement préoccupés de l’intérêt national et dégagés de toutes autres préoccupations, aussi honorables soient-elles.

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J’en viens maintenant au second sujet sur lequel vous avez plus particulièrement souhaité recueillir mes observations, celui du régime du budget de la Présidence de la République et sur les moyens de le rendre plus transparent.

Le 13 juillet dernier à Epinal, dans le discours au cours duquel il annonça la création de votre comité, le Président de la République a déclaré - je cite : " je prendrai des initiatives dans quelques jours pour que le budget de l'Elysée et de la Présidence de la République obéisse à des conditions de transparence indispensables dans notre pays. Je demanderai au Président de la Cour des Comptes de contrôler le budget de la Présidence de la République, ce qui n'a jamais été fait jusqu'à présent. »

Le 18 juillet, dans la lettre de mission qu'il vous adressait, Monsieur le Président, le Président de la République semblait élargir le champ des pistes envisageables en vous confiant le soin de réfléchir à cette question. Il écrivait ainsi : "Il convient dès lors de permettre au Président de la République d'exercer ses fonctions de manière transparente et naturelle... et que le budget de la Présidence ne soit plus un objet de polémique. La Présidence de la République doit se voir reconnaître les moyens de fonctionner tout en soumettant son budget à des principes de contrôle et de transparence".

J'ai procédé à ces lectures car ce changement d’interlocuteur ne me paraît pas en effet sans conséquence quant à la nature même de la réflexion à conduire et aux principes qui doivent la sous-tendre.

En effet, en s’adressant au Premier président de la Cour des comptes, on pouvait penser que le Président de la République invitait celui-ci à rechercher un mode adapté de contrôle, sui generis.

En s’adressant à vous, Monsieur le président, qui êtes chargé avec votre comité d’une réflexion sur l’ensemble de nos institutions, et en annonçant sa volonté de regrouper au sein de son budget – qui figure je vous le rappelle au sein de la mission « Pouvoirs publics » ‑ l’ensemble de ses moyens de fonctionnement qui sont aujourd’hui supportés pour partie par les budgets d’autres missions, le Président de la République appelle à l'évidence à une réflexion plus ample et, je n’hésiterai pas à dire ici devant vous, plus ambitieuse, en rupture avec les pratiques qui, de fait, se sont instaurées depuis l’avènement de la République. Le principe de réforme ainsi posée par le Président de la République constitue un évènement que je qualifierai de considérable au regard de l'attitude traditionnelle, en France, vis-à-vis des dépenses du Chef de l'Etat.

Dès lors, le problème ne peut plus être réduit à la recherche d’une solution de contrôle adaptée, mais forcément dérogatoire au droit commun. Sa résolution passe par la réponse à une question préalable : faut-il ou ne faut-il pas appliquer le droit commun du contrôle de l’utilisation des fonds publics à la Présidence de la République, et dans la négative, comment le justifier au regard des attentes de nombre de nos concitoyens ?

Cette question en appelle immédiatement une autre que je me dois, es qualités, de poser : cette interrogation a-t-elle un sens si on limite sa portée à la seule Présidence de la République, ou ne doit-elle pas être étendue aux autres institutions actuellement également exonérées de contrôle, à savoir le Conseil constitutionnel, et, bien sûr, les Assemblées parlementaires ?

À ce stade, pour éclairer le débat, il convient de rechercher les fondements juridiques de la situation actuelle.

En ce qui concerne la Présidence de la République, cette exonération remonte à la pratique de la liste civile attribuée au Roi en 1790 en compensation de la « nationalisation » des biens de la Couronne par la Nation et pour, je cite, pourvoir « à la splendeur du règne ». Il s’y ajoute la mise à disposition de biens mobiliers et immobiliers, protégés par leur inaliénabilité. Fixée à un certain montant par le Corps législatif pour la durée du règne, le paiement de la liste civile n’était pas subordonné au vote du Corps législatif (en termes actuels, on parlerait de prélèvement sur recettes) et par respect pour la personne « sacrée » - o inviolable - du Roi, l’emploi qui était fait de ces fonds et de ces biens n’était soumis à aucun contrôle administratif.

Ce mécanisme sera maintenu par l’Empire et la monarchie censitaire jusqu’au Second Empire. Nous sommes loin – vous en conviendrez – d’une tradition pleinement républicaine…

Depuis 1875, et sans que, contrairement aux constitutions antérieures, ce dispositif soit défini par les lois constitutionnelles, le Président de la République bénéficie d’une dotation budgétaire correspondant à son traitement et à des frais de fonctionnement.

Ainsi cette pratique a perduré dans la République sans fondement juridique particulier, par simple tradition.

L’exonération de contrôle des crédits budgétaires correspondant découle de cette tradition. Chaque année, les crédits sont inscrits au budget de l’Etat au titre II, dans le budget des charges communes selon l’ordonnance de 1959 puis dans une mission « pouvoirs publics » selon la LOLF mais ils continuent d’être exécutés en dehors des règles normales de la comptabilité publique et de son contrôle.

Le montant des crédits nécessaires aux pouvoirs publics est ainsi arrêté par les pouvoirs publics eux-mêmes. Dans la réalité des faits, seuls les crédits demandés par la Présidence de la République ne sont soumis à aucun examen préalable. En effet, les questeurs des assemblées doivent soumettre leur projet de budget à une commission, commune aux deux chambres, présidée par un président de chambre de la Cour des Comptes (actuellement M.Cieutat). Les demandes du Conseil constitutionnel sont quant à elles adressées par son président à Bercy.

Ensuite, les fonds nécessaires au traitement, aux « frais de maison » et de représentation du Président sont versés directement au Président de la République par le ministre des finances et dépensés sans production de pièces justificatives ou de compte d’emploi.

Ainsi la Cour n’exerce-t-elle aucun contrôle ni de gestion ni a fortiori de nature juridictionnelle.

Cette situation, historique, je le répète, est d’autant moins satisfaisante qu’au fil du temps, pour des raisons diverses, la réalité du coût de la Présidence a excédé le montant des crédits ouverts à ce titre dans le budget de l’Etat. L’essentiel de ses dépenses relève d’autres ministères ; ce sont des crédits comme les autres que la Cour contrôle comme les autres ; elle exerce sur ces dépenses la plénitude de ses compétences : une compétence de juge des comptes, un contrôle du bon emploi de ces fonds, et, désormais, les vérifications liées à leur certification. S’agissant de ces crédits, la Cour des Comptes a recommandé en 2006 dans son rapport sur l’exécution du budget de l’Etat, que le budget de la présidence « intègre toutes les dépenses de personnel et de fonctionnement qui concourent à son activité ». Le mouvement de regroupement a été amorcé, et la Cour ne peut que s’en féliciter. La volonté marquée par le Président de la République de regrouper à l’avenir l’ensemble des moyens budgétaires au sein de son budget, contribuera à plus de transparence.

Dans ce nouveau contexte, la question préalable que j’ai posée prend un relief particulier.

En effet, l’« autonomie financière » garantie par ce dispositif à l’ensemble des Pouvoirs publics est bien entendu cohérente avec la séparation des pouvoirs. Elle ne saurait être remise en cause. Toutefois, la Présidence de la République, tout comme les autres Pouvoirs publics, n’en demeure pas moins un service de l’Etat, soumis, en tant que tel à des obligations particulières.

La première d’entre elles est celle qui fonde la légitimité et la compétence de la Cour des comptes : l’article 15 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 qui pose le principe fondamental selon lequel « La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration ». Le Président de la République n’est-il pas le premier de tous les agents de l’Etat ?

L’article 68 de la Constitution de 1958 qui pose le principe de l’irresponsabilité des actes du Président de la République, ne me paraît pas constituer un obstacle à la mise en oeuvre d’un contrôle de droit commun sur les conditions de fonctionnement administratif et financier de ses services.

Je pense qu’il faut être clair sur ce point : il n’y a pas de contradiction entre un régime de responsabilité spécifique, un statut d’autonomie ou d’indépendance et la nécessité de rendre compte du bon emploi des fonds publics.

Les objectifs de contrôle et de transparence sous l’égide desquels le Président de la République a placé la réforme sur laquelle votre comité doit formuler des propositions et l’absence de fondement juridique au non contrôle des dépenses des services de la Présidence de la République me conduisent à considérer que la Cour aurait légitimement vocation à contrôler les services de la présidence selon les règles de droit commun. L’effort de regroupement dans la mission « Pouvoirs publics » de toutes les dépenses actuellement dispersées entre différents ministères milite en outre en ce sens ; dans le cas contraire, c’est un budget de plus en plus important qui échapperait à tout contrôle et des crédits actuellement vérifiés par la Cour ne seraient plus contrôlés. Nous irions donc à l’encontre des objectifs affichés par le Président de la République.

Ainsi, les principes tirés de la séparation des pouvoirs, de l’autonomie financière des Pouvoirs publics et du régime de responsabilité propre à l’exercice des fonctions de Président de la République ne me paraissent pas faire l’obstacle aux exigences démocratiques de contrôle des fonds publics et de transparence.

Je pense néanmoins que les modalités d’exercice de ce contrôle « de droit commun » devraient être affinées, au moins pour deux de ses aspects.

En premier lieu, s’il parait tout à fait légitime de contrôler les services de la Présidence comme les autres services de l’administration, il est sans doute plus délicat de contrôler les crédits directement rattachables la personne du Président. Je pense notamment à la liste civile stricto sensu et à certaines dépenses marquées du sceau du secret pour lesquelles le principe d’acte de Gouvernement pourrait être légitimement invoqué. Le périmètre de ces dépenses devra être défini.

En second lieu, de nouvelles modalités de communication des observations de la Cour devraient être également définies. La Cour ne rendrait pas publiques ses constatations relatives au contrôle de ces fonds budgétaires. Elle ne les remettrait qu’au Président de la République, libre à lui de les publier ou non. Les diligences effectuées par la Cour sur les écritures comptables correspondantes qui ont vocation à être centralisées dans la comptabilité générale de l’Etat et participent à la formation de son résultat comptable, permettraient quand à elles de lever en partie la réserve que la Cour a formulée à l’occasion de la certification des comptes de l’Etat.

J’en viens maintenant à ma seconde question : le souci de transparence et j'ajouterai de régularité, d'efficacité et d'efficience qui est exprimé par le chef de l'Etat n'est-il pas applicable aux autres pouvoirs publics ?

Il l'est à l'évidence pour le Conseil constitutionnel où l'enjeu financier, au demeurant, n’est pas majeur.

Il l'est non moins évidemment pour les deux Assemblées parlementaires.

Je rappelle que pour le Conseil constitutionnel, un contrôle financier interne à l’institution s’est développé. Il est exercé par un magistrat de la Cour des comptes mais à titre personnel ; il ne saurait engager la Cour des comptes elle même. Pour les Assemblées, le droit commun a également été écarté. Le contrôle de l’emploi des crédits est exercé par une commission spéciale composée de parlementaires assistés par un cabinet d’audit privé; elle est chargée de vérifier et d’apurer les comptes2.

Il y a là aussi un contresens généralement commis : on met en effet en avant la tradition républicaine qui se fonderait sur leur autonomie financière. Mais le respect du suffrage universel implique seulement que ces besoins financiers soient satisfaits. Ils n'impliquent nullement qu'ils ne doivent faire l'objet d'aucun contrôle.

Deux arrêts successifs du Conseil d’Etat3 ont d’ailleurs récemment montré que certains actes relatifs à la gestion des Assemblées pouvaient ou non être considérés comme détachables des fonctions législatives qu’elles exercent selon qu’ils se rapportaient (pension des parlementaires) ou non (passation d’un marché) à l’exercice de la souveraineté nationale.

Les aménagements apportés à l’absence de contrôle de droit commun de la Cour des comptes sur ces pouvoirs publics pourront-ils durablement subsister ?

Je ne le crois pas.

Ces idées ne sont pas nouvelles. Lors de la séance solennelle de la Cour du 14 janvier 1993, l’un de mes prédécesseurs, Pierre Arpaillange, indiquait que « la Cour, avec son indépendance et sa collégialité, est prête à répondre à toute décision du Parlement visant à lui confier le contrôle a posteriori des comptes des assemblées. » Il poursuivait en indiquant que « Cette proposition s’inscrit dans le cadre constitutionnel de notre mission d’assistance aux pouvoirs publics dans le contrôle de l’utilisation de l’argent des contribuables, mission qui constitue…notre légitimité première. » Il concluait en ces termes : « je crois que (cette proposition) répond aux besoins de transparence financière de notre vie politique et qu’elle ne peut qu’être bénéfique au fonctionnement normal de notre démocratie, sans porter atteinte, cela va sans dire, à l’autonomie financière de l’Assemblée nationale et du Sénat. »

Cette idée, que je reprends bien volontiers à mon compte, me paraît plus que jamais d’actualité.

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*. « La Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'application des lois de financement de la sécurité sociale. »

**. article 16-1 du règlement de l’assemblée nationale, art 103 du règlement du Sénat.

***.CE 5 mars 1999, Président de l’Assemblée nationale et 4 juillet 2003, M Papon

 

Rapport du Comité "Balladur" publié sous le titre : Une V° République plus démocratique

Introduction

Chapitre I. Un pourvoir exécutif mieux contrôlé

Chapitre II. Un parlement renforcé

Chapitre III. Des droits nouveaux pour le citoyen

Introduction

La Constitution du 4 octobre 1958 est entrée dans sa cinquantième année ; elle a traversé bien des épreuves, dont celle, à trois reprises, de la « cohabitation » ; elle a fait montre de sa souplesse et de sa solidité ; elle a doté notre pays d’institutions stables et efficaces ; elle a élargi l’assise du régime républicain en démontrant, à la faveur de cinq alternances, sa capacité à fonctionner au service de tendances politiques différentes qui toutes se sont bien trouvé des moyens qu’elle a mis à leur disposition.

Pour autant, force est de constater que les institutions de la V° République ne fonctionnent pas de manière pleinement satisfaisante. En dépit des nombreuses révisions constitutionnelles intervenues ces dernières années – la Constitution a été révisée vingt-deux fois depuis 1958, dont quinze fois au cours des douze dernières années – les institutions peinent à s’adapter aux exigences actuelles de la démocratie.

Surtout, la présidentialisation du régime, entamée en 1962 avec l’élection du Président de la République au suffrage universel direct, s’est développée sans que la loi fondamentale évolue de telle manière que des contrepoids au pouvoir présidentiel soient mis en place. Certes, la possibilité de saisine du Conseil constitutionnel par soixante parlementaires, intervenue en 1974, a tempéré la toute puissance du pouvoir politique. Mais le Parlement demeure enfermé dans les règles d’un « parlementarisme rationalisé », caractérisé par la quasi-tutelle du pouvoir exécutif sur le pouvoir législatif, dont il n’est pas contestable qu’il avait son utilité en 1958, au sortir de douze années de régime d’assemblée, mais qui participe, aujourd’hui, d’une singularité française peu enviable au regard des principes mêmes de la démocratie.

L’acception présidentialiste du régime a été définie par le Général de Gaulle lors de sa célèbre conférence de presse du 31 janvier 1964. La pratique suivie par ses successeurs n’a guère démenti cette lecture des institutions, à la notable exception des périodes de cohabitation, au cours desquelles la lettre de la Constitution a prévalu sur son esprit et la réalité du pouvoir exécutif est passée, pour l’essentiel, entre les mains du Premier ministre.

L’adoption du quinquennat et ce qu’il est convenu d’appeler l’ « inversion du calendrier électoral » qui, depuis 2002, a pour effet de lier étroitement le scrutin présidentiel et les élections législatives, ont accentué la présidentialisation du régime. Même si cette évolution semble rencontrer l’adhésion de l’opinion publique, elle demeure fragile et porte la marque d’un déséquilibre institutionnel préoccupant. Elle est fragile car la concordance des scrutins qui favorise celle des majorités, présidentielle et parlementaire, ne la garantit pas et demeure tributaire du décès ou de la démission du Président de la République comme de l’exercice de son droit de dissolution de l’Assemblée nationale. Elle est déséquilibrée dans la mesure où les attributions du Président de la République s’exercent sans contrepouvoirs suffisants et sans que la responsabilité politique de celui que les Français ont élu pour décider de la politique de la nation puisse être engagée.

Il s’en déduit que le rééquilibrage des institutions passe d’abord, dans le cadre du régime tel qu’il fonctionne aujourd’hui, par un accroissement des attributions et du rôle du Parlement.

Telle a été la première constatation du Comité.

La deuxième est relative à la nécessité, apparue du fait de la survenance des expériences dites de « cohabitation », de clarifier les attributions respectives du Président de la République et du Premier ministre. La présidentialisation de la V° République s’est traduite, dans les temps ordinaires, par une double responsabilité du Premier ministre, devant l’Assemblée nationale, comme le prévoient les articles 20 et 49 de la Constitution, mais aussi devant le Président de la République, comme ne le prévoit pas l’article 8 de la même Constitution. De même, chacun sait qu’en dehors des périodes de « cohabitation », ce n’est pas le Gouvernement qui, comme en dispose l’article 20 de la Constitution, « détermine (…) la politique de la nation » mais le Président de la République. Dans ces conditions, il est apparu au Comité que sa réflexion devait porter sur la clarification des rôles au sein du pouvoir exécutif. Les travaux qu’il a conduits sur cette question se situent – c’est l’hypothèse qui recueille un large accord en son sein – dans le cadre du régime actuel, caractérisé par la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale. Mais le Comité ne s’est pas interdit, dans ses discussions, d’envisager l’hypothèse d’une évolution vers un régime nettement présidentiel, dans lequel la responsabilité gouvernementale devant le Parlement n’a plus sa place.

Troisième constatation du Comité : les institutions de la V° République ne reconnaissent pas aux citoyens des droits suffisants ni suffisamment garantis. L’impossibilité de saisir le Conseil constitutionnel de la conformité d’une loi déjà promulguée à la Constitution, la difficulté à saisir le Médiateur de la République des différends qui opposent les citoyens aux administrations publiques, la prolifération de normes législatives et réglementaires, parfois rétroactives, l’instabilité de la règle de droit, la place de la justice dans le fonctionnement des institutions, les modes de scrutin par le biais desquels s’expriment les choix du peuple souverain sont autant de sujets sur lesquels le Comité s’est penché. Les propositions qu’il formule à ce titre portent la marque d’une volonté de modernisation et de démocratisation de nos institutions.

* *

*

Le Comité s’est attaché, dans un premier temps, à prendre la mesure de sa tâche en passant en revue les quelque trente sujets découlant de sa mission de réflexion et de proposition. Il y a consacré de nombreuses séances de travail. Pour autant, le Comité ne s’est pas interdit, comme le lui suggérait d’ailleurs le Président de la République, de se saisir d’autres sujets sur lesquels il a estimé qu’il était de son devoir d’appeler l’attention.

Puis, le Comité a procédé à l’audition d’une trentaine de personnalités afin d’éclairer sa réflexion compte tenu soit de leur expérience et de leur rôle au service de l’Etat, soit de leur place dans la vie politique de notre pays. Soucieux de témoigner de la volonté de transparence qui l’anime, le Comité a tenu à ce que ces auditions fussent publiques et télévisées, sauf souhait contraire des personnalités entendues.

Ainsi, le Comité a reçu les présidents des assemblées parlementaires et de leurs commissions des lois, le président du Conseil constitutionnel, le vice-président du Conseil d’Etat, le premier président de la Cour de cassation et le procureur général près cette Cour, le premier président de la Cour des comptes, le président du Conseil économique et social et le chef d’état-major des armées ainsi que ceux des membres du Gouvernement dont les attributions justifiaient plus particulièrement qu’ils fussent consultés. Il a également entendu les dirigeants et présidents des groupes parlementaires des partis politiques représentés soit au Parlement national soit au Parlement européen.

Dans le même souci de transparence, le Comité a ouvert un site Internet sur lequel ont été diffusés les documents qui ont guidé et alimenté sa réflexion. Le public a été invité à formuler des remarques sur la base de ces documents. Le Comité a pu constater que la question des institutions n’est pas le monopole de quelques spécialistes et que les Français dans leur ensemble sont, contrairement aux idées reçues, soucieux de mieux s’approprier la Constitution.

Une fois collationnés les enseignements retirés des auditions, dont la liste est publiée en annexe au présent rapport, ainsi que des contributions, souvent éclairantes, envoyées par le biais de son site Internet, le Comité s’est attaché à dégager les propositions de modernisation et de rééquilibrage des institutions qu’il avait reçu mission de mettre au jour.

Trois séries d’observations doivent être formulées sur cette partie du travail accompli par le Comité.

En premier lieu, le Comité s’est efforcé de présenter celles de ses propositions qui relèvent de la matière constitutionnelle en la forme d’articles de la Constitution révisée. Il doit être clair que, ce faisant, le Comité n’a nullement entendu se substituer au pouvoir constituant. Son désir était uniquement celui de la clarté de l’exposé, tant il est vrai que seul l’exercice de l’écriture garantit le sérieux des propositions.

En deuxième lieu, le Comité a réservé une large place à l’explication des motifs qui justifient, à ses yeux, les solutions qu’il propose et la rédaction qui les précise. A ce titre, le Comité a pu se borner à ne formuler, dans le texte même de la révision constitutionnelle qu’il suggère, que les règles essentielles et à renvoyer pour le surplus à la loi organique voire à la loi simple, son commentaire indiquant alors les points les plus importants que le législateur serait invité à trancher le moment venu. Au demeurant, certains des sujets sur lesquels le Comité a reçu mission de se pencher ne sont pas d’ordre constitutionnel et le Comité s’est alors borné à fixer les grandes lignes des textes législatifs qu’il appelle de ses vœux.

En troisième et dernier lieu, le Comité s’est efforcé de formuler des propositions qui fassent en son sein l’objet d’un accord. Il y est parvenu au terme de discussions approfondies, parfois empreintes d’une certaine vivacité. Sans doute les membres du Comité ont-ils chacun une lecture personnelle des institutions de la V° République et le débat a-t-il souvent confronté des points de vue opposés, mais la discussion contradictoire a porté ses fruits et les propositions qui émanent des travaux du Comité portent la marque de la cohérence.

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Le présent rapport obéit à une logique qui s’est affirmée dès l’origine des travaux du Comité, tant il est vrai que les réformes institutionnelles à mettre en oeuvre se sont imposées à lui avec force. On les examinera dans l’ordre où la Constitution leur donne place.

La première d’entre elles consiste à tenter de mieux définir le partage des rôles entre les gouvernants et, surtout, à encadrer davantage l’exercice des attributions que le Président de la République tient de la Constitution elle-même ou de la pratique politique et institutionnelle.

C’est pourquoi le Comité s’est attaché à définir les règles qui, à la lumière de l’expérience, pourraient régir les liens qui unissent le Chef de l’Etat et le Gouvernement dirigé par le Premier ministre. Afin de clarifier et d’actualiser le texte constitutionnel et d’éviter qu’une dyarchie n’introduise la division au sein du pouvoir exécutif, il suggère de modifier les articles 5, 20 et 21 de la Constitution. Mais surtout il propose, à titre principal, que l’exercice des attributions présidentielles soit mieux encadré et que les prérogatives du chef de l’Etat soient précisées. Au passage, le Comité s’est efforcé de formuler des propositions relatives à l’élection présidentielle qui soient de nature à renforcer le caractère démocratique du choix offert aux citoyens.

Deuxième réforme : renforcer le Parlement. Le Comité a unanimement estimé que cet aspect de sa mission revêtait un caractère fondamental. Améliorer la fonction législative, desserrer l’étau du parlementarisme rationalisé, revaloriser la fonction parlementaire, doter l’opposition de droits garantis, renforcer le pouvoir et les moyens de contrôle du Parlement : tels sont, aux yeux du Comité, les grandes lignes du nécessaire rééquilibrage de nos institutions, et ce quelles que puissent être, en fonction de la personnalité des acteurs de la vie publique, l’interprétation et la pratique de la Constitution. Encore faut-il ajouter que le Comité a estimé que, sans préjudice des modifications éventuelles apportées aux modes de scrutin – et il a souhaité faire part de ses réflexions en ce domaine – l’interdiction du cumul des mandats était nécessaire au succès de la réforme institutionnelle ambitieuse qu’il appelle de ses voeux.

Troisième réforme : mieux assurer et garantir les droits des citoyens. Le Comité s’est persuadé sans peine que l’Etat de droit est une exigence que partagent tous nos concitoyens. Il s’est attaché à proposer un ensemble de mesures, qui ne sont pas toutes de nature constitutionnelle, permettant d’atteindre cet objectif. C’est ainsi qu’il a porté sa réflexion sur les droits nouveaux qui seraient susceptibles d’être consacrés par le Préambule de la Constitution, sur la mise en place, à l’instar de ce qui existe dans nombre de démocraties anciennes ou plus récentes, d’une autorité propre à mieux assurer la défense des droits individuels, sur la nécessité d’améliorer les procédures de démocratie directe. C’est ainsi, également, qu’il a souhaité que le respect du pluralisme fût assuré grâce au concours d’une institution nouvelle dont l’existence serait prévue par la Constitution et que la diversité de la société française fût mieux prise en compte, au sein du Conseil économique et social. C’est ainsi, enfin, qu’après avoir formulé des propositions, à ses yeux essentielles, tendant à améliorer les garanties d’indépendance et d’efficacité de l’autorité judiciaire, il a consacré une large part de ses efforts à la mise en place d’un contrôle de la constitutionnalité des lois qui réponde à la fois aux aspirations trop longtemps méconnues des citoyens et aux impératifs de la sécurité juridique à laquelle ils aspirent non moins légitimement.

* *

*

Telle est l’inspiration générale qui a guidé le Comité dans ses réflexions et ses travaux.

Les membres du Comité ont conscience que la révision constitutionnelle qu’ils proposent aux pouvoirs publics est la plus importante par sa teneur et par son volume de celles qui sont intervenues depuis plus de quarante ans.

Ce faisant, ils se sont acquittés de la mission que le Président de la République leur a confiée.

La nécessité d’une démocratisation des institutions est pressante. Les membres du Comité le savaient quand ils ont accepté la mission qui leur a été assignée. Ils en sont aujourd’hui plus persuadés encore.

Aussi sont-ils en mesure d’affirmer que les textes qu’ils soumettent à l’appréciation des pouvoirs publics ne procèdent pas d’une simple juxtaposition de mesures distinctes les unes des autres. La combinaison de ces dispositions n’est pas une addition. C’est un ensemble cohérent, qui propose un changement institutionnel global et ambitieux. Le Comité est unanimement convaincu qu’un tel changement est nécessaire. Il restera au Gouvernement à apprécier dans quelle mesure, selon quelle procédure et dans quels délais il est possible, et à soumettre ensuite ses projets au Parlement.

Avant que le Gouvernement n’engage ses propres travaux sur le terrain de la révision constitutionnelle, le Comité croit devoir appeler son attention sur un point important, afin de mieux l’éclairer sur les questions qu’il pose. L’évolution de la V° République vers un régime de forme présidentielle correspond au souhait de plusieurs des membres du Comité qui pensent que si les propositions de ce dernier étaient retenues, il suffirait de supprimer la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale et le droit de dissolution pour que la nature du régime soit transformée dans le sens qu’ils espèrent, achevant ainsi un processus engagé depuis 1962.

Cependant, le Comité s’est trouvé unanime pour faire un choix clair : il a décidé de situer ses propositions, nombreuses et importantes par l’ampleur des améliorations qu’elles apportent à nos institutions, dans le cadre du maintien de la responsabilité du Gouvernement devant le Parlement telle qu’elle est prévue par la Constitution de 1958. C’est dans ce cadre qu’il a défini ses propositions. C’est dans ce cadre qu’il faut les apprécier. Et le Comité tient à souligner que, dans ce cadre même, les propositions qu’il formule en faveur d’un renforcement des pouvoirs du Parlement et d’une garantie accrue des droits et libertés des citoyens se traduisent toutes par une limitation du pouvoir du Président de la République.

Aussi ne fait-il aucun doute, dans l’esprit du Comité, que les mesures de rééquilibrage et de modernisation des institutions qu’il propose seraient, si elles recueillaient l’assentiment du pouvoir constituant, de nature à leur donner plus de cohérence ainsi qu’un caractère plus démocratique.

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Chapitre I. Un pouvoir exécutif mieux contrôlé

Dès 1958 et plus encore depuis 1962, ce qu’il est convenu d’appeler le « bicéphalisme » de l’exécutif a été la marque de la V° République. Entre le Président de la République qui le nomme et l’Assemblée nationale devant laquelle il est responsable, le Premier ministre occupe une position en réalité mal définie. A la différence des régimes parlementaires, dans lesquels le chef du gouvernement détient à lui seul la totalité du pouvoir exécutif et des régimes présidentiels, dans lesquels il en va de même pour le chef de l’Etat, le partage des rôles entre le Président de la V° République et le Premier ministre demeure ambigu.

Certes, les articles 5, 8, 20 et 21 de la Constitution ont fixé les attributions respectives du Président de la République et du Gouvernement. Certaines sont exercées en commun, mais le chef de l’Etat dispose de prérogatives propres qui rendent cette répartition peu claire. Tout d’abord, son élection au suffrage universel direct et les conséquences de ce mode de désignation sur l’existence et la cohésion de la majorité lui donnent un rôle politique prépondérant. En outre, la Constitution elle-même lui confère des compétences de grande importance, avec le droit de dissolution et celui de recourir au référendum. Il s’ensuit que les pouvoirs reconnus au Président de la République ont une portée réelle de beaucoup supérieure aux attributions de ses homologues des III° et IV° Républiques. Il en est ainsi, notamment, de la possibilité, que lui reconnaît la coutume en dehors des périodes de cohabitation, de mettre fin aux fonctions du Premier ministre, contrairement à la lettre de l’article 8 de la Constitution qui prévoit que seule la démission du Gouvernement met fin aux fonctions du Premier ministre.

On peut penser que le moment est venu de rompre avec l’équivoque, ce qui aurait pour avantage de donner une plus juste image de la réalité, compte tenu de la pratique politique dominante depuis près d’un demi-siècle. Mais le Comité s’est interrogé sur la portée et les limites d’une telle clarification. Il importe en effet de ne pas priver nos institutions de la souplesse nécessaire en cas de cohabitation.

En tout état de cause, le Comité a souhaité que cette clarification soit accompagnée de mesures propres à mieux encadrer les prérogatives des gouvernants et à assurer une plus grande transparence au sein du pouvoir exécutif.

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A – Des responsabilités plus clairement partagées

La clarification des responsabilités au sein du pouvoir exécutif suppose une définition aussi nette que possible des rôles respectifs du Président de la République et du Gouvernement, dirigé par le Premier ministre. Celle-ci est en débat depuis de longues années. La pratique actuelle, confortée par la mise en vigueur du quinquennat et la synchronisation du calendrier entre les élections présidentielles et législatives, paraît la rendre plus nécessaire encore.

Dans leur rédaction en vigueur, les articles 8, 20 et 21 de la Constitution prévoient : « Le Président de la République nomme le Premier ministre. Il met fin à ses fonctions sur présentation par celui-ci de la démission du Gouvernement » (art. 8) ; « Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation./ Il dispose de l’administration et de la force armée./ Il est responsable devant le Parlement (…) » (art. 20) ; « Le Premier ministre dirige l’action du Gouvernement. Il est responsable de la défense nationale. / Il assure l’exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l’article 13, il exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires (…) » (art. 21).

Les propositions de clarification qui pourraient s’en déduire sont simples. Elles viseraient à prendre acte de la prééminence que son élection au suffrage universel direct confère au chef de l’Etat, qui serait chargé de « déterminer la politique de la nation ». Par souci de conformité avec la pratique existante, l’article 8 de la Constitution serait modifié pour que le Président de la République puisse de lui-même mettre fin aux fonctions du Premier ministre sans attendre qu’il remette la démission du Gouvernement. Le Premier ministre aurait enfin le soin de « mettre en oeuvre » la politique de la nation, sous le contrôle du Parlement devant lequel il demeurerait responsable.

Il n’a pas échappé au Comité que de telles rédactions correspondraient à la pratique de la V° République lorsque la majorité parlementaire et la majorité présidentielle coïncident. Mais il ne lui a pas échappé davantage qu’elles pourraient se révéler d’application délicate dans l’hypothèse d’une nouvelle « cohabitation ».

Pour répondre à cette préoccupation, le Comité a envisagé divers mécanismes tendant à renforcer la concomitance des élections présidentielles et législatives. Ainsi, l’article 12 de la Constitution pourrait être modifié de telle sorte qu’en cas de vacance ou d’empêchement de la présidence de la République, l’Assemblée nationale soit dissoute de plein droit. De même – mais une telle disposition trouverait difficilement place dans la Constitution – on pourrait prévoir que lorsque le Président de la République prononce la dissolution de l’Assemblée nationale et essuie un revers politique à l’occasion des élections législatives qui s’ensuivent, il serait contraint de présenter sa démission.

Mais le Comité a estimé que, sauf à introduire dans le texte de la Constitution des complexités excessives, qui non seulement feraient peser une contrainte disproportionnée sur l’Assemblée nationale, mais auraient pour effet de rigidifier les institutions, une telle voie de réforme ne pouvait être retenue.

A la vérité, il n’existe, en théorie, que deux solutions aux difficultés qui viennent d’être évoquées. Soit opter pour un régime purement parlementaire dans lequel la réalité et la totalité du pouvoir exécutif appartiennent au Premier ministre, mais l’élection du chef de l’Etat au suffrage universel direct y fait obstacle dès lors que la Constitution lui confère des attributions qui ne sont pas exclusivement de pur arbitrage. Soit opter pour un régime de nature présidentielle. Certains des membres du Comité se sont déclarés favorables à une telle évolution. Mais eux-mêmes ont dû constater qu’il faudrait alors supprimer le droit de dissolution de l’Assemblée nationale par le Président de la République, reconnaître à ce dernier un droit de veto sur les lois adoptées par le Parlement et développer une culture du compromis qui n’est pas toujours conforme aux traditions politiques de notre pays. Ils ont, par ailleurs, relevé qu’aucune des principales forces politiques n’est favorable à un tel régime et que celui-ci ne garantit pas, par lui-même, contre tout risque de conflit entre les pouvoirs législatif et exécutif.

En d’autres termes, le Comité a pris acte du fait que, tant que coexistent, en France, deux sources de légitimité, l’une présidentielle, issue de l’élection du chef de l’Etat au suffrage universel, l’autre parlementaire, issue de l’élection des députés au suffrage universel, on ne pouvait sérieusement imaginer d’éliminer, en fait, la possibilité d’une divergence d’orientation politique entre le chef de l’Etat et la majorité de l’Assemblée nationale. La concomitance du calendrier des élections présidentielles et législatives est en effet impossible à garantir dès lors que le Président de la République peut démissionner, décéder ou dissoudre l’Assemblée nationale. En outre, cette concomitance n’empêche pas par elle-même le peuple souverain d’opérer des choix politiques différents selon qu’il s’agit d’élire le chef de l’Etat ou les députés.

D’ailleurs, ce risque de divergence entre l’orientation politique du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif existe aussi bien dans le système présidentiel américain que dans les institutions de la V° République. Mais il n’y emporte pas les mêmes conséquences. Aux Etats-Unis, cette divergence ne met pas en cause l’unité du pouvoir exécutif, qui demeure entre les mains du seul Président. En France et sous la V° République, elle met au grand jour la dyarchie qui, quoi qu’on dise, existe au sein du pouvoir exécutif et y introduit la division.

Surtout, le Comité a considéré que, dès lors qu’il était impossible d’éliminer en fait tout risque de cohabitation, il était vain, et sans doute dangereux, de prétendre l’éliminer en droit. Tout au plus le Comité recommande-t-il, même si ce principe n’est pas de nature constitutionnelle, que la simultanéité des élections présidentielle et législatives soit renforcée, en faisant coïncider le premier tour de ces dernières avec le second tour du scrutin présidentiel.

Enfin, le Comité a observé que, depuis 1958, à l’exception des périodes de cohabitation, le texte actuel de la Constitution n’empêche pas le Président de la République de fixer lui-même les grandes orientations de la politique de la nation, qu’il revient au Premier ministre de mettre en oeuvre. On pourrait en déduire que la modification de la Constitution ne serait, dès lors, pas nécessaire lorsque la majorité présidentielle et la majorité parlementaire coïncident. On pourrait en déduire également que cette modification rendrait le fonctionnement effectif des pouvoirs publics plus difficile en cas de cohabitation.

Tout bien considéré, le Comité estime souhaitables une actualisation et une clarification des articles 20 et 21 de la Constitution. Il y aurait donc lieu, tout en laissant inchangés les termes de l’article 8 de la Constitution, de se borner à ajouter à l’article 5 de la Constitution, qui confère au chef de l’Etat un rôle d’arbitre, un dernier alinéa ainsi rédigé : « Il définit la politique de la nation ». Par ailleurs, la première phrase du premier alinéa de l’article 20 prévoirait que « le gouvernement conduit la politique de la nation » et le deuxième alinéa du même article préciserait enfin que le gouvernement « dispose à cet effet de l’administration et de la force armée ».

Aux yeux du Comité, les termes de l’article 21 de la Constitution, qui disposent dans leur rédaction actuellement en vigueur : « Le Premier ministre dirige l’action du Gouvernement. Il est responsable de la défense nationale. / Il assure l’exécution des lois (…) » ne devraient donc être modifiés, en conséquence de ce qui précède, que pour ce qui concerne le rôle du Premier ministre dans le domaine de la défense nationale. La pratique de la V° République en cette matière ne correspond que de manière lointaine aux textes applicables, fussent-ils de nature organique. La responsabilité du Président de la République, chef des armées, est plus éminente que les textes ne le prévoient et le partage des rôles entre le chef de l’Etat et le Premier ministre demeure flou, même en période de cohabitation, la pratique ayant montré qu’en une telle occurrence, ni le Président de la République ni le Premier ministre ne pouvaient exercer pleinement la responsabilité que leur confère le texte de la Constitution. Le Comité a estimé qu’il était sage d’en prendre acte. Aussi propose-t-il que la phrase : « il est responsable de la défense nationale » soit remplacée, au premier alinéa de l’article 21 de la Constitution, par les mots : « Il met en oeuvre les décisions prises dans les conditions prévues à l’article 15 en matière de défense nationale ».

Le Comité propose ainsi que les articles 5, 20 et 21 soient modifiés dans le sens qui vient d’être indiqué et que coïncide le premier tour des élections législatives avec le second tour de l’élection présidentielle (Propositions n°s 1, 2, 3 et 4).

 

Texte en vigueur

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Proposition du Comité

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Article 5

Le Président de la République veille au respect de la Constitution. Il assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'Etat.

Il est le garant de l'indépendance nationale, de l'intégrité du territoire et du respect des traités.

Article 5

Le Président de la République veille au respect de la Constitution. Il assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'Etat.

Il est le garant de l'indépendance nationale, de l'intégrité du territoire et du respect des traités.

Il définit la politique de la nation.

Article 20

Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation.

Il dispose de l'administration et de la force armée.

Il est responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50.

Article 20

Le Gouvernement conduit la politique de la nation.

Il dispose à cet effet de l'administration et de la force armée.

Il est responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50.

Article 21

Le Premier ministre dirige l'action du Gouvernement. Il est responsable de la Défense nationale. Il assure l'exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l'article 13, il exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires.

Il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres.

Il supplée, le cas échéant, le Président de la République dans la présidence des conseils et comités prévus à l'article 15.

Il peut, à titre exceptionnel, le suppléer pour la présidence d'un Conseil des ministres en vertu d'une délégation expresse et pour un ordre du jour déterminé.

Article 21

Le Premier ministre dirige l'action du Gouvernement. Il met en oeuvre les décisions prises dans les conditions prévues à l’article 15 en matière de défense nationale. Il assure l'exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l'article 13, il exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires.

Il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres.

Il supplée, le cas échéant, le Président de la République dans la présidence des conseils et comités prévus à l'article 15.

Il peut, à titre exceptionnel, le suppléer pour la présidence d'un Conseil des ministres en vertu d'une délégation expresse et pour un ordre du jour déterminé.

N.B. : Dans la colonne de droite figurent les textes constitutionnels que le Comité propose de modifier. En gras apparaissent les modifications. En italique, seront mentionnées les modifications proposées par le Comité mais présentées dans une autre partie du rapport.

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B – Des prérogatives mieux encadrées

La mission assignée au Comité par le Président de la République met en relief la nécessité de rendre plus transparent l’exercice des attributions du pouvoir exécutif dans son ensemble et du chef de l’Etat en particulier. Il est de fait que, même si la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale reste, avec l’élection du Président de la République au suffrage universel direct, la pierre angulaire du régime dans la mesure où sa nature parlementaire demeure inchangée, bien des améliorations peuvent être apportées au mode actuel d’exercice des pouvoirs dévolus au Président de la République. C’est bien de « modernisation » qu’il s’agit ici, les exigences d’une démocratie qui se veut exemplaire s’accommodant de moins en moins d’un exercice du pouvoir qui n’est, en pratique, borné par aucun contrôle.

Le Comité a distingué trois catégories de mesures à prendre pour doter le Président de la République d’un statut conforme à ces exigences.

1 – Inviter le Président de la République à rendre compte de son action devant la représentation nationale

En premier lieu, il convient de réformer le mode de relation existant entre le Président de la République et le Parlement. Actuellement, ces relations sont placées sous le signe de l’interdit. L’article 18 de la Constitution dispose que le chef de l’Etat « communique avec les deux assemblées du Parlement par des messages qu’il fait lire et qui ne donnent lieu à aucun débat (…) ». On sait quelle est l’origine historique de cette situation : le célèbre « cérémonial chinois » instauré le 13 mars 1873 par la « loi de Broglie » contre Adolphe Thiers. La loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 alla plus loin encore en interdisant l’accès des assemblées parlementaires au chef de l’Etat, lequel était contraint de ne communiquer avec les chambres que « par des messages qui sont lus à la tribune ». Depuis lors, la pratique est inchangée et les Constitutions de 1946 et 1958 ont consacré cette conception étroite de la séparation des pouvoirs.

Le Comité a estimé que c’était aller dans le sens d’une meilleure transparence de la vie publique et d’un renforcement du rôle du Parlement que de permettre au Président de la République de s’exprimer directement devant celui-ci pour l’informer de son action et de ses intentions, objectif d’autant plus nécessaire qu’il définirait la politique de la nation. Mais, une fois posé le principe, reste à en fixer les modalités, qui revêtent une importance particulière dans la mesure où seul le Premier ministre demeure responsable devant le Parlement « dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50 » de la Constitution – c’est-à-dire devant l’Assemblée nationale – ainsi qu’en dispose le dernier alinéa de l’article 20.

Il est apparu au Comité que le droit reconnu au Président de s’exprimer directement devant le Parlement devait s’appliquer indistinctement dans l’une ou l’autre des deux assemblées, qu’il ne pouvait déboucher sur aucune forme de mise en cause de sa responsabilité politique mais que, pour cette raison même, rien ne devait faire obstacle à ce que l’intervention du Président de la République pût donner lieu à un débat dès lors que celui-ci n’est suivi d’aucun vote. Aussi est-il proposé de modifier l’article 18 de la Constitution en conséquence de ce qui précède (Proposition n° 5).

S’il advenait, à l’usage, que les groupes de l’opposition parlementaire souhaitent tirer des conclusions politiques de l’allocution du chef de l’Etat, ils auraient tout loisir de le faire ensuite dans l’une ou l’autre des deux assemblées, selon les procédures existantes, lesquelles peuvent permettre, devant l’Assemblée nationale, la mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement si les conditions en sont réunies.

Le Comité s’est tout naturellement posé la question de savoir si le discours prononcé personnellement par le Président de la République devant les deux assemblées n’ouvrait pas la voie à la possibilité d’une audition du chef de l’Etat par telle commission parlementaire d’enquête. Il n’a pas souhaité interdire cette évolution, qui peut correspondre aux nécessités politiques. C’est pourquoi il suggère que cette possibilité soit ouverte au Président de la République, « à sa demande » (Proposition n° 6).

Les modifications de l’article 18 de la Constitution qui résulteraient de ces propositions se traduiraient par une réécriture complète de ses dispositions.

Elles pourraient être ainsi rédigées : « Le Président de la République peut prendre la parole devant l’une ou l’autre des deux assemblées du Parlement. Son allocution peut donner lieu à un débat, qui n’est suivi d’aucun vote. / Hors session, le Parlement est réuni spécialement à cet effet. / Le Président de la République peut être entendu, à sa demande, par une commission d’enquête parlementaire. ».

 

Texte en vigueur

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Proposition du Comité

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Article 18

Le Président de la République communique avec les deux assemblées du Parlement par des messages qu'il fait lire et qui ne donnent lieu à aucun débat.

Hors session, le Parlement est réuni spécialement à cet effet.

Article 18

Le Président de la République peut prendre la parole devant l’une ou l’autre des assemblées du Parlement. Son allocution peut donner lieu à un débat qui n’est suivi d’aucun vote.

Hors session, le Parlement est réuni spécialement à cet effet.

Le Président de la République peut être entendu à sa demande par une commission d’enquête parlementaire.

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2 – Encadrer le pouvoir de nomination du Président de la République

En deuxième lieu, le Comité s’est penché sur la nécessité d’encadrer les nominations décidées par le pouvoir exécutif et singulièrement par le Président de la République. Il a pris acte d’une triple exigence : clarifier les compétences respectives du Président de la République et du Premier ministre en matière de nominations ; circonscrire le champ des nominations susceptibles d’être visées par une procédure d’encadrement dans le but de d’éviter qu’elles n’apparaissent comme le « fait du Prince » ; définir une procédure à la fois efficace et transparente.

• Sur le premier point, qui ne concerne pas la Constitution proprement dite mais les textes pris pour son application, le Comité recommande qu’il soit mis fin au désordre actuel. Les articles 13 et 21 de la Constitution combinent les compétences du Président de la République et du Premier ministre, la compétence du second s’exerçant sous réserve de celle du premier. Mais, s’agissant des nominations en Conseil des ministres, la liste des emplois énumérés par la Constitution et par l’ordonnance organique du 28 novembre 1958 peut, en vertu de l’article 1er de cette dernière, être augmentée, pour les entreprises et les établissements publics, par la voie d’un simple décret en Conseil des ministres, toutes les dispositions législatives et réglementaires particulières restant par ailleurs en vigueur. Pour ce qui est des autres nominations, l’article 3 de l’ordonnance du 28 novembre 1958 prévoit une procédure de délégation du chef de l’Etat au Premier ministre qui n’a guère été utilisée. Paradoxalement, enfin, l’article 4 du même texte s’accommode de nombreuses dispositions particulières attribuant aux ministres, voire aux autorités subordonnées, une compétence en matière de nomination.

L’oeuvre de clarification que le Comité appelle de ses voeux pourrait s’articuler autour des propositions suivantes : laisser au président de la République le soin de nommer aux emplois militaires, sous réserve d’une délégation de ce pouvoir au Premier ministre dans des conditions plus claires prévues par une loi ; distinguer, s’agissant des nominations aux emplois civils, entre celles délibérées en Conseil des ministres et les autres, les premières étant fixées par la Constitution ou par la loi, afin que le Président de la République ne puisse en modifier la liste par le simple jeu de la fixation de l’ordre du jour du Conseil des ministres comme cela a été le cas dans le passé ; conférer au Premier ministre le soin de procéder aux nominations autres que celles délibérées en Conseil des ministres, sauf si la loi en dispose autrement (Proposition n° 7).

• Sur le deuxième point, il est apparu au Comité que l’encadrement des nominations par une procédure d’audition parlementaire, qui se développe dans nombre de régimes démocratiques et au sein des organes de l’Union européenne, présenterait de solides avantages. Il permettrait au Président de la République, qui conserverait son entier pouvoir de nomination, de soumettre à l’appréciation des parlementaires une candidature, afin de leur permettre de vérifier les compétences de l’intéressé et d’exprimer clairement leur avis à l’issue de séances publiques d’audition.

Pour ce qui est des emplois visés par la procédure d’encadrement décrite ci-dessous, ils ne devraient comprendre ni ceux qui sont mentionnés au troisième alinéa de l’article 13 de la Constitution ni ceux qui, de manière générale, sont la traduction du pouvoir, conféré au Gouvernement par l’article 20 de la Constitution, de « disposer de l’administration » (préfets et sous-préfets, directeurs d’administration centrale et leurs subordonnés directs, diplomates…). En revanche, le Comité a estimé que le rôle joué par certaines autorités administratives indépendantes en matière de garantie du pluralisme, de protection des libertés publiques ou de régulation des activités économiques justifiait que les nominations de leurs présidents ou, selon les cas, de leurs membres se voient appliquer cette procédure. Il a enfin relevé que l’on pourrait y adjoindre un petit nombre d’entreprises et établissements publics qui, par l’importance des services publics dont ils assurent la gestion, exercent une influence déterminante sur les équilibres économiques, sociaux, d’aménagement du territoire et de développement durable de notre pays. Le Comité recommande que ces critères figurent dans le texte de la Constitution et que leur application soit renvoyée à une loi organique.

La première catégorie regrouperait une trentaine d’organismes au nombre desquels pourraient figurer, en l’état actuel du droit et sous réserve des modifications proposées plus loin par le Comité, l’Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles, l’Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires, l’Autorité des marchés financiers, l’Autorité de sûreté nucléaire, le Comité consultatif d’éthique pour les sciences de la vie et de la santé, la Commission consultative du secret de la défense nationale, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, la Commission nationale des interceptions de sécurité, la Commission nationale du débat public, la Commission des participations et des transferts, la Commission nationale d’équipement commercial, la Commission de régulation de l’énergie, l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, la Commission des sondages, le Conseil de la concurrence, le Conseil supérieur de l’audiovisuel, le Défenseur des enfants, la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité, la Haute autorité de santé et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté. On verra plus loin que le Comité souhaite que le rôle du Médiateur de la République, dont la nomination entrerait dans le champ de cette catégorie, fasse l’objet d’un traitement spécifique.

Dans la seconde catégorie figureraient la Banque de France, la Caisse des dépôts et consignations, le Centre national de la recherche scientifique, Charbonnages de France, le Commissariat à l’énergie atomique, Electricité de France, la Compagnie nationale du Rhône, l’Institut national de l’audiovisuel, la Société nationale des chemins de fer français, la Société financière de radiodiffusion–télédiffusion de France, Voies navigables de France.

Viendraient s’y ajouter des personnalités qualifiées nommées au Conseil supérieur de la magistrature et au Conseil économique et social, ainsi que les nominations du président et des membres du Conseil constitutionnel.

• Sur le troisième point, la procédure souhaitée par le Comité est la suivante : une commission mixte ad hoc de l’Assemblée nationale et du Sénat composée à la proportionnelle des groupes, serait constituée à seule de fin de procéder à l’audition de la personne dont le Gouvernement envisage de soumettre au Président de la République la nomination à l’un des emplois mentionnés ci-dessus. Ses auditions seraient publiques. Elles comporteraient, après que la personnalité entendue s’est exprimée, un temps de parole, fixé à l’avance et garantissant aux parlementaires un temps d’expression suffisant pour interroger le candidat.

Cette commission rendrait un avis public, donné à la majorité simple. Ainsi seraient à la fois respectés la compétence que la Constitution confère aux autorités investies du pouvoir de nomination, le droit de l’opinion à l’information sur des choix essentiels à l’avenir de la nation et le rôle du Parlement dans la protection et la garantie de ce droit (Proposition n° 8).

Cette commission mixte ad hoc exercerait également sa compétence à l’égard des nominations de même rang auxquelles doivent procéder le président de l’Assemblée nationale et le président du Sénat.

De ces propositions résulteraient les modifications constitutionnelles suivantes :

 

Texte en vigueur

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Proposition du Comité

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Article 13

Le Président de la République signe les ordonnances et les décrets délibérés en Conseil des ministres.

Il nomme aux emplois civils et militaires de l'Etat.

Les conseillers d'Etat, le grand chancelier de la Légion d'honneur, les ambassadeurs et envoyés extraordinaires, les conseillers maîtres à la Cour des Comptes, les préfets, les représentants de l'Etat dans les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 et en Nouvelle-Calédonie, les officiers généraux, les recteurs des académies, les directeurs des administrations centrales sont nommés en Conseil des ministres.

Une loi organique détermine les autres emplois auxquels il est pourvu en Conseil des ministres ainsi que les conditions dans lesquelles le pouvoir de nominationdu Président de la République peut être par lui délégué pour être exercé en son nom.

Article 13

Le Président de la République signe les ordonnances et les décrets délibérés en Conseil des ministres.

Il nomme aux emplois civils et militaires de l'Etat.

Les conseillers d'Etat, le grand chancelier de la Légion d'honneur, les ambassadeurs et envoyés extraordinaires, les conseillers maîtres à la Cour des Comptes, les préfets, les représentants de l'Etat dans les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 et en Nouvelle-Calédonie, les officiers généraux, les recteurs des académies, les directeurs des administrations centrales sont nommés en Conseil des ministres.

Une loi organique détermine les autres emplois auxquels il est pourvu en Conseil des ministres ainsi que les conditions dans lesquelles le pouvoir de nomination du Président de la République peut être par lui délégué pour être exercé en son nom.

 

Une loi organique fixe la liste des emplois, autres que ceux mentionnés au troisième alinéa du présent article, pour lesquels, eu égard à l’importance qu’ils revêtent pour la protection des libertés, la régulation des activités économiques ou le fonctionnement des services publics, la nomination intervient après avis d’une commission parlementaire constituée à cet effet. Elle détermine les modalités selon lesquelles cet avis est émis.

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3 – Rendre plus démocratique l’exercice des pouvoirs du chef de l’Etat

Après la clarification des rapports entre le Président de la République et le Parlement et l’encadrement du pouvoir de nomination, c’est, en troisième lieu, l’exercice, par le chef de l’Etat, de ses attributions, que le Comité s’est efforcé de moderniser.

A cet effet, il a souhaité qu’il soit mis fin à un certain nombre d’anomalies.

a) Le droit de grâce

La première de ces anomalies est la survivance d’un droit de grâce non encadré, l’article 17 de la Constitution se contentant de disposer : « Le Président de la République a le droit de faire grâce ». Le Comité s’est accordé sans peine sur la question des grâces collectives, dont il est clair à ses yeux qu’elles doivent être abandonnées, la tradition de telles grâces ne pouvant tenir lieu de mécanisme de régulation de l’engorgement des lieux de détention. Il a souhaité, en revanche, que le droit de grâce soit maintenu à titre individuel mais que, même dans cette hypothèse, son usage soit mieux encadré afin d’éviter certaines dérives qui ont pu choquer la conscience publique. C’est pourquoi le Comité recommande que l’article 17 de la Constitution soit modifié pour prévoir qu’une instance consultative, qui pourrait être, comme naguère, le Conseil supérieur de la magistrature, donne son avis au chef de l’Etat avant que celui-ci exerce son droit de faire grâce (Proposition n° 9). Il conviendrait alors de compléter la loi organique prise pour l’application de l’article 65 de la Constitution.

L’article 17 de la Constitution serait ainsi rédigé : « Le Président de la République a le droit de faire grâce après que le Conseil supérieur de la magistrature a émis un avis sur la demande ».

 

Texte en vigueur

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Proposition du Comité

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Article 17

Le Président de la République a le droit de faire grâce.

Article 17

Le président de la République a le droit de faire grâce après que le Conseil supérieur de la magistrature a émis un avis sur la demande.

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b) L’article 16

La deuxième de ces anomalies est l’insuffisance des mécanismes de contrôle en cas de mise en oeuvre de l’article 16 de la Constitution. Le Comité a estimé qu’il n’existait pas de raisons suffisantes pour revenir sur l’existence même de ces dispositions qui permettent, on le sait, au Président de la République, « lorsque les institutions de la République, l’indépendance de la nation, l’intégrité de son territoire ou l’exécution de ses engagements internationaux sont menacés de manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu », de prendre « les mesures exigées par ces circonstances », lesquelles « doivent être inspirées par la volonté d’assurer aux pouvoirs publics constitutionnels, dans les moindres délais, les moyens d’accomplir leur mission ». Force est en effet de constater que, même s’il y a lieu de mettre à jour les mécanismes de l’état de siège et de l’état d’urgence – ce que le Comité recommande de faire en modifiant les dispositions de l’article 36 de la Constitution de telle sorte que le régime de chacun de ces états de crise soit défini par la loi organique et la ratification de leur prorogation autorisée par le Parlement dans des conditions harmonisées (Proposition n° 10) – la diversité des menaces potentielles qui pèsent sur la sécurité nationale à l’ère du terrorisme mondialisé justifie le maintien de dispositions d’exception.

En revanche, le Comité a relevé que le principal reproche adressé à ces dispositions, d’ailleurs formulé lors de la seule utilisation jamais faite de l’article 16, du 23 avril au 29 septembre 1961, tenait à la longueur du délai pendant lequel il a été appliqué. Aussi recommande-t-il que l’article 16 soit modifié de telle sorte que soixante parlementaires puissent, au terme d’un délai d’un mois après sa mise en oeuvre, saisir le Conseil constitutionnel aux fins de vérifier que les conditions de celle-ci demeurent réunies et que le Conseil constitutionnel soit ensuite habilité à le vérifier par lui-même. Il doit au demeurant être rappelé que le premier alinéa de l’article 68 de la Constitution permet aux membres du Parlement, réuni de plein droit en ces circonstances, de destituer le Président de la République « en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat ».

Il serait, en conséquence, ajouté à l’article 16 un avant-dernier alinéa ainsi rédigé : « Au terme d’un délai de trente jours, le Conseil constitutionnel peut être saisi par soixante députés ou soixante sénateurs aux fins d’apprécier si les conditions fixées à l’alinéa premier demeurent réunies. Il se prononce par un avis qu’il rend dans les moindres délais. Il procède de lui-même à cet examen après soixante jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels et à tout moment au-delà » (Proposition n° 11).

 

Texte en vigueur

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Proposition du Comité

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Article 16

Lorsque les institutions de la République, l'indépendance de la nation, l'intégrité de son territoire ou l'exécution de ses engagements internationaux sont menacées d'une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu, le Président de la République prend les mesures exigées par ces circonstances, après consultation officielle du Premier ministre, des Présidents des assemblées ainsi que du Conseil Constitutionnel.

Il en informe la nation par un message.

Ces mesures doivent être inspirées par la volonté d'assurer aux pouvoirs publics constitutionnels, dans les moindres délais, les moyens d'accomplir leur mission. Le Conseil Constitutionnel est consulté à leur sujet.

Le Parlement se réunit de plein droit.

L'Assemblée nationale ne peut être dissoute pendant l'exercice des pouvoirs exceptionnels.

 

 

 

 

 

Article 36

L’état de siège est décrété en Conseil des ministres.

Sa prorogation au-delà de douze jours ne peut être autorisée que par le Parlement.

Article 16

Lorsque les institutions de la République, l'indépendance de la nation, l'intégrité de son territoire ou l'exécution de ses engagements internationaux sont menacées d'une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu, le Président de la République prend les mesures exigées par ces circonstances, après consultation officielle du Premier ministre, des Présidents des assemblées ainsi que du Conseil Constitutionnel.

Il en informe la nation par un message.

Ces mesures doivent être inspirées par la volonté d'assurer aux pouvoirs publics constitutionnels, dans les moindres délais, les moyens d'accomplir leur mission. Le Conseil Constitutionnel est consulté à leur sujet.

Le Parlement se réunit de plein droit.

Au terme d’un délai de trente jours, le Conseil constitutionnel peut être saisi par soixante députés ou soixante sénateurs aux fins d’apprécier si les conditions fixées au premier alinéa demeurent réunies. Il se prononce par un avis qu’il rend dans les moindres délais. Il procède de lui-même à cet examen après soixante jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels et à tout moment au-delà.

L'Assemblée nationale ne peut être dissoute pendant l'exercice des pouvoirs exceptionnels.

Article 36

L’état de siège et l’état d’urgence sont décrétés en Conseil des ministres.

Leur prorogation au-delà de douze jours ne peut être autorisée que par la loi.

Une loi organique définit ces régimes et précise leurs conditions d’application.

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c) La procédure de révision constitutionnelle

La troisième de ces anomalies concerne la procédure de révision de la Constitution prévue à l’article 89 de celle-ci. Si un projet ou une proposition de révision de la Constitution a été adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées, il est aujourd’hui admis que le Président de la République peut ne pas provoquer le référendum ou, à défaut, la réunion du Congrès nécessaires à l’adoption définitive du texte de la révision. En d’autres termes, la pratique observée a conduit à conférer au chef de l’Etat un véritable droit de veto en matière de révision de la Constitution, alors que celle-ci ne le prévoit pas. Dans un souci de démocratisation des institutions, le Comité souhaite qu’il soit mis fin à cette situation et que le chef de l’Etat ne puisse pas faire obstacle, par sa seule inertie, à la volonté du pouvoir constituant. Aussi propose-t-il que le deuxième alinéa de l’article 89 soit ainsi rédigé : « Lorsque le projet ou la proposition de révision a été voté par les deux assemblées en termes identiques, la révision est définitive après avoir été approuvée par un référendum organisé dans les six mois par le Président de la République » (Proposition n° 12).

 

Texte en vigueur

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Proposition du Comité

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Article 89

L’initiative de la révision de la Constitution appartient concurremment au Président de la République sur proposition du Premier ministre et aux membres du Parlement.

Le projet ou la proposition de révision doit être voté par les deux assemblées en termes identiques. La révision est définitive après avoir été approuvée par référendum.

(…)

Article 89

L’initiative de la révision de la Constitution appartient concurremment au Président de la République sur proposition du Premier ministre et aux membres du Parlement.

Lorsque le projet ou la proposition de révision a été voté par les deux assemblées en termes identiques, la révision est définitive après avoir été approuvée par un référendum organisé dans les six mois par le Président de la République.

(…)

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d) Le temps de parole du Président de la République dans les médias

La quatrième des anomalies sur lesquelles le Comité s’est penché concerne des temps plus ordinaires. C’est ainsi qu’il recommande que, dans la répartition des temps de parole dans les médias audiovisuels, à laquelle le Conseil supérieur de l’audiovisuel est chargé de veiller, les interventions du Président de la République soient comptabilisées avec celles du Gouvernement (Proposition n° 13).

En l’état actuel du droit, qui résulte d’une recommandation du Conseil supérieur de l’audiovisuel prise sur le fondement de la loi du 30 septembre 1986 modifiée relative à la liberté de la communication, les interventions du Président de la République ne sont prises en compte à aucun titre dans le calcul des équilibres entre le Gouvernement, la majorité et l’opposition. Fût-elle consacrée par la jurisprudence et l’articulation actuelle des textes constitutionnels, cette situation est la traduction d’une conception dépassée du rôle du chef de l’Etat. C’est pourquoi le Comité souhaite que le Conseil supérieur de l’audiovisuel, qui a d’ailleurs indiqué qu’il entendait engager prochainement une réflexion d’ensemble sur la répartition des temps de parole entre les représentants de l’exécutif, ceux de la majorité et ceux de l’opposition, modifie, à cette occasion et en considération des éventuelles réformes constitutionnelles à venir, sa recommandation sur ce point. A défaut, la loi du 30 septembre 1986 devrait être modifiée en ce sens.

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e) Le budget de la Présidence de la République

Dans le même esprit, et tout en reconnaissant les efforts déployés en ce sens au cours des dernières années, le Comité a formé le voeu que le budget de la présidence de la République soit plus nettement identifié dans le budget de la nation et qu’il fasse l’objet d’un contrôle approprié.

Comme les autres « pouvoirs publics constitutionnels », à savoir l’Assemblée nationale, le Sénat et le Conseil constitutionnel, la présidence de la République est soumise à un régime budgétaire et financier particulier. Ainsi que le Conseil constitutionnel l’a jugé, dans sa décision n° 2001-456 DC du 27 décembre 2001, il appartient à ces institutions de déterminer elles-mêmes les crédits nécessaires à leur fonctionnement, cette règle étant inhérente au principe de leur autonomie financière, expression du principe de la séparation des pouvoirs. L’article 7-I de la loi organique relative aux lois de finances prévoit que les crédits en cause sont regroupés dans une « mission » spécifique. L’article 115 de la loi de finances pour 2002 prévoit en outre que doit être joint au projet de loi de finances un rapport détaillant les crédits demandés et, au projet de loi de règlement, une annexe explicative présentant le montant définitif des crédits ouverts et des dépenses constatées, ainsi que les écarts avec les crédits initiaux. Mais ces institutions ne sont pas soumises à la « démarche de performance » applicable aux autres dépenses de l’Etat et ni le principe de la séparation de l’ordonnateur et du comptable ni le contrôle des dépenses engagées ne trouvent à s’y appliquer.

Le Comité a estimé que ce régime spécifique pourrait être amélioré sur deux points (Proposition n° 14).

• Le Comité recommande, en premier lieu, que soient inclus dans le budget de la présidence de la République, dans un double souci de transparence et de bonne gestion, l’ensemble des charges qui lui incombent, ce qui n’est encore que partiellement le cas à l’heure actuelle. Cela impliquerait notamment, pour les dépenses de personnel, que les emplois de cabinet occupés par les collaborateurs du Président de la République soient créés en tant que tels et qu’ils soient assortis des échelles de rémunération et régimes indemnitaires idoines. Il n’y aurait d’ailleurs que des avantages, a observé le Comité, à ce que cette règle fût appliquée à l’ensemble des cabinets ministériels. La mise en oeuvre de ce principe se traduirait – mais ce serait pure apparence ne traduisant pas la réalité – par une forte augmentation de la dotation annuelle, qui doit par ailleurs s’adapter aux exigences d’une présidence moderne. En outre, il serait souhaitable que la rémunération du chef de l’Etat soit fixée par la loi.

• En second lieu, il a conclu qu’en l’absence même de comptable public au sein des services de la présidence de la République, il serait opportun de confier à la Cour des comptes ou à une formation spéciale de cette Cour, le soin, d’une part, d’en certifier les comptes et, d’autre part, de contrôler annuellement, selon des modalités particulières à définir dans une loi spécifique, le bon emploi des crédits. Si le principe de la séparation des pouvoirs commande que la présidence de la République continue à déterminer le montant de la dotation dont elle a besoin, il n’est, aux yeux du Comité, pas de nature à justifier l’absence de contrôle a posteriori quant à l’utilisation qui en est faite.

Cette constatation conduit d’ailleurs le Comité à proposer d’étendre ce régime de contrôle par la Cour des comptes aux autres pouvoirs publics constitutionnels, le raisonnement qui vaut pour la présidence de la République leur étant parfaitement applicable

Même si ces mesures devaient marquer une rupture avec des conceptions et des pratiques anciennes, leur mise en oeuvre n’appellerait pas de modifications de la Constitution proprement dite.

Le Comité a également porté sa réflexion sur deux autres aspects du statut du Président de la République : le nombre de mandats qu’il peut exercer ; les conditions de sélection des candidats à la présidence de la République.

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f) Le nombre de mandats présidentiels

S’agissant du nombre de mandats successifs exercés par le chef de l’Etat, le sentiment du Comité est que le « temps politique » correspondant, dans l’ensemble des grandes démocraties, à la détention et à l’exercice du pouvoir, n’excède guère dix ans. Forts de ce constat mais soucieux de ne pas porter atteinte à la souveraineté du suffrage, les membres du Comité ont estimé, pour la majorité d’entre eux, qu’il était inutile, voire inopportun, au vu de la rédaction de l’article 6 de la Constitution issue de la révision constitutionnelle du 2 octobre 2000 qui a instauré le quinquennat, de prévoir que le Président de la République ne puisse être élu plus de deux fois.

En conséquence, le Comité ne propose pas de modifier les dispositions de l’article 6 de la Constitution.

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g) Le parrainage des candidatures à l’élection présidentielle

Pour ce qui concerne le mode de sélection des candidats à la présidence de la République, il est apparu au Comité que le système actuel des parrainages avait vécu.

La Constitution est muette sur ce sujet ; elle se borne à renvoyer à une loi organique. En l’état actuel du droit, c’est la loi du 6 novembre 1962 modifiée relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel et le décret du 8 mars 2001 qui fixent les règles applicables. A l’origine, les candidatures à la présidence de la République devaient être présentées par un minimum de cent parrains choisis parmi les députés, les sénateurs, les membres du Conseil économique et social, les conseillers généraux et les maires, émanant d’au moins dix départements ou territoires d’outre-mer. Cette réglementation n’a pas empêché une inflation du nombre des candidatures : six en 1965, sept en 1969, douze en 1974. Ces circonstances ont conduit le Conseil constitutionnel à recommander, en 1974, un durcissement des conditions de recevabilité des candidatures. C’est la loi organique du 18 juin 1976 qui a procédé à cet aménagement, en relevant à cinq-cents parrainages provenant d’au moins trente départements ou territoires d’outre-mer le nombre de parrains nécessaires et en excluant les membres du Conseil économique et social du collège des parrains. Puis, la loi organique du 5 février 2001 a tenu compte des modifications apportées à l’organisation des collectivités territoriales, notamment à la faveur du développement de l’intercommunalité.

Ces modifications n’ont pas entravé l’accroissement du nombre des candidatures : dix en 1981, neuf en 1988 et 1995, seize en 2002 et douze en 2007. Surtout, il apparaît que le nombre de signataires possibles est aujourd’hui, compte tenu des règles limitant le cumul des mandats, de l’ordre de quarante-sept mille, les maires étant les plus nombreux et, pour plus de la moitié d’entre eux, des maires de communes de moins de mille habitants. Il s’ensuit, de la part des candidats à la candidature, de véritables campagnes de démarchage, dont le moins que l’on puisse dire est qu’elles ternissent l’image de la démocratie. Le Conseil constitutionnel a ainsi relevé, en 2007, des pratiques « incompatibles avec la dignité qui sied aux opérations concourant à toute élection » et rappelé que le parrainage est un acte volontaire et personnel qui ne peut donner lieu ni à marchandage ni à rémunération. Au surplus, la question de la publication de la liste des parrains a donné lieu à des hésitations : la loi du 6 novembre 1962 interdisait la publicité des noms et qualités des parrains, celle de 1976 a pris le parti inverse en limitant la publicité au nombre requis pour la validité de chaque candidature ; puis le Conseil constitutionnel a interprété ce texte comme n’interdisant pas la publication, dans ses locaux, de l’affichage temporaire de l’intégralité des noms des parrains, mais il a renoncé à cette pratique en 2007, les cinq-cents noms publiés étant dorénavant tirés au sort.

Pour l’ensemble de ces raisons, le Comité a estimé nécessaire de proposer un système de sélection des candidatures obéissant à des règles d’inspiration différente et de nature à garantir que le choix des citoyens entre les différents candidats à la présidence de la République puisse se dérouler dans les meilleures conditions de dignité et d’efficacité, sans que ce choix soit perturbé par l’émergence d’une multiplicité de candidatures nuisant à la clarté de la campagne électorale et du scrutin.

A cette fin, il recommande que la loi organique prise en application de l’article 6 de la Constitution soit modifiée de telle sorte que la sélection des candidats soit le fait d’un collège de quelque cent mille élus (soit plus du double du nombre des personnes susceptibles, dans le système actuel, de parrainer des candidatures) composé des parlementaires, conseillers régionaux, conseillers généraux, maires et délégués des conseils municipaux qui, sélectionnés à proportion de la population qu’ils représentent et soumis à l’obligation de voter, seraient appelés, au chef-lieu du département, à désigner, à bulletin secret, le candidat qu’ils souhaitent voir concourir à la présidence de la République. Cette désignation, qui interviendrait partout le même jour dans un délai suffisant avant le début de la campagne présidentielle proprement dite, serait de nature, si elle était assortie de la fixation d’un seuil en deçà duquel les candidats ne pourraient être retenus et de l’exigence de franchir la barre d’un minimum de voix dans un nombre donné de départements, à limiter la multiplication des candidatures. Elle permettrait d’atteindre l’objectif poursuivi en vain ces dernières années : donner au premier tour de l’élection présidentielle la qualité d’un scrutin qui engage l’avenir du pays en offrant aux citoyens la possibilité d’un choix clair entre les représentants des principaux courants politiques qui concourent à l’expression du suffrage (Proposition n° 15).

Une autre solution, qui permettrait également d’atteindre cet objectif, consisterait à confier à une fraction des citoyens le soin de parrainer eux-mêmes les candidatures. On pourrait ainsi imaginer que seuls les candidats ayant recueilli la signature d’une proportion déterminée des électeurs inscrits seraient à même de présenter leur candidature à l’élection présidentielle. Il reste que cette seconde proposition, qui suppose surmontés de nombreux obstacles techniques liés notamment au contrôle des signatures, se heurterait à la difficulté de réunir rapidement ces signatures en cas de vacance de la présidence de la République.

 

Texte en vigueur

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Proposition du Comité

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Article 7

Le Président de la République est élu à la majorité absolue des suffrages exprimés. Si celle-ci n’est pas obtenue au premier tour de scrutin, il est procédé, le quatorzième jour suivant, à un second tour. Seuls peuvent s’y présenter les deux candidats qui, le cas échéant après retrait de candidats plus favorisés, se trouvent avoir recueilli le plus grand nombre de suffrages au premier tour (…).

Article 7

Le Président de la République est élu, parmi les candidats habilités à présenter leur candidature dans les conditions prévues par une loi organique, à la majorité absolue des suffrages exprimés. Si celle-ci n’est pas obtenue au premier tour de scrutin, il est procédé, le quatorzième jour suivant, à un second tour. Seuls peuvent s’y présenter les deux candidats qui, le cas échéant après retrait de candidats plus favorisés, se trouvent avoir recueilli le plus grand nombre de suffrages au premier tour (…).

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C – Des structures plus efficaces

1 – La composition du Gouvernement

Invité par la lettre de mission du Président de la République à porter sa réflexion sur la nécessité de stabiliser la structure du Gouvernement, le Comité a pris acte du fait que la moyenne du nombre de membres du Gouvernement s’établit, sous la V° République à un peu plus de trente-cinq et que les attributions des ministres connaissaient, sauf pour les ministères « régaliens », d’importantes variations en fonction des nécessités politiques du moment. Se tournant vers l’étranger, le Comité a relevé que le nombre des ministres est, en règle générale, plus restreint dans les grandes démocraties qu’en France. Encore le propos doit-il être nuancé : au Royaume-Uni, le nombre de ministres de plein exercice n’excède guère la vingtaine, mais les « ministers of state » et « parliamentary secretaries » sont au nombre de quatre-vingt ; en République Fédérale d’Allemagne, le gouvernement actuel compte quatorze ministres de plein exercice et six ministres délégués mais chaque ministre est assisté de deux « secrétaires d’Etat parlementaires ».

De ces constatations et de sa propre réflexion, le Comité a tiré deux séries de conclusions. D’une part, il ne lui est apparu ni utile ni opportun de prévoir qu’une loi organique fixerait la structure du gouvernement, le Président de la République et le Premier ministre devant conserver la possibilité d’adapter celle–ci aux nécessités du moment et les impératifs mêmes de la « réforme de l’Etat » exigeant parfois de la souplesse dans la définition du périmètre de chaque département ministériel. On pourrait, d’autre part, envisager que le législateur organique fixe le nombre maximal des membres du gouvernement, le principe étant alors que les ministres de plein exercice ne voient pas leur nombre excéder quinze et que les ministres délégués et secrétaires d’Etat ne soient pas plus d’une dizaine.

Mais, au total, le Comité ne s’est pas montré favorable à semblable innovation, qui présenterait à ses yeux plus d’inconvénients que d’avantages.

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2 – Les cabinets ministériels

Il est, en revanche, apparu nécessaire au Comité d’aménager le régime des cabinets ministériels. Il ne s’agit certes pas, dans son esprit, de reprendre à son compte des propositions aussi anciennes qu’illusoires tendant, par exemple, à la limitation du nombre de conseillers dont un ministre peut s’entourer. Mais il serait souhaitable que soient créés, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui, de véritables emplois budgétaires de cabinet, auxquels les fonctionnaires accèderaient par la voie du détachement ou de la mise en disponibilité au lieu d’être, comme à l’heure actuelle, pris en charge, pour leur traitement, par leur administration d’origine, ce qui s’avère peu compatible avec les principes qui régissent dorénavant les lois de finances  (Proposition n° 16). Ces emplois seraient assortis, par voie réglementaire, d’échelles de rémunérations et de régimes indemnitaires adaptés à la nature des fonctions exercées et feraient l’objet d’une présentation détaillée en annexe à la loi de finances de l’année. L’Etat pourrait aussi s’appliquer à lui-même la règle qu’il impose aux collectivités territoriales en plafonnant le traitement des collaborateurs de cabinet par rapport aux fonctionnaires de plus haut rang du ministère concerné.

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3 – Le retour au Parlement des anciens ministres

Le Comité a également reçu pour mission de formuler des propositions relatives au retour au Parlement des anciens membres du Gouvernement.

La question est pendante depuis 1974. A cette époque, le Président de la République avait annoncé, à la faveur d’un message au Parlement lu le 30 mai 1974, son intention de modifier les règles résultant de la combinaison des articles 23 et 25 de la Constitution, qui obligent les parlementaires devenus membres du Gouvernement à se soumettre à nouveau au suffrage universel s’ils souhaitent redevenir membres de l’Assemblée nationale ou du Sénat après avoir quitté le gouvernement. Un projet de révision constitutionnelle en ce sens avait été soumis à l’examen des deux assemblées mais n’avait pu être présenté au vote du Congrès.

Le Comité a estimé qu’il n’y avait pas lieu de revenir sur la règle selon laquelle les fonctions de membres du Gouvernement et du Parlement sont incompatibles. L’idée d’une incompatibilité absolue entre les fonctions du contrôleur et du contrôlé était au nombre de celles auxquelles le Général de Gaulle était le plus attaché. Il n’existe aujourd’hui aucune raison de revenir sur cette interdiction. En revanche, le recours à des élections partielles provoquées, après qu’un ministre a quitté ses fonctions gouvernementales, par la démission « forcée » du parlementaire élu en même temps que lui en qualité de suppléant revêt un caractère artificiel. La participation électorale est d’ailleurs particulièrement faible en pareille occurrence. Enfin, il y a quelque inconséquence à prévoir que les anciens ministres d’origine non parlementaire peuvent retrouver sans délai leurs activités professionnelles antérieures et à interdire qu’il en aille de même pour ceux qui, avant leur entrée au gouvernement, exerçaient un mandat parlementaire.

Il n’y aurait donc aucun inconvénient à ce que le projet de loi constitutionnelle du 27 septembre 1974 fût remis au jour. Son adoption permettrait en outre, sans mettre à mal la solidarité gouvernementale, de renforcer l’autorité des ministres et de favoriser un renouvellement plus apaisé des membres du Gouvernement. Il conviendrait d’ajouter au dernier alinéa de l’article 25 de la Constitution les mots : « ou leur remplacement temporaire en cas d’acceptation par eux de fonctions gouvernementales » (Proposition n° 17). Le Comité recommande que cette disposition ne s’applique qu’aux membres du gouvernement nommés postérieurement à l’entrée en vigueur de la loi organique permettant l’application de cette révision constitutionnelle.

 

Texte en vigueur

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Proposition du Comité

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Article 25

Une loi organique fixe la durée des pouvoirs de chaque assemblée, le nombre de ses membres, leur indemnité, les conditions d'éligibilité, le régime des inéligibilités et des incompatibilités.

Elle fixe également les conditions dans lesquelles sont élues les personnes appelées à assurer, en cas de vacance du siège, le remplacement des députés ou des sénateurs jusqu'au renouvellement général ou partiel de l'assemblée à laquelle ils appartenaient.

Article 25

Une loi organique fixe la durée des pouvoirs de chaque assemblée, le nombre de ses membres, leur indemnité, les conditions d'éligibilité, le régime des inéligibilités et des incompatibilités.

Elle fixe également les conditions dans lesquelles sont élues les personnes appelées à assurer, en cas de vacance du siège, le remplacement des députés ou des sénateurs jusqu'au renouvellement général ou partiel de l'assemblée à laquelle ils appartenaient ou leur remplacement temporaire en cas d’acceptation par eux de fonctions gouvernementales.

(…)

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4 – L’interdiction du cumul d’une fonction ministérielle et d’un mandat local

Le Comité a souhaité saisir l’occasion de cette proposition pour appeler l’attention sur la nécessité de renforcer, par ailleurs, les règles qui interdisent le cumul entre les fonctions ministérielles et l’exercice d’un mandat électif local (Proposition n° 18). Comme on le verra plus loin, le Comité est favorable à une limitation plus stricte du cumul des mandats électifs. Les préoccupations qui ont inspiré sa réflexion sur ce point valent également pour les membres du Gouvernement : rien ne justifie, à ses yeux, qu’un ministre ne se consacre pas exclusivement à sa tâche. L’article 23 de la Constitution devrait être modifié en ce sens.

 

Texte en vigueur

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Proposition du Comité

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Article 23

Les fonctions de membre du Gouvernement sont incompatibles avec l'exercice de tout mandat parlementaire, de toute fonction de représentation professionnelle à caractère national et de tout emploi public ou de toute activité professionnelle.

Une loi organique fixe les conditions dans lesquelles il est pourvu au remplacement des titulaires de tels mandats, fonctions ou emplois.

Le remplacement des membres du Parlement a lieu conformément aux dispositions de l'article 25.

Article 23

Les fonctions de membre du Gouvernement sont incompatibles avec l'exercice de tout mandat électif, de toute fonction de représentation professionnelle à caractère national et de tout emploi public ou de toute activité professionnelle.

Une loi organique fixe les conditions dans lesquelles il est pourvu au remplacement des titulaires de tels mandats, fonctions ou emplois.

Le remplacement des membres du Parlement a lieu conformément aux dispositions de l'article 25.

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Chapitre II Un Parlement renforcé

Rééquilibrage et modernisation sont au coeur des propositions formulées par le Comité pour ce qui concerne le rôle et les attributions du Parlement.

Rééquilibrage, parce que le « parlementarisme rationalisé » dont la Constitution du 4 octobre 1958 porte la marque fut sans doute utile, voire indispensable, en son temps. Mais, face à un pouvoir exécutif qui, en raison notamment du fait majoritaire, a gagné en cohérence et en capacité d’action, il n’est que temps de faire en sorte que l’institution parlementaire remplisse mieux le rôle qui lui incombe dans toute démocratie moderne : voter les lois et contrôler le Gouvernement.

Modernisation, parce que le fonctionnement du Parlement est inadapté aux nécessités de notre temps : les aspirations des citoyens ne trouvent, bien souvent, qu’un faible écho au sein des assemblées ; le Parlement ne contrôle guère l’action du Gouvernement et ne procède pas à une véritable évaluation des politiques publiques ; le législateur vote trop de lois, et ce dans des conditions qui ne permettent pas d’en assurer la qualité.

Rééquilibrage et modernisation, enfin, parce que, dans le cadre de réflexion assigné au Comité, l’affirmation effective des droits et du rôle du Parlement est la clé de l’encadrement des attributions d’un pouvoir exécutif rénové. Elle est aussi la condition d’une plus grande confiance des citoyens dans le fonctionnement de la démocratie.

C’est pourquoi le Comité a consacré une part essentielle de ses travaux à cet aspect de sa mission. Il lui est apparu que le renforcement du Parlement qu’il appelle de ses voeux doit reposer sur cinq piliers : donner aux assemblées la maîtrise de leurs travaux ; améliorer la fonction législative du Parlement ; le transformer en un véritable pouvoir de contrôle et d’évaluation de l’action gouvernementale ; revaloriser la fonction parlementaire ; renforcer les garanties reconnues à l’opposition.

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A – Des assemblées ayant la maîtrise de leurs travaux

Deux priorités se sont imposées à la réflexion du Comité : mettre fin à l’exception française qui veut que le Parlement ne soit pas maître de son ordre du jour ; apprécier la nécessité de maintenir en l’état les principaux instruments du « parlementarisme rationalisé ».

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1 – Partager l’ordre du jour

Seule ou presque dans l’ensemble des grandes démocraties, la France a ôté au Parlement la maîtrise de son ordre du jour. La règle qui prévaut généralement à l’étranger veut que la fixation de l’ordre du jour procède d’une négociation entre le gouvernement et sa majorité ainsi qu’avec l’opposition.

Sous la V° République, il en va différemment, puisqu’il résulte de la combinaison des articles 28 et 48 de la Constitution que c’est le Gouvernement qui dispose de la maîtrise de la plus grande partie de l’ordre du jour. C’est ainsi que l’ordre du jour dit « prioritaire », dépend, aux termes mêmes du premier alinéa de l’article 48 de la Constitution, des seuls choix du Gouvernement, qui y inscrit les projets de loi déposés par lui et celles des propositions de loi qu’il accepte de mettre en discussion, le Premier ministre fixant la liste des textes retenus, leur ordre d’examen et les jours de séance qui leur sont consacrés.

Certes, la révision constitutionnelle du 4 août 1995 a introduit un ordre du jour réservé à l’initiative parlementaire, mais le Comité a relevé que le bilan de l’application de ce qu’il est convenu d’appeler, à l’Assemblée nationale, les « niches » parlementaires ou, au Sénat, « les journées mensuelles réservées », est pour le moins décevant dans la mesure où les groupes de la majorité peinent à utiliser pleinement cette faculté et où les textes mis en discussion à l’initiative de l’opposition ne sont que très rarement mis au voix. Seule la pratique suivie au Sénat donne davantage satisfaction dans la mesure où les commissions y tiennent un rôle mieux affirmé dans le choix des textes portés dans l’hémicycle.

Quant à l’ordre du jour complémentaire, fixé par la conférence des présidents, il est tombé en désuétude du fait de la « saturation » de l’ordre du jour par les textes du Gouvernement.

En d’autres termes, même si, dans la pratique, le Gouvernement ne fixe pas seul l’ordre du jour, qui résulte, le plus souvent, d’un accord entre les groupes de la majorité, la présidence des assemblées et les commissions permanentes, il est clair que la situation actuelle porte la marque d’un profond déséquilibre : les prérogatives du Gouvernement l’emportent sur la capacité de chacune des deux assemblées à déterminer par elle-même l’ordre dans lequel elle souhaite organiser ses propres travaux.

Aussi le Comité s’est-il attaché à tracer les voies d’un meilleur équilibre. Tâche malaisée, dans la mesure où doit être prise en compte une triple nécessité : donner au Parlement la maîtrise de son ordre du jour, permettre au Gouvernement de mettre en discussion, dans des délais raisonnables, les projets traduisant ses choix politiques, ouvrir à l’opposition la possibilité d’exprimer effectivement ses critiques et ses propositions.

Le Comité a retenu quatre propositions de nature à permettre de concilier ces exigences dans l’hypothèse où aucun accord ne se dégagerait au sein de la conférence des présidents. Elles se traduiraient par une refonte de l’article 48 de la Constitution.

• En premier lieu, il s’agirait de prévoir que l’ordre du jour est fixé par les assemblées en conférence des présidents, dont le rôle serait consacré par le texte même de la Constitution (Proposition n° 19). Ainsi, les assemblées seraient libres d’examiner les projets et les propositions de loi, d’organiser des débats, d’examiner les conclusions des commissions d’enquête et des missions d’information ou d’organiser des séances de questions au Gouvernement voire d’autres types de séances comme les discussions sur les propositions de résolutions.

• En deuxième lieu, la moitié de l’ordre du jour ainsi arrêté serait réservée au Gouvernement, qui conserverait donc le moyen de faire examiner ses projets de loi et celles des propositions de loi qu’il estimerait prioritaires mais aussi d’organiser des débats s’il le juge nécessaire (Proposition n° 20).

• En troisième lieu, une semaine de séance par mois serait consacrée au travail législatif et laissée à l’appréciation de la conférence des présidents ; elle pourrait y inscrire non seulement des textes d’initiative parlementaire mais aussi, si cela apparaissait opportun, des projets de loi déposés par le Gouvernement. Les groupes parlementaires qui n’auraient pas déclaré appartenir à la majorité disposeraient d’une journée entière de séance lors de cette semaine, ce qui correspond, par exemple à l’Assemblée nationale, à trois séances sur sept ou huit dans une semaine habituelle (Proposition n° 21).

• En quatrième lieu, il y aurait lieu de prévoir qu’une semaine de séances sur quatre serait réservée au contrôle et à l’évaluation des politiques publiques et que les groupes parlementaires qui auraient déclaré ne pas appartenir à la majorité disposeraient, là encore, d’une journée entière de séance (Proposition n° 22).

Une séance de questions d’actualité au moins pourrait continuer à être organisée chaque semaine, comme cela est prévu actuellement par la Constitution.

Au total, le Comité insiste sur le fait que, si ses propositions étaient retenues, les groupes d’opposition bénéficieraient d’une augmentation très substantielle de leurs droits. Ainsi, à l’Assemblée nationale, on peut estimer que, pendant une session, ils disposeraient, à leur seul profit, de sept fois plus de séances que cela n’est le cas aujourd’hui avec le dispositif des « niches parlementaires ».

Ainsi modifié, l’article 48 de la Constitution mettrait fin à une exception française peu enviée, tout en permettant au Gouvernement de gouverner et à l’opposition d’exercer son rôle.

 

Texte en vigueur

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